環境法公眾參與制度的問題與對策建議

李 佳，劉峰江

(樂山師范學院，四川 樂山 614004)

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環境法公眾參與制度的問題與對策建議

李 佳，劉峰江

(樂山師范學院，四川 樂山 614004)

指出了環境問題的公共性決定了其公眾參與的必然性，僅依靠政府或市場的單一力量已遠不能解決我國當今所面臨的環境問題。在這種情況下，廣泛的公眾參與則顯得尤為必要。針對環境法公眾參與制度的必要性及環境法公眾參與制度在現實中存在的不足進行了分析，并借鑒國外環境保護中公眾參與的有效制度及經驗，并根據我國實際情況，提出了相應完善對策。

公眾參與；信息公開；反饋機制；環保組織；完善；對策；建議

1　引言

環境法中的公眾參與，是指公眾有權通過一定的程序或者途徑參加與公眾環境權益相關的開發決策等活動，并且這種權利得到法律的保護和救濟。通俗地講公眾參與制度，就是激勵群眾廣泛參與保護環境的制度。我國公眾參與制度在環境法中的發展，從1996年的《中華人民共和國水污染防治法》開始對公眾參與作了相應的規定，至2014年修訂《中華人民共和國環境保護法》，更是以第五章專章明確規定環境信息公開和公眾參與。從世界各國的實踐情況來看，公眾參與的深度和廣度較大程度上決定著環境保護的水平。但是，從我國愈發突出的環境問題來看，結合近年此起彼伏發生的環境群體性事件來思考，我國公眾參與制度的真正價值并未得到有效發揮，還存在著諸多不足之處。

2　環境法公眾參與制度是我國環境保護的必然選擇

2.1公眾參與制度是人民依法行使權力的反映

依據中華人民共和國《憲法》第二條第三款的規定：人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。而環境問題明顯屬于人民可以參與管理的范圍之內。因此，環境法上的公眾參與制度實際上是環境問題管理的民主體現，體現了憲法人民主權的環境法治風貌，是人民主權原則在環境法上的必然選擇。

2.2公眾參與制度是監督、制約政府權力的重要手段

公眾是環境污染的受害者，他們對環境的變化有著切身的感受，是最具發言權的群體。因而關于環境問題，政府權力的行使是否恰當，公眾能夠做出合理的評價，并在一定程度上，能夠制約公共權力的濫用，從而提高政府決策的質量，防止決策為其自身的利益而對公共利益視而不見，促使政府權力的行使更加順應民心民意。

2.3公眾參與具有環境保護所需的廣泛性力量

由于環境問題起因的復雜性以及危害結果的不確定性，致使政府或市場單方面已經無法有效應對，既然二者在環境問題上，已不能很好地控制，則必須通過公眾參與的方式彌補二者的空缺。在我國實踐證明，通過公眾的參與極大推動了我國環保事業的蓬勃發展，例如：廣東省廣州市番禺區居民自己動手進行社區垃圾分類；北京市民用鏡頭記錄下“藍天日記”，福建省區域性環保民間組織綠家園環境友好中心發起了“綠鄉村計劃”，草根環保組織“拜客·廣州”倡導的綠色出行等，這些無不體現著公眾參與力量的廣泛性。

3　我國環境法公眾參與制度的不足之處

通過多年探索和實踐，我國已經形成了一套較為有效的環境法公眾參與制度，有著值得推廣和借鑒的做法及經驗。但是在實踐中仍然存在諸多不足之處，嚴重制約著公眾參與制度的推進，使公眾參與制度的真正價值難以得到有效發揮。

3.1政府主導下形成的公眾參與意識淡薄

公眾參與環境保護的前提是公眾要有參與的意識，具備參與的積極性和主動性。從我國傳統的政治制度來看，中央集權的封建君主制度在我國實行了數千年，在這種體制下，權力集中在極少數人手里，官本位思想、義務本位以及絕對的服從觀念深入人心。雖然隨著改革開放以及人民民主制度的不斷推進，舊觀念遭到了嚴重的沖擊，但并不意味著傳統的政治文化已經徹底消除，幾千年的文化傳統在人們心中根深蒂固，仍影響著人們的思維模式以及價值取向。受此影響，在我國環境問題方面，體現著政府主導公眾配合的特點，這種模式下，一方面，造成公眾在國家、社會事物的管理中意識不到自己的主人翁地位，法治意識淡薄，權利義務觀念偏低，民主參與理念不能深入人心，而且會習慣性地把自己排除在政治參與之外，很難形成積極、主動的公眾參與意識。另一方面，在不涉及自己切身利益的情況下，公眾不會將自己真實的立場表達出來，可見，公眾參與制度將流于形式，很難實現公眾參與的價值目標。而在西方發達國家，環境保護工作主要是靠公眾“自下而上”的推動，與我國剛好相反。

