切割地方債

謝九

近日，國務院發布《地方政府性債務風險應急處置預案》，對于地方債的處置和應對開始進入一個新的階段。

從國務院以及財政部等有關部門在近期發布的地方債文件來看，政府對于地方債處置的一個最大特點就是“切割”，中央政府和地方債切割，地方政府和城投債切割，同時存量債務和增量債務也進行了切割，在多重切割的思路下建立多重防火墻，盡量避免地方債風險的擴散和蔓延。

國務院文件首先明確：“地方政府負有償還責任的債務，中央實行不救助原則。”在此之前，地方政府債務高速擴張，很大程度上是因為地方債變相享受了國家信用的擔保，一些實際信用等級很低的地方債也能夠順利發行，就是因為市場相信有中央政府作為最后擔保人。一些自主發債的地方政府，無論是發達地區還是欠發達省市，信用評級幾乎都是最高的AAA級，地方債的信用和國債比肩。更為荒誕的是，2014年山東省自主發債，利率甚至一度比國債利率還低。此次國務院文件將地方債和國家信用進行切割，使得地方債能夠以市場化的方式定價，有利于在源頭上抑制地方債的無序擴張。

在厘清了地方債和中央政府的關系之后，國務院《預案》將地方債主要分成三大類——地方政府債券、非政府債券形式的存量政府債務以及存量或有債務，并對三種不同類型的債券按照不同原則來處置。對于地方政府債券，地方政府依法承擔全部償還責任。對非政府債券形式的存量政府債務，債權人同意在規定期限內置換為政府債券的，地方政府不得拒絕相關償還義務轉移，并應承擔全部償還責任；債權人不同意在規定期限內置換為政府債券的，仍由原債務人依法承擔償債責任。第三種存量或有債務不屬于政府債務，地方政府及其部門對其不承擔償債責任，僅依法承擔適當民事賠償責任，或者地方政府可以根據具體情況實施救助，但保留對債務人的追償權。

按照財政部的解釋，地方國有企業（包括融資平臺公司）舉借的債務依法不屬于政府債務，其舉借的債務由國有企業負責償還，地方政府不承擔償還責任。地方融資平臺曾經是地方債高速擴張的重要途徑，這些原本由地方國企募集的債券，一直被視為隱形的地方政府債。隨著地方政府開始和融資平臺的債券做出切割，日后地方國企的融資將失去地方政府信用的擔保，一些經營困難的僵尸企業將失去舉債融資的能力。

國務院《預案》規定，對因無力償還政府債務本息或無力承擔法定代償責任等引發風險事件的，根據債務風險等級，相應及時實行分級響應和應急處置。按照政府性債務風險事件的性質、影響范圍和危害程度等情況，劃分為Ⅰ級（特大）、Ⅱ級（重大）、Ⅲ級（較大）、Ⅳ級（一般）四個等級。發生Ⅳ級以上地方政府性債務風險事件后，應當適時啟動債務風險責任追究機制，地方政府應依法對相關責任人員進行行政問責；銀監部門應對銀行業金融機構相關責任人員依法追責。有關任免機關、監察機關、銀監部門根據有關責任認定情況，依紀依法對相關責任單位和人員進行責任追究；對涉嫌犯罪的，移交司法機關進行處理。

此次國務院《預案》比較引人關注的是“省級政府應當將地方政府性債務風險處置納入政績考核范圍”。以往地方政府官員的政績考核主要和GDP掛鉤，在GDP掛帥的原則之下，地方政府領導舉債刺激GDP的意愿強烈，而對舉債的負面后果則考慮不多。此次國務院《預案》開始對此予以糾正，將地方債風險處置納入政績考核，并且對已經離任的領導也要予以追責，具體辦法包括：“屬于在本屆政府任期內舉借債務形成風險事件的，在終止應急措施之前，政府主要領導同志不得重用或提拔；屬于已經離任的政府領導責任的，應當依紀依法追究其責任。”

按照財政部披露的數據，截至2015年末，我國地方政府債務16萬億元，如果以債務率（債務余額/綜合財力）衡量地方政府債務水平，2015年地方政府債務率為89.2%。應該說，如果從整體上來看，這個負債率還算不上太高，不過由于我國不同地區間的經濟發展水平差異極大，整體負債水平在很大程度上掩蓋了部分地區的債務風險，比如GDP負增長的遼寧，債務風險就相對較大，東北特鋼違約事件就成為遼寧地方債的縮影。財政部談及當前地方債的主要風險時也表示：“當前地方政府債務領域也存在一些新的問題，主要是局部地區償債能力有所弱化、個別地區風險超過警戒線、違法違規融資擔保現象時有發生、一些政府和社會資本合作項目存在不規范現象等等。”

所以，如果說未來我國的地方債爆發較大的風險，最大的可能還是在于那些經濟基本面惡化的地方政府。為了應對可能的風險，此次國務院預案提出了地方政府的財政重整計劃，是指高風險地區通過實施一系列增收、節支、資產處置等短期和中長期措施安排，使債務規模和償債能力相一致，恢復財政收支平衡狀態。某種意義上，地方政府的財政重整，可以大致理解為公司法里的破產保護。

按照規定，當市縣債務管理領導小組或債務應急領導小組認為確有必要時，可以啟動財政重整計劃。市縣政府年度一般債務付息支出超過當年一般公共預算支出10%的，或者專項債務付息支出超過當年政府性基金預算支出10%的，債務管理領導小組或債務應急領導小組必須啟動財政重整計劃。

財政重整方案主要包括：拓寬財源渠道。依法加強稅收征管，加大清繳欠稅欠費力度，確保應收盡收。落實國有資源有償使用制度，增加政府資源性收入。除法律、行政法規和國務院規定的財稅優惠政策之外，可以暫停其他財稅優惠政策，待風險解除后再行恢復；優化支出結構。財政重整期內，除必要的基本民生支出和政府有效運轉支出外，視債務風險事件等級，本級政府其他財政支出應當保持“零增長”或者大力壓減；處置政府資產。指定機構統一接管政府及其部門擁有的各類經營性資產、行政事業單位資產、國有股權等，結合市場情況予以變現，多渠道籌集資金償還債務，以及申請省級救助。

2015年，我國啟動地方債債務置換，通過發新債還舊債的方式，對地方政府的存量債務進行置換，計劃用3年時間完成，截至今年9月份，全國地方已經累計完成發行置換債券7.2萬億元。債務置換一方面為地方政府節省了大筆利息支出，更為重要的是減輕了地方政府當前的還債壓力，將債務償還時間后延，很大程度上減輕了地方債短期之內大規模爆發的可能性。不過這并不意味著地方債已經高枕無憂，此次國務院發布《地方政府性債務風險應急處置預案》，一定程度上也可以理解為小范圍的地方債風險爆發可能已經并不遙遠。