北京怎樣治理“大城市病”

銀昕++胡巍

專家：僅通州一個副中心不夠

11月16日，根據(jù)《北京市空氣重污染應(yīng)急預(yù)案》，由于預(yù)計未來將出現(xiàn)持續(xù)三日的重度霧霾天氣，北京市環(huán)保局發(fā)布空氣重度污染橙色預(yù)警，北京市氣象局幾乎同時發(fā)布霧霾天氣橙色預(yù)警。隨后的17日至19日，霧霾如期而至，即便站在《中國經(jīng)濟(jì)周刊》所在的人民日報社新媒體大廈頂層，也無法看清近在咫尺的中央電視臺新址。氣象資料顯示，11月17日至19日，北京空氣污染指數(shù)（API）分別為151、237和167，在最嚴(yán)重的11月18日，污染程度達(dá)到中度重污染。北京市民紛紛減少了戶外出行的次數(shù)，上班族再次戴起了口罩。

不知是不是因為此次霧霾，北京市政府出臺了新版《北京市空氣重污染應(yīng)急預(yù)案》，其中對藍(lán)、黃、橙、紅四個級別的預(yù)警做了清晰的規(guī)定，同時指出在發(fā)布橙色或紅色預(yù)警之后，國Ⅰ、國Ⅱ排放標(biāo)準(zhǔn)的輕型機(jī)動車將全市禁行，在非預(yù)警狀態(tài)下也將對其在五環(huán)內(nèi)限行。

在北京加大力度疏解非首都職能之時，霾鎖京城的情況卻再一次大面積出現(xiàn)。此次重度霧霾因何而起？為繼續(xù)治理“大城市病”，北京還將出臺哪些更為有力的措施？

剛?cè)牍┡荆病版i”京城

相較于以往，今年北京供暖季提前兩天，于11月13日開始，大多數(shù)供暖單位提前一周左右開始使用燃料，進(jìn)行管道試水。北京大學(xué)首都發(fā)展研究院院長李國平對《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者表示：“此次霧霾主要是供暖季影響。由于并非所有供暖形式都是集中供暖，北京門頭溝區(qū)、石景山區(qū)等地的鄉(xiāng)村還有一家一戶燒燃煤爐的情況，還有一些單位的供暖采用化石燃料，這部分排放也會對大氣造成一定影響。”李國平分析，由于供暖季開始時恰逢北京上空不受高壓氣團(tuán)控制，空氣處于相對靜止的狀態(tài)，不利于污染物的擴(kuò)散，提供了霧霾的溫床。

另一個原因是由于GDP的壓力，河北等地去產(chǎn)能政策的執(zhí)行有些動搖，一些屬于落后產(chǎn)能的工廠再次開工，造成了額外的產(chǎn)業(yè)排放。“前一段時間中央的一個環(huán)境工作組在河北某地督查，發(fā)現(xiàn)了一些非達(dá)標(biāo)排放，這也是一個原因。”李國平說。此外，由于北京周邊省份目前依然擁有較大的重工業(yè)份額，水泥、玻璃等工廠的產(chǎn)業(yè)排放也超出了北京上空大氣的承受能力。

他認(rèn)為，相比于產(chǎn)業(yè)排放，用于取暖的燃料排放是此次霧霾的重要原因，解決問題的辦法只有持續(xù)地推進(jìn)能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化，“燃煤，尤其是蜂窩煤對污染物的貢獻(xiàn)是巨大的，北京郊區(qū)的很多農(nóng)村依然在使用這種取暖方式。解決這個問題，政府要推進(jìn)‘煤改電工程，給相關(guān)村民必要的補(bǔ)貼和設(shè)備。”

中國人民大學(xué)區(qū)域城市研究所所長孫久文則認(rèn)為，不應(yīng)將北京市政府正在持續(xù)推進(jìn)的產(chǎn)業(yè)和人口轉(zhuǎn)移與減輕霧霾進(jìn)行直接的聯(lián)系，“即便高污染產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到了周邊省份，但這些產(chǎn)業(yè)的排放對北京的影響依然是不小的，石家莊等地的霧霾其實(shí)比北京還要嚴(yán)重。”

