關于京津冀區域生態協同保護與修復的思考

朱凱軒

(中共中央黨校 經濟學部，北京 100091)

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關于京津冀區域生態協同保護與修復的思考

朱凱軒

(中共中央黨校 經濟學部，北京 100091)

目前，京津冀協同發展在宏觀上已成為國內發展的頂級戰略之一，但生態環境的不斷破壞已成為嚴重制約京津冀區域社會經濟運行和可持續發展的瓶頸。論文首先簡單介紹了區域生態協同保護與修復的有關理論，進而通過一些數據展現了京津冀區域生態環境的現狀及問題，并剖析其深層的影響因素，最后針對問題的不同方面提出了幾點思考建議：要結合京津冀區域情況制定科學的生態發展規劃；轉變經濟發展方式，發展生態友好型產業；在整個區域內建立生態保護與修復的協調機制。

京津冀;生態協同;保護與修復

一、相關理論介紹

(一)生態保護理念

生態保護指的是人類調整自身不合理的生產活動，使其遵循生態規律，并將自身活動限制在生態系統的可承受范圍內，以保持生態系統的平衡。區域生態保護是在區域這個范圍內進行生態保護體系的建設，打破行政區域范圍的限制，在一個更大的范圍內進行生態協同保護。

(二)生態修復理念

生態修復指的是人類停止對生態資源的過度利用，發揮生態系統的自我調節和恢復能力，并輔以人工措施，使得失衡的生態系統逐漸恢復生態平衡。不同學者對生態修復的理解是不同的，國內學者焦居仁認為生態修復是一個漫長的過程，在此過程中完全可以依靠生態系統本身，或者說以生態系統調控能力為主而以人工調控能力為輔而進行的生態功能的恢復和演變；日本學者和歐美學者則認為生態修復多指依靠外界力量使得受損的生態系統得以恢復和改進，而且這種恢復的狀態不一定與原生態系統相同。

二、京津冀區域生態環境現狀及問題

京津冀區域覆蓋北京、天津兩個直轄市和河北省，位于東北亞環渤海心臟地帶，占地面積2 167.6萬公頃，是中國北方經濟規模最大、最具活力的地區。2014年，京津冀區域的年末總人口為11 053萬人，占全國的8.08%，地區國內生產總值66 478.91億元，占全國的10.45%。

(一)水資源短缺和水污染嚴重

京津冀地區人口密集，水資源短缺問題十分嚴重，見表1。京津冀區域不僅水資源短缺，其地表水污染情況也十分嚴重。三個省市中，北京市水質相對較好，Ⅰ～Ⅲ類水占其評價河長70%以上；河北省次之，Ⅰ～Ⅲ類水占其評價河長近50%；天津市河流水質最差，劣Ⅴ類水評價河長超過60%。與此同時，水資源粗放使用問題較為突出，水環境污染呈現結構型、壓縮型、復合型相互疊加趨勢。

表1 京津冀區域人均水資源量

省市人均水資源占有量/m3占全國平均水平占世界平均水平北京95.11/211/84天津76.11/261/105河北144.31/141/55

數據來源：中華人民共和國國家統計局編：《中國統計年鑒2015》，北京，中國統計出版社，2015。

(二)水土流失和土地沙化嚴重，土壤污染嚴重

一是京津冀區域水土流失嚴重。目前，天津和河北的水土流失面積均占山區面積的50%以上，北京市水土流失面積也占山區面積的40%以上(見表2)。二是京津冀區域土地沙化和鹽漬化嚴重。河北省荒漠化土地271.96萬公頃，占河北省總面積的14.49%。而天津中心城市周邊地區的土壤鹽漬化面積已達175平方千米，約占天津市總面積的22%，重度以上鹽堿化耕地面積為110.56平方千米，占濱海新區耕地總面積的27.4%。三是京津冀區域土壤污染問題嚴重。河北省每畝耕地平均施肥是發達國家的2.22倍；而化肥利用率僅為35%，農藥利用率不足30%，遠低于發達國家農藥、化肥利用率60%以上的水平。未利用的農藥、化肥造成農業土壤嚴重污染，工業污水的排放對土壤污染的影響也不容忽視。

