符合檢察特點的辦案責任制模式研究

按照中央深化司法體制改革的部署，探索建立突出檢察官主體地位的辦案責任制是新一輪檢察改革重要內容之一。檢察辦案責任制旨在通過健全檢察辦案組織、厘定內部辦案權限、完善辦案責任體系，構建公正高效的檢察權運行機制和公平合理的辦案責任認定、追究機制，從而真正做到“誰辦案誰負責、誰決定誰負責”。

一、檢察辦案責任制模式的特點

完善檢察辦案責任制模式，主要目的在于建立健全權責明晰、制約有力、運行高效的檢察權運行機制，保證案件的承辦人以及決定的作出者對案件質量真正負起責任，確保案件經得起事實、法律和時間的檢驗。檢察辦案責任制模式應當具備如下特點：

（一）責權利的統一性

辦案責任的追究建立在責任主體明確、職權職責清晰、監督制約規范的基礎之上。唯有如此，才能做到“誰辦案誰負責、誰決定誰負責”。簡言之，檢察辦案責任制模式應體現權責一致性，強調權責統一。

同時，我們認為，除了權責一致，還應強調責、權與利的統一性。這里所說的“利”并非簡單的金錢等物質利益，還包括檢察人員職業能力、職業培訓、職業晉升、職業身份、職業尊榮等各方面的保障。以檢察官為例，要讓檢察官對其承辦的案件真正負起責任，就應該賦予其明確的檢察權限，給予充分的職業保障，確保其非因法定事由、非經法定程序不被追責處理。

（二）責任主體的多元性

根據“誰辦案誰負責、誰決定誰負責”原則，應對案件質量負責的主體有兩大類：辦理案件的人即承辦人；對案件作出處理決定的人，我們稱之為決定者。

承辦人又包括各種類型，主要有主承辦人和參與案件辦理的人。主承辦人既可以是檢察官，也可以是主任檢察官；部門負責人、檢察長（分管副檢察長）、檢察委員會委員親自辦案的，也屬于主承辦人。參與案件辦理的人一般是指檢察輔助人員。

案件決定者又分為兩種類型：一是案件承辦人自主作出案件處理決定的，案件主承辦人即案件決定者，案件承辦人與案件決定者合二為一；二是案件承辦人以外的各級領導、檢察委員會對案件作出處理決定的，案件決定者為責任主體，案件承辦人也可能承擔相應的責任。

（三）責任類型的多樣性

根據司法改革精神，檢察辦案責任可以劃分為故意違反法律法規責任、重大過失責任和監督管理責任。檢察人員在辦案過程中故意違反法律法規，造成案件質量問題的，應承擔司法責任，即故意違反法律法規責任。檢察人員在辦案過程中有重大過失，怠于履行或不正確履行職責，造成嚴重后果或惡劣影響的，應承擔重大過失責任。負有監督管理職責的檢察人員因故意或重大過失怠于行使或不正當行使監督管理權，導致司法工作出現嚴重錯誤的，應當承擔監督管理責任。

由以上三類責任的規定可知，除了直接承辦案件的檢察人員應承擔辦案責任外，對案件負有監督管理職責的檢察人員也應承擔司法責任。無論是辦案責任還是監督管理責任，都以故意或者重大過失為限。在既無故意又無重大過失的情況下，即使發生辦案質量問題或監督管理問題，亦不產生司法責任。將司法責任限定為故意與重大過失的情形，有利于檢察人員依法獨立公正辦案，不至于因為追究范圍寬泛而在辦案時縮手縮腳、畏首畏尾。

二、符合檢察特點的辦案責任制模式的體系與構造

符合檢察特點的辦案責任制模式是一個有機整體，我們認為，其體系與構造應包括以下內容：辦案組織是檢察權運行機制的載體和細胞，是明確責任主體的基石；職權職責是檢察官執法辦案的依據，是劃定各類辦案主體權限范圍與責任認定的準據；檢察權的運行機制是執法辦案活動規范有序運轉的關鍵，是檢察官依法辦案的保障；責任追究是辦案責任制獲得切實履行的重要表現，是檢察辦案責任制的歸宿。

（一）健全辦案組織

從改革試點情況和司法改革精神來看，檢察辦案組織主要采取兩種形式：獨任檢察官和檢察官辦案組。是實行獨任檢察官還是檢察官辦案組的辦案組織形式，應依據履行職能需要、案件類型及案件復雜難易程度來確定。

1.獨任檢察官。獨任檢察官辦理案件，應配備必要的檢察輔助人員。檢察輔助人員通常包括若干檢察官助理與若干書記員；如有必要，還可配備若干司法警察和檢察技術人員。檢察長（分管副檢察長）、檢委會委員、業務部門負責人親自辦案的，也可采用獨任檢察官的組織形式。獨任檢察官主要適用于司法屬性較為突出的刑檢案件以及簡單的訴訟監督類案件。

2.檢察官辦案組。檢察官辦案組由兩名以上檢察官組成，并配備必要的檢察輔助人員。辦案組應確定一名負責人，負責人應由主任檢察官擔任；檢察長（分管副檢察長）、檢委會委員、部門負責人參加辦案組辦案的，是當然的負責人。檢察官辦案組可以相對固定，也可以根據司法辦案需要臨時組成。這其中，擔任辦案組負責人的主任檢察官是指經過相應程序，從入額檢察官之中選任產生的資深、優秀檢察官。檢察官辦案組主要適用于職務犯罪偵查、訴訟監督類等案件，以及重大敏感、疑難、復雜類刑檢案件。