3.2法律規定的不明確

3.2.1信息公開不完善

及時、準確并且全面地獲取環境信息，是公眾有效參與環境保護的前提條件。但從我國實際情況來看，信息公開并不完善。首先，環境法僅規定政府和重點排污單位應依法進行環境信息公開，但這些原則性規定并未將環境信息需要公開的具體內容進一步細化，太過于籠統，而且缺少對一般排污單位、環境破壞單位的義務規定。其次，就其環境信息公開的內容來看，存在過多專業性術語且缺乏必要的解讀，不能達到讓公眾理解的程度，影響信息公開的質量。最后，公眾在環境信息獲取中，處于非常被動的地位，一是等待國家機關公布，二是政府機關根據公眾申請向其提供環境信息。對于不公開環境信息的政府或企業應承擔何種責任并未詳細規定。

3.2.2公眾參與制度缺乏程序性保障

各項法律法規對公眾參與制度僅做了原則性規定，并未具體規定公眾參與事項的范圍，對于公眾參與的形式和步驟也沒有明確，當公眾參與權受到侵害時應當采取的措施更沒有具體規定，亦沒有有效的責任追究機制，特別是責任主體以及責任內容方面的法律規定過于形式化。這些具體程序的缺乏使公眾參與權得不到切實保障，在公眾參與意識本來就淡薄的情形下，更會大大挫傷公眾參與的積極主動性。

3.2.3反饋機制的缺失

目前，我國環境法對公眾參與制度進行了明確的規定，但對公眾參與反饋制度并未明確規定，政府對公眾提出的意見和建議如何處理、是否采納等有較大的自由裁量權。由于反饋機制的缺失，多年來，導致了對公眾意見“只聽不取”、“重收集輕處理”、“有參與無結果”的現象，使公眾參與淪為了一個形式化的過程，極大地傷害了公眾參與環境保護的積極性和主動性。到目前為止，在各省市公眾參與制度實施過程中，對參與環境保護的公眾進行反饋的情況并不多見，整體回復都很少，更不用說單個回復。

3.3環保組織的作用未能充分發揮

在環境保護過程中，環保組織起著不可或缺的作用。在信息量的掌握方面，相對普通公眾而言，他們擁有較多的環境信息，而且有著較高的知識水平和技術手段。但由于其發展時間較短，仍存在較多問題，制約著環保組織作用的有效發揮。首先，環保組織數量太少，而且主要集中在北京、天津、上海等東部沿海地區，分布極不均衡。造成這種現象的原因是多樣的，其中最主要的原因之一就是我國對于環保組織的登記與設立的“門檻”太高。其次，資金短缺嚴重制約著其發展，我國的環保組織還處于初級發展階段，大多沒有固定經費來源，而且缺少專業性人才，發展基礎非常薄弱。最后，到目前為止，我國還沒有關于環保組織的專門性法律法規，環保組織法律地位的缺失，一定程度上，阻礙了其環境保護作用的發揮。

3.4缺乏公眾參與的具體激勵性條款

受我國經濟發展水平以及公眾參與意識水平的影響，再加上環境保護的公益性特點，我國公眾對于消耗一定人力、物力和財力的環境保護往往持一種消極態度。因此，可以通過物質或精神上的激勵來提高公眾參與環境保護的熱情。

4　完善環境法公眾參與制度的對策建議

我國環境法公眾參與制度存在不足之處，只有通過完善公眾參與制度來切實保障公眾參與的權利，對公眾參與給予合理的引導，才能從根本上提高公眾參的廣度和深度，真正體現公眾參與的價值。