表2 京津冀區域水土流失面積

省市山區面積/km2水土流失面積/km2占山區面積比例/%北京10531.044329.3941.11天津738.67462.4562.61河北98631.6051222.0051.93合計109901.3156013.8450.79

數據來源：水利部、中科院、中國工程院：《中國水土流失防治與生態安全》，北京，科學出版社，2010。

(三)區域空氣質量較差，污染治理任務艱巨

京津冀地區霧霾等大氣環境問題堪憂。2013年全國空氣質量最差的十個城市中7個在京津冀地區，其中部分城市二氧化硫濃度受外來源的貢獻率高達30%～40%，氮氧化物為12%～20%，可吸入顆粒物為16%～26%，京津冀區域內城市空氣重度污染通常會在一兩天內相繼出現，具有明顯的同步性。2014年2月21日開始，北京連續七八天，出現了大范圍霧霾天氣。重霧霾區就超過了81萬平方千米，影響區143萬平方千米。相比于珠三角和長三角經濟區，京津冀經濟區是目前我國空氣污染最嚴重的區域，區域內幾乎所有城市的PM2.5和PM10年均濃度均超標，位列三大經濟區之首(見表3)；京津冀區域全年達標天數40天左右，部分城市2013年空氣質量重度及以上污染天數占到全年天數的40%。

表3 2013年三大經濟區地級以上城市達標率(%)

區域SO2NO2PM10COO3PM2.5京津冀5423046620長三角100408100844珠三角1005656100440

數據來源：根據國家環保部相關數據統計。

(四)森林植被覆蓋率低，森林資源質量不高

一是京津冀區域總體森林覆蓋率較低。雖然近年來京津冀區域進行了“京津風沙源治理”“三北防護林”等工程，森林覆蓋率有所提升，但總體而言，地區森林覆蓋率依然較低。據第八次全國森林普查的數據顯示，北京市森林覆蓋率為35.8%，河北省為23.4%，而天津市森林覆蓋率僅為9.9%(見表4)。京津冀區域的平均森林覆蓋率不足25%，遠落后于珠三角的50%和長三角的33%。二是京津冀區域的森林資源中人工林比重均大于天然林(見表5)。三是京津冀區域林地資源中有林地僅約占1/3(見表6)。

表4 八次全國森林普查全國及京津冀區域森林覆蓋率數據

全國森林普查森林覆蓋率(%)期次時間段(年)全國北京河北天津第一次1973—197612.711.210.82.7第二次1977—198112.08.19.02.6第三次1984—198813.012.110.85.4第四次1989—199313.915.013.47.5第五次1994—199816.618.918.17.5第六次1999—200318.221.317.78.1第七次2004—200820.431.722.38.2第八次2009—201321.635.823.49.9

數據來源：根據國家林業局相關數據統計。

表5 京津冀區域森林資源中天然林與人工林所占比例

地區人工林(%)天然林(%)北京31.4068.60河北44.0355.97天津4.7295.28京津冀區域41.7158.29

數據來源：根據國家林業局相關數據統計。

三、影響京津冀區域生態協同保護與修復的因素分析

(一)京津冀區域環境承載力不足

其一是城市人口增長過快，這嚴重制約和影響著京津冀區域生態協同保護與修復。參考相關的研究結果，京津冀區域土地資源承載力范圍為17 080.75萬人～19 101.07萬人，人口密度承載力范圍可達1 023.97人/平方千米～1 145.08人/平方千米，而據統計北京市在2013年每平方千米已達1 289人，超出了北京土地資源人口承載力研究上限。其二是城市建設用地擴張，擠占生態空間，使得生態保護和修復難度大大增加。據相關統計數據表明，京津冀區域城市建設用地面積從2004年的2 949平方千米迅速增加到2012年的3 776平方千米，區域內以高樓大廈為主的城市包圍農村逐步取代了以自然景觀為主的農村包圍城市，然而由于缺乏完善的資源環境空間規劃和管理措施，造成了水資源污染、大氣污染等生態失衡的區域性環境問題，這不斷挑戰著京津冀區域環境承載力的底線。

表6 京津冀區域林地資源中各林地類型所占比例(%)

地區有林地灌木林地疏林地其他林地北京26.1245.5618.449.89河北39.8631.5822.925.63天津14.5710.3225.2849.83京津冀區域37.7433.3222.336.62