新市長蔡奇的治理思路

11月上旬，剛履新的北京市代理市長蔡奇將正在建設(shè)中的北京城市副中心作為其上任之后考察調(diào)研的第一站。北京城市副中心被認(rèn)為是疏散北京市中心城區(qū)功能，解決“大城市病”的一劑“猛藥”。蔡奇先后來到了連接北京主城區(qū)與通州城市副中心的交通主干道廣渠路二期、被作為重點(diǎn)服務(wù)業(yè)設(shè)施打造的環(huán)球主題公園和市行政辦公區(qū)考察，“副中心要成為讓人眼前一亮的精品力作。”蔡奇說。

此前，蔡奇在履新宣言中的一番話引起了外界諸多猜測，他強(qiáng)調(diào)了治理“大城市病”將成為其日后工作的一個重點(diǎn)。“牢牢把握首都城市戰(zhàn)略定位，積極推動京津冀協(xié)同發(fā)展，切實(shí)加強(qiáng)和改善民生，加快建設(shè)國際一流的和諧宜居之都。”這似乎預(yù)示著在既有政策的基礎(chǔ)上，更有力的措施正在醞釀中。

李國平對《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者表示，未來繼續(xù)治理“大城市病”的政策會首先向優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)發(fā)展。“落后的化石燃料和燃煤將被淘汰。政府的目標(biāo)也許不是將燃煤使用率降到零，但這個數(shù)字肯定是越小越好。”此外，交通治理會出臺更嚴(yán)格的限制措施，也許會提高機(jī)動車出行的用車成本，加強(qiáng)對尾氣排放的約束力。孫久文則表示，北京“大城市病”不能簡單歸結(jié)為人口問題，而是要提升城市管理水平。“有些產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移了，市場關(guān)閉了，人卻還是留在了北京。”孫久文說，今后的政策方向是用更多的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)占據(jù)原有的土地資源，代替此前的低端產(chǎn)業(yè)，以此調(diào)控人口數(shù)量。

城市副中心建設(shè)進(jìn)展如何？

作為疏解中心城區(qū)功能的重要手段，北京于2015年確定加快進(jìn)行通州作為北京城市副中心的建設(shè)，并宣布將于2017年底建成行政辦公區(qū)，市委、市人大、市政府和市政協(xié)四套班子將于2017年底完成搬遷工作。目前距此目標(biāo)達(dá)成已只剩下一年多的時間，城市副中心的建設(shè)進(jìn)展如何？11月22日，《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者到該區(qū)域進(jìn)行了實(shí)地走訪。

走訪的第一站是作為重大服務(wù)業(yè)設(shè)施的環(huán)球主題公園。在距目的地還有數(shù)公里時，記者被一道圍墻攔住了去路，里面是一片巨大的工地，十幾輛施工機(jī)車正在作業(yè)。記者詢問工作人員后得知，這就是環(huán)球主題公園的施工現(xiàn)場，其面積巨大，此處并不是核心區(qū)域，而是外圍的基礎(chǔ)設(shè)施配套工程。據(jù)了解，2020年該公園將在此地落成，將解決10萬人的就業(yè)。

隨后記者一行來到了教育配套設(shè)施中國人民大學(xué)東校區(qū)，地圖上顯示其位于地鐵6號線潞城站外。記者到達(dá)現(xiàn)場時，發(fā)現(xiàn)地鐵站以北有大片開闊地，登上旁邊的一座土山后，看到一輛推土機(jī)和兩輛卡車進(jìn)場施工，進(jìn)行土地平整的工作。土山遠(yuǎn)處的工地還沒有被清理出來，工地范圍內(nèi)的田埂和鄉(xiāng)間小路還清晰可見，外圍也沒有明顯的圍擋設(shè)施，明顯只處在施工的最初階段。周邊的一位施工管理處的工作人員對記者表示，這片工地的確是中國人民大學(xué)東校區(qū)，但并不歸他所在的城市副中心建設(shè)指揮部管理，至于該校區(qū)何時竣工，他不清楚。

