公共經濟學視角下城市公共交通供給

彭高亮

公共經濟學視角下城市公共交通供給

彭高亮

公共產品和服務是現代社會正常運行的基礎，而城市公共交通無疑是城市公共產品和服務的重要內容。在我國，政府作為社會公共產品和服務的主要供給方，其公共產品供給效率和供給公正性直接關系社會治理水平。隨著我國城市化水平的快速提高，不少城市都面臨著巨大的交通壓力，就公共經濟學視角而言，這主要是城市交通供給難以滿足城市快速發展的交通需求造成的。“公交優先”政策正是城市提高交通有效供給的良策，本文從公共經濟學視角對城市公共交通供給進行深入分析。

公共經濟學 城市交通 公交建設

一、城市公交系統中公共產品的概念闡釋

雖然公共產品的實質早在人類社會出現公共契約關系時就已經產生，但直至20世紀60年代，現代著名經濟學家保羅薩繆爾森于才在自己的代表性著作《公共支出的純理論》中率先提出了公共產品的理論，此后公共產品理論才被廣泛應用于公共經濟學領域。公共產品理論提出后，產品的概念內涵得到了提升，以公共產品理論視角來看，產品不光包括傳統意義上的私人產品，還包括公共產品以及介于私人產品和公共產品之間的準公共產品。區別于以往的私人產品或商品經濟中的產品概念，首先，公共產品有著非常典型的非排他性。也就是公共產品的使用對象是某一特定集體的所有成員，且所有成員共同享有公共產品的使用價值，而技術障礙或占有成本原因，會使任何一個使用者無法單獨割裂占有公共產品的使用價值。其次，公共產品具有典型的非競爭性特點。使用者對公共產品的消費不會出現互相影響的情況，這種非競爭性既體現在消費數量上，也體現在消費質量上，用經濟學術語來講，即每增加一個人消費公共產品，邊際成本為零。在經濟學家布坎南的著作《俱樂部的經濟理論》一文中，對私人產品、公共產品和準公共產品進行了區分，他指出公共產品同時具有非競爭性和非排他性的是公共產品，公共產品與私人產品的最大區別就在于私人產品完全遵循市場規律。但是在當今社會，特別是在許多資本主義國家，政府將一些公共產品供給外包，出現了一種兼有部分私人產品性質和公共產品性質的產品，也就是準公共產品，這種準公共產品在當今社會越來越普遍。但是，混合產品同樣有廣義上的混合產品和狹義上的混合產品之分。廣義上的準公共產品是指邊際生產成本和邊際擁擠成本中，只要有一項為零即符合；狹義上的準公共產品則僅僅指具有利益外溢性的產品。

從以上分析中我們可以看出，城市公共交通就是一種典型的準公共產品。城市公共交通一方面具有典型的非競爭性，因為公共交通的使用價值為社會全體成員所共同擁有，任何使用者因為政策或成本原因，都不會單獨占有公共交通資源，同時，公共交通資源具有典型的非排他性，任何個人對公共交通資源的正當使用都不會影響其他使用者。但是，公共交通同樣在一定程度上受市場經濟規律支配，因為公共交通資源同樣有其運行的成本，使用者必須支付一定費用后才能使用公共交通資源，而且一旦公共交通供給同需求間產生矛盾，主要是供給小于需求的矛盾，就會出現邊際擁擠成本，使用者間的消費機會互相受到影響，因此競爭性因素在公共交通產品中又不能完全排除。與此同時，以狹義的公共產品觀點來看，城市公共交通產品也具有典型的利益外溢性特點，私人交通會和公共交通間產生矛盾沖突，這在私人交通發達的大城市表現得尤為明顯。城市公共交通不僅會給使用者帶來交通需求上的滿足，還會給城市環境和社會秩序等帶來積極影響。