數據來源：根據京津冀區域2005年土地利用資料整理。

(二)京津冀區域產業結構不合理，高污染產能過剩

總的來看，京津冀區域整體的產業結構比例不合理。其中，天津市和河北省地區的第二產業所占比重過高，而由于北京的“虹吸效應”，京津冀地區服務業高度集中在北京，河北高投入、高能耗、高污染的行業占比大。以2012年的數據為例，從行業內部結構來看，北京工業高耗能行業工業總產值所占比重為31.8%；綜合耗能占比為75.6%。河北工業高耗能行業工業總產值所占比重為51.6%；綜合能耗占比達90.8%。河北省的產能過剩問題是造成京津冀地區生態環境破壞問題的重要原因，超出了京津冀區域生態系統的承載范圍，增加了區域生態系統保護和修復的困難。2013年河北省的水泥產量達到12 676萬噸、鋼材產量22 862萬噸、平板玻璃11 836萬重量箱、焦炭6 396萬噸，其產量占全國同期產量的1/10～1/7，這些都是高污染和高耗能產業。

(三)京津冀地區缺乏區域共建機制

京津冀長期形成“不合不作，合而不作”的困境，主要原因在于未真正樹立京津冀協同發展的意識。由于三地政治經濟地位的不對等，生態環境利益協調機制的缺失導致你得即我失的“零和博弈”思維怪圈，各主體各行其是，相互博弈，以追求各自利益為最大化目標，形成“市場難以有所作為，而政府越位與缺位”同時存在的局面。盡管在協同保護與修復中有利可圖，但是在缺少利益協調機制的情況下，京津冀三地在環境保護與修復成本和收益分配上很難達到均衡，從而形成生態保護與修復的邊界失效問題。京津冀生態保護與修復的不對等性加劇了京津冀地區整體的生態風險。在區域生態協同保護與治理中，由于京津冀地位的不對等，長期形成一切以保護首都生態要素為中心，以犧牲河北經濟增長為代價的環境保護格局，也在一定程度上加劇了環京津貧困地區的貧困程度，這種發展困境進一步誘發了生態資源的毀滅式開發。京津冀區域缺乏一個可以增強地方政府互動、決策資源共享、強化三地合作機制的平臺，導致地方間的信息交流不暢通和信息延滯。資源環境的綜合管理存在各種體制、機制上的障礙，尚未形成區域統一的生態環境系統保護與修復的空間格局。

四、 關于加強京津冀區域生態協同保護與修復的幾點建議

(一)制定科學的區域生態發展規劃，夯實京津冀區域生態協同保護與修復的基礎

京津冀區域目前的統計數據多基于行政轄區的統計，既不完備，準確度又不高，對區域內的統計數據做細致的整理分類，才能制定出科學的區域生態發展規劃。比如采用諸如3S技術、無人機等手段收集實時信息；建立實時更新的區域性生態現狀評價數據庫。進而基于數據庫的評價結果來制定京津冀區域生態系統的指標體系，由指標體系引導京津冀區域的生態發展，并向先進的生態保護與修復地區學習經驗。在明確生態保護目標的基礎上，編制區域生態發展規劃，統籌設置區域生態保護紅線，并設置一般保護區、重點保護區以及特別保護區，因地制宜制定生態發展規劃。此外還要構建區域生態監控體系，構建立體化生態監控網絡。基于物聯網技術，利用大數據實時動態監控，實現數據的實時調用和查詢，為京津冀區域生態協同保護與修復做好基礎性的建設工作。

(二)發展生態友好型產業，升級京津冀區域生態協同保護與修復的引擎

京津冀生態保護和修復離不開產業和經濟的支撐，生態友好型產業是促進生態保護和修復的引擎。一是建立京津冀環保示范工程。通過建立京津冀環保示范工程引導和培育更多的節能環保型產業，并為產業的發展提供良好的市場，加大對新能源、高新技術產業的支持力度，積極引導和鼓勵企業轉變發展方式，有利于京津冀區域生態協同保護與修復的進行。二是建設京津冀生態經濟示范區。將環京津貧困帶及張承地區確定為“京津冀生態經濟示范區”，在做好京津水源涵養和生態保護的同時，積極培育生態產業體系、壯大生態經濟實力，將“環京津貧困帶”轉型為永久的“環京津綠帶”。三是構建京津冀循環產業創新區。以天津子牙循環經濟產業區為基礎，進一步創新循環經濟發展模式，合理布局、合理規劃、合理遷移，穩步推進京津冀再生資源回收與處理系統科學規范發展，構建京津冀循環經濟產業創新區，為京津冀區域生態協同保護與修復不斷注入新動力。