4.1加強環境保護的宣傳教育工作

公民只有具備了相關的環境知識，才能有效地參與到環境保護中。據加拿大的一份調查數據分析，個人所受的教育是影響其對環境關注的主要因素，而與個人的性別、居住地等其他因素的相關性較低。因此，加強環境法公眾參與制度的宣傳教育是一項十分重要的工作。在環境保護的宣傳方面，可以通過廣播、報紙、書刊、電視以及網絡等輿論宣傳，也可以通過環保組織和其他社會組織多渠道進行宣傳。在環境保護教育方面，可以開設普遍性的教育課程，推行全民教育模式。通過加強環境保護的宣傳教育工作，提高公眾對環境問題的認識水平，了解環境保護的意義，明白自己在環境保護中的權利和義務，從而推動公眾參與制度的落實與發展。

4.2制定關于環境公眾參與的專門法律法規

綜合而言，現在有關公眾參與的立法比較分散、模糊，沒有一部系統而完善的環境方面的公眾參與法律法規?？梢灾贫ㄒ徊看朔矫鎸ｉT的法律法規，對以下方面進行完善：①完善信息公開制度，信息公開是公眾參與環境保護的支撐，將信息公開的內容明確化，使之更加清晰。并且，信息公開的內容應盡量避免晦澀難懂的術語，或者應配套相應的解釋，是信息公開達到其應有的目的。對于不公開信息的政府或者單位，應實行嚴厲的問責制度，以保障公眾的環境信息的獲取。②完善公眾參與的程序，明確公眾參與范圍，做到不同利益主體全面覆蓋；明確公眾參與的過程，做到事前、事中及事后的全面參與；明確公眾參與的形式，將傳統形式與現代化手段更好地結合。以擴大公眾參與的影響力。③制定反饋機制，對于公眾參與的建議和意見，政府和企業都要充分重視，對于是否采納的理由要做出合理解釋。④在司法救濟方面，在合理范圍內，擴大訴訟主體范圍，降低訴訟主體的資格門檻。根據我國《環境保護法》第五十八條，只有依法登記且連續5年以上無違法記錄的從事環境保護公益活動的社會組織才有資格提起環境公益訴訟，但我國從事環境保護公益活動的社會組織本來就少，而符合起訴條件的更是少之又少。為了更好地使公眾參與，可以適

當降低起訴者的資格門檻。

4.3加快發展環保團體

環保組織作為公眾參與的重要組成部分，能夠極大地提高公眾參與環境保護的有效性。首先，在有關法律中，對環保組織的成立條件、程序以及活動范圍等作出明確規定。在這方面，可以借鑒加拿大的經驗，他們對于不參與商業經營的環保組織實行備案制度，為環保組織提供了一個寬松的制度環境。由于我國環保組織的公益性，應該降低其準入門檻，明確其法律地位，同時有區別性地實行備案制和登記制。其次，對于資金短缺的環保組織，政府部門可以適當地給予財政支持，使其更好地發揮公益作用。最后，政府可以適當推動我國環保組織與國際環保組織的交流與合作，學習國外的先進經驗，使環保組織的發展逐漸規范化，從而建立更加專業性的環保組織，促進環保組織的快速發展，以實現有效的公眾參與。

4.4建立健全環保有獎舉報制度

從經濟學的角度分析，人都是一位理性的經濟人，在我國經濟發展水平和公眾參與意識較低的背景下，經濟激勵會促使部分公眾參與到環境監督中來。可以通過這種有獎舉報制度，調動公眾的參與積極性。有獎舉報制度的實施，一方面，要堅持公開、公正、法治的原則。對于獎勵的對象、條件內容等全部予以公開，公正地對待每一位公眾，并且要嚴格遵守相關法律法規的規定。同時，應該將舉報的范圍明確化，嚴格界定獎勵條件以及獎勵標準。另一方面，應該保護舉報人的身份信息，以免遭到被舉報人的打擊報復。建立健全環保有獎舉報制度，更好地推動公眾參與制度的有效實施。

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2016-06-11

李佳(1992—)， 女，樂山師范學院學生。

劉峰江(1974—)，男，講師，碩士，主要從事刑法、環境法的研究工作。

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1674-9944(2016)16-0072-03