二、增加有效供給是解決城市公共交通難題的有效途徑

人類社會歷史上，除了遠古時代的人類出行受到自然條件限制，自從發展交通資源以來，交通資源的需求量總是高于交通資源的供給量。交通資源的供需矛盾由來已久，而我國又是一個人口基數十分龐大、人口凈增長數量十分巨大的國家，使交通資源的供需矛盾更加突出。雖然近年來，我國大力發展交通事業，各種交通資源呈現快速增長的勢頭，一些交通資源占有總量更是位居世界前列，但是人均交通資源占有量依舊處于較低水平，同許多發達國家仍有巨大差距。目前，我國城市人均公路長度僅為東京的3/5左右，不足倫敦、巴黎等交通完善城市的2/5，就汽車保有量而言，我國的人均汽車保有量不及發達國家的平均水平，而且石油資源量也決定我國汽車保有量短時期內難以達到發達國家水平。生態倫理名著《寂靜的春天》一書中寫道：如果目前中國的私家車普及水平達到美國標準，那么對全球石油資源而言，將會是一個巨大災難。可見，我國交通資源的巨大壓力來自各個方面，交通資源缺口十分巨大。巨大的交通資源缺口不僅不利于民生建設，而且嚴重阻礙了我國經濟社會的正常發展。數據統計顯示，僅我國大型城市，每年因交通擁堵和交通資源缺口帶來的直接和間接經濟損失就以數千億計，大約相當于國內生產總值的1/20。同時，城市交通問題不僅表現為交通資源緊張、交通壓力巨大，還有許多次生性影響。比如私家車數量的快速增長帶來的交通秩序混亂、交通擁堵、交通事故發生比例增加，汽車尾氣污染、汽車噪聲污染、汽車光污染、公路占地造成人地關系緊張等諸多問題。雖然每年我國從中央到地方都會對交通建設投入巨大的物力、人力，但從現實效果來看，我國各地的交通環境還都普遍存在巨大的進步空間。

我國交通資源緊張，長期以來，我國公共交通建設仍然比較滯后，這不僅表現在公共交通資源的硬件建設方面存在不足，如許多城市公共交通資源總量和人均占有量都比較少，公共交通種類單一，“大公交”發展明顯不足，還表現在一些公交軟件建設方面。比如公共交通的社會福利性特點不足，對于特殊人群的光照不夠人性化，線路設置不合理，線路利用率差異較大等，一些城市的公共交通系統甚至存在惡性競爭問題，這些都加劇了我國目前的交通困境。根據社會學研究成果，城市公共交通事業投入至少應占到城市經濟的3%，才能基本實現公共交通所應發揮的基礎性功能，一些發達國家的城市公共交通投入甚至高達5%，而我國城市公共交通投入平均不足城市經濟總量的2%，大中小城市之間更是差距明顯。數據調查顯示，在我國大型和特大型城市中，選擇公交作為常用出行方式的人員比例只占城市人口總數的近四成，而平均而言，選擇公交作為首選出行方式人的不足城市人口的三成。近年來，隨著我國經濟的快速發展和居民生活水平的不斷提高，越來越多的家庭開始擁有私家車，這對公共交通事業更是產生了前所未有的沖擊，公共交通在城市交通中的地位持續下降，而在公共交通發展完善的一些北歐國家，如丹麥、荷蘭等，選擇公交出行的人數比例甚至可以超過出行人員比例的近80%。