記者一行走訪的第三站是位于郝家府地鐵站外的城市副中心行政辦公區(qū)，一走出地鐵站，便迎面看到了密集的吊塔，聽到了轟隆隆的響聲，火熱的施工氣氛與中國人民大學(xué)東校區(qū)工地形成強(qiáng)烈反差。據(jù)了解，行政辦公區(qū)范圍較大，市委大樓與市政府大樓分布在運(yùn)河?xùn)|大街南北，市委大樓南側(cè)將是市人大、市政協(xié)辦公樓，而市政府大樓東西兩側(cè)則為委辦局辦公樓，樓宇之間不設(shè)圍墻，是十分開放且內(nèi)部互聯(lián)互通的辦公空間。在一處工地內(nèi)記者看到，幾處建筑已建起了三四層的高度，不斷有大型卡車往來于工地內(nèi)外運(yùn)送建筑材料。

在城市副中心的效果圖上，位于京杭大運(yùn)河北起點(diǎn)的“彩虹之門”甚為耀眼，其采用雙拱造型，坐水而起，將被作為新城的地標(biāo)建筑來打造。《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者于半年前實(shí)地走訪時，并未發(fā)現(xiàn)其有動工跡象。此次來到現(xiàn)場，記者發(fā)現(xiàn)了幾幢移動板房，以及被覆蓋的土地，明顯已有施工隊進(jìn)場施工。地圖上顯示這里是一處高爾夫球俱樂部，但現(xiàn)已沒有半點(diǎn)高爾夫球場的草坪痕跡。“彩虹之門”預(yù)計落成的時間一直未被公布，但就目前的施工進(jìn)展來看，其完工時間將晚于環(huán)球主題公園的落成。

一個城市副中心夠么？

就在城市副中心大部分項目都已破土動工之時，北京再次遭遇霧霾侵襲。一個副中心對于疏解如此龐大的巨型城市功能來說，是否夠用？更多的城市副中心是否也已提上日程？

“一個副中心肯定不夠。”李國平對《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者表示，“北京市的公共投資在‘十一五期間就已開始向郊區(qū)傾斜。像房山、大興、昌平、順義這些位于主中心周邊的區(qū)域，都應(yīng)該成為城市的副中心，營造‘反磁力現(xiàn)象。”

李國平認(rèn)為，北京未來的發(fā)展方向一定是多中心、網(wǎng)絡(luò)化。“這其中牽涉到交通基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，以及各個副中心找到屬于自己的功能定位，得以將本區(qū)域內(nèi)的居民留在其中，同時吸引位于副中心與主中心之間的人口盡可能多地向副中心移動，從而減輕主中心城區(qū)的壓力，達(dá)成‘反磁力現(xiàn)象。”李國平認(rèn)為這并非短期內(nèi)可以做到，北京優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)資源還是很缺乏的，多數(shù)向主中心集中，建立多個副中心意味著要將這些資源合理配置。

孫久文也認(rèn)為北京應(yīng)該擁有多個城市副中心，“相比于通州區(qū)作為北京城市副中心這種行政命令的方式強(qiáng)行搬遷，未來的城市副中心更多地應(yīng)該考慮以市場調(diào)節(jié)的方式進(jìn)行，通過稅收優(yōu)惠、較低的房價和較低的交通成本，吸引各種機(jī)構(gòu)和企業(yè)轉(zhuǎn)移到主城區(qū)以外。”

然而，北京目前已有的幾個主城區(qū)范圍之外的組團(tuán)，比如望京、天通苑、回龍觀等，并未形成有明顯產(chǎn)業(yè)集聚，可以分散主城區(qū)功能的副中心，而是僅能提供住宿和生活功能的“睡城”，直接導(dǎo)致北京出現(xiàn)鐘擺式的交通壓力。如何避免副中心變“睡城”？孫久文告訴記者，國際上前些年興起了“第四代衛(wèi)星城”的概念，通過使衛(wèi)星城本身具備一定的功能和產(chǎn)業(yè)來分擔(dān)主城區(qū)在人口和土地上的壓力，“但衛(wèi)星城與主城區(qū)間還是要有緊密聯(lián)系的，國際上的法則是衛(wèi)星城的就業(yè)人口與主城區(qū)之間有超過15%的通勤率，才可將它們視為處在同一個城市圈中。”