(三)建立生態保護與修復協調機制，積極推進京津冀區域生態協同發展

長期以來河北省生態保護并沒有得到合理的生態補償，甚至補償不合理，存在較大差異。比如，涿州市農民退耕還林得到的補償款是每畝地300元，而北京地區農民得到的是1 500元～3 000元的補償。生態環境的合理補償是實現區域生態協同保護與修復的必要條件，京津冀三方應根據機會均等、公平競爭、利益共享和適當補償的原則，建立健全相應的生態利益平衡機制。首先，建立區域生態補償機制。一是設立京津冀區域環境治理專項基金，建立規范的“中央—京津冀地區”區域縱向生態轉移支付機制。二是創建區域內的橫向生態財政轉移支付機制。在京津冀地區間稅源、財源分享的基礎上，建立京津冀地區之間的橫向財政轉移支付機制，使河北作為京津兩地之間的綠色屏障，在作出相應貢獻的同時獲得相應補償。其次，建立生態保護與修復的協調合作機制。一是構建以目標協同為著力點的生態協同保護機制。二是建立以市場為主導的利益協同的生態保護與修復的機制。三是建立促進生態環境修復能力提升的生態協同保護機制。最后，形成生態協同保護與修復的統一標準、評價體系和檢測體系。一是統一環境質量標準，統一燃油的使用標準、統一治理修復標準，推動區域排放標準一體化。二是建立生態檢測系統和數據庫，按照統一執法標準，切實加強對該區域環境問題的統一監督與檢查。

〔1〕 金鑒明．生態保護理論探索與實踐．北京：科學出版社，2012．

〔2〕 李莉．京津冀水資源不足成發展短板．北京晚報，2013-03-19．

〔3〕 龍露．京津冀大氣污染源發布．北京晚報，2014-04-12．

〔4〕 中國社會科學院．中國城市發展報告(2013)．北京：社會科學文獻出版社，2014．

〔5〕 文魁，祝爾娟，等．京津冀發展報告(2013)：承載力測度與對策．北京：社會科學文獻出版社，2013．

〔6〕 王建超．基于循環經濟的京津冀生態產業研究．石家莊：河北經貿大學，2013．

〔7〕 王建廷，黃莉．京津冀生態保護體系建設對策研究．城市，2014(12):22-41．

〔8〕 連玉明．京津冀協同發展的共贏之路．北京：當代中國出版社，2015．

(責任編輯 周吉光)

Rethinking of Ecological Coordination Protection and Restoration in Beijing,Tianjin and Hebei Districts

ZHU Kai-xuan

(Party School of the Central Committee of CPC,Beijing 100091)

At present,coordination development of Beijing,Tianjin and Hebei districts has been one of the top strategies of domestic development on a macro level; however,the continuous destruction of ecological environment has become a bottleneck seriously restricting the social and economic operation and sustainable development of Beijing,Tianjin and Hebei districts. This study first briefly introduces the relative theories of regional ecological coordination protection and restoration,and further displays the current situation and problems of regional ecological environment of Beijing,Tianjin and Hebei districts through data. Then,the underlying influential factors are explained,and suggestions to different aspects of the problems are put forward at last. It should combine the regional situation of Beijing,Tianjin and Hebei districts and make a scientific ecological development plan,then transform the economic development pattern and develop the eco-friendly industries and finally establish the coordinating system of ecological protection and restoration in the whole region.

Beijing,Tianjin and Hebei districts; ecological coordination; protection and restoration

10.13937/j.cnki.sjzjjxyxb.2016.05.008

2016-05-15

http://www.cnki.net/kcms/doi/10.13937/j.cnki.sjzjjxyxb.2016.05.008.html

時間：2016-10-20 15：30

朱凱軒(1988—)，男，河北滄州人，經濟學碩士，中共中央黨校經濟學部研究生，主要從事區域經濟研究。

F062.2

A

1007-6875(2016)05-0043-04