在我國，政府作為公共交通資源的主要供給方，普遍在發展城市公共交通系統上存在著一系列問題。諸如缺乏應有的公共交通監管體制，政府支持公共交通的模范帶頭作用和社會影響明顯不足，對于公共交通的財政支持和政策保證明顯不足等。目前，學界主流對于這種以政府為城市公共交通等公共產品的供給者存在著較為普遍的認識，由于政府在公共交通中的作用，所以市場本身的運行機制并不能對這種公共產品交易成本施加有效影響。城市公共交通發展的眾多成功案例，也強有力地說明了以政府財政作為城市公共交通發展的主要資本來源，對城市公共交通系統進行科學的統籌規劃，以公共交通為城市交通建設發展的重點，能夠有效降低整個社會的交易成本，避免財政的不必要內耗，是城市交通建設甚至是整個城市經濟建設的關鍵。所以如果只想依靠市場，那么城市公共交通等公共產品的有效供給將會陷入一種很盲目的逐利狀態，無法發揮城市公共交通應有的價值，不能實現有效供給。而且對于城市公共交通這種混合公共產品而言，利益的外溢性特點決定其不能被市場所控制，否則短期利益將會對社會的長遠利益造成嚴重損害，對于個人而言這同樣是巨大的利益損失。這種利益的外部化特點也是城市公共交通具有明顯社會公益性質的基礎所在。社會公益性福利的實現恰恰是政府治理的一項重要目標，而要想減輕市場機制對于城市公共產品供給的影響，掌握著城市經濟政策的政府無疑是關鍵性角色。不管對于社會主義市場經濟體制的我國而言，還是市場經濟的西方國家而言，以政府作為城市公共交通產品的主要供給者，都具有市場機制所不可比擬的優越性，都是城市公共交通實現良性發展、實現社會良性發展的不二選擇。

三、政府提高公共交通系統中產品有效供給的策略

（一）以完善的法律法規和政策支持公交優先的城市交通發展戰略

要想實現城市公共交通的良性發展，政府首先要在觀念上高度重視城市公共交通的發展。隨著我國社會經濟的快速發展，對于大部分城市而言，發展城市公共交通已經不存在明顯的財政困難，關鍵是對其進行必要的政策支持和法律法規保障。我國城市公共交通發展的最大政策性問題，在于城市公共交通發展不能保持連貫性和一致性，一屆政府任期內做出的公共交通發展規劃很難在下一屆得到有效落實，其次公交優先發展戰略不明確也是許多城市的問題。因此，必須以政府政策明確公交的優先地位，加大公交事業的投入，以法律法規確保城市公交建設的連續性。

（二）通過財政支持、用地支持、政府補貼等多種措施聯動支持公交優先發展戰略

城市公共交通事業的發展需要多種條件的共同支持，包括有力的財政支持、用地支持，甚至包括公交運營過程中的政府財政補貼和價格補貼。對此，中央文件也有明確指示，各級地方政府必須把公共交通作為城市交通發展的重點，在城市交通用地規劃中專門重視公共交通的發展；政府財政中對于公共交通發展的預算也不應低于規定水平，應給予公共交通事業以財政補貼，使其價格處于合理范圍，體現社會福利性。所以，城市公共交通的建設重點在于這些政策的落實層面。

（三）以合理的交通管制措施減輕私人交通對公交系統的壓力

近年來，我國明顯增多的私家車，對城市公共交通發展產生了前所未有的壓力，雖然公共交通具有成本和價格優勢，但是從現實效果來看優勢并不明顯，因此，必須采取一定的私家車管制措施。而私家車單雙號限行就是一種有力舉措，可以有效提高城市公共交通的使用效率，這種管制措施旨在提高私家車出行成本，鼓勵公共交通，各城市可根據自身實際情況因地制宜。

（四）以科學技術合理規劃增加城市公交利用率，降低公共交通運營成本

提高城市公共交通利用率的關鍵，在于增強城市公共交通自身的競爭力，這些競爭力體現在價格競爭力和服務競爭力上。也就是通過技術進步和政策手段降低公交運行成本，提高公交服務便利化水平，使人們愿意選擇公交出行。

四、結語

重視城市公共交通是城市交通發展的不二選擇，為此，政府必須承擔應有責任，加大公交投入，提高公共交通系統的便民化水平。

（作者單位為江西應用科技學院）

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彭高亮（1986—），男，廣西百色人，廣西師范學院經濟與管理學院公共管理專業2016級研究生，江西應用科技學院助教。］