（二）明確職權職責

根據權責一致原則，要真正落實辦案責任制，必須明確各自的職權職責。因此，為檢察人員量身定制符合司法辦案規律的權力清單是完善司法責任制的一項重要內容。

1.檢察官的職權職責。檢察官依照法律規定和檢察長委托行使職權職責，其中下列重大辦案事項應由檢察官親自實施：詢問關鍵證人和對訴訟活動有重要影響的其他訴訟參與人；對重大案件組織現場勘驗、檢查，組織實施搜查，組織實施查封、扣押物證書證，決定進行鑒定；組織收集、調取、審核證據；主持公開審查、宣布處理決定；代表檢察機關當面提出監督意見；出席法庭；其他應親自實施的事項。另外，檢察官承辦案件時可以訊問犯罪嫌疑人、被告人，根據情況，檢察官可以安排檢察官助理進行訊問，但檢察官至少親自訊問一次。

2.檢察官助理的職權職責。檢察官助理在檢察官的指導下行使以下職權職責：訊問犯罪嫌疑人、被告人，詢問證人、其他訴訟參與人；接待律師及案件相關人員；現場勘驗、檢查，實施搜查，實施查封、扣押物證書證；收集、調取、核實證據；草擬案件審查報告，草擬法律文書；協助檢察官出席法庭；完成檢察官交辦的其他辦案事項。

3.主任檢察官的職權職責。主任檢察官除行使檢察官的職權職責外，還包括：負責辦案組承辦案件的組織、指揮、協調以及對辦案組成員的管理工作；在職權范圍內對辦案事項作出處理決定或提出處理意見。也就是說，主任檢察官還應承擔一些組織管理工作，行使一些處理決定權或建議權。

（三）規范運行機制

在辦案組織健全、職權職責明晰的情況下，要確保案件質量，還得保障檢察權得以按照立法者的預想規范運行。為保障權力的規范運行，需要建立一套科學有效的監督制約機制。為規范檢察權的運行，既要有檢察機關內部的監督制約，又要有外部的監督制約機制。

檢察機關內部的監督制約又有兩種情形：檢察機關各內設機構之間的相互監督制約與上級對下級檢察機關的監督制約。

1.內設機構之間的監督制約。主要有：第一，辦案組內部的監督制約。檢察官在其職權職責范圍內依據案件證據和法律獨立辦案，其作出的法律決定須報主任檢察官審核；主任檢察官對案件進行審核，應出具書面的審核意見。第二，主任檢察官合議。檢察官不接受主任檢察官意見的，主任檢察官可以提議召開主任檢察官聯席會議；主任檢察官聯席會議應對案件提出建議，供辦案檢察官參考。第三，業務部門負責人審核。獨任檢察官或檢察官辦案組辦理的案件應報經業務部門負責人審核；獨任檢察官或辦案組不接受業務部門負責人的審核意見，或對于重大、疑難、復雜、新類型等案件，業務部門負責人可組織召開主任檢察官聯席會議進行討論。第四，檢察長（分管副檢察長）決定。檢察長（分管副檢察長）可以直接改變檢察官的處理決定，或將案件轉給其他檢察官。第五，檢察委員會決定。第六，法律文書把關。除了通過審核案件的方式對文書進行把關，對抗訴書、檢察建議等重要法律文書，還可指定專人進行文書審查。第七，個案評鑒與案件評查。第八，案件的流程監管。另外，還可以通過執法檔案、考核評價等方式對案件質量進行監督制約。

2.上級對下級檢察機關的監督制約。通常通過審級制約的方式實施，如報備審查、案件指定管轄、職務犯罪案件批捕權上提一級、支持抗訴、審監程序等等。另外，案件的流程監管、案件質量檢查抽查、案件質量考評、人員考核等傳統方法也是監督制約的表現。

3.外部監督制約。主要方式有：第一，人民監督員的監督；第二，律師的監督制約；第三，檢務公開制度；第四，案件當事人及有關人員的舉報、控告、申訴；等等。鑒于上述監督制約方式已廣為人知，不作更多闡釋。

（四）落實責任追究

追究司法責任本身不是目的，而是保證案件質量的手段，因此，追究司法責任的范圍不能寬泛?！耙褔烂C追責與保護干部、調動工作積極性結合起來，建立健全檢察官履行法定職責保護機制。” 在辦案過程中雖有錯案發生，但檢察人員在履職中已盡到必要注意義務，沒有故意或重大過失的，不應承擔司法責任，即依法履職行為應予免責。根據責任類型，檢察辦案人員僅就故意違反法律法規行為、重大過失行為承擔司法責任，負有監督管理職責的檢察人員對其故意或重大過失怠于行使或不當行使監督管理權行為負責。

1.故意違反法律法規責任。檢察人員在辦案過程中故意實施下列行為之一的，應承擔司法責任：包庇、放縱被舉報人、犯罪嫌疑人、被告人，或者使無罪的人受到刑事追究的；毀滅、偽造、變造或隱匿證據的；刑訊逼供、暴力取證或以其他非法方法獲取證據的；違反規定剝奪、限制當事人、證人人身自由的；違反規定限制訴訟參與人行使訴訟權利，造成嚴重后果或惡劣影響的；超越刑事案件管轄范圍初查、立案的；非法搜查或毀損當事人財物的；違法違規查封、扣押、凍結、保管、處理涉案財物的；對已經決定給予刑事賠償的案件拒不賠償或拖延賠償的；違法違規使用武器、警械的；其他違反訴訟程序或司法辦案規定，造成嚴重后果或惡劣影響的。

2.重大過失責任。檢察人員在辦案過程中有重大過失，怠于履行或不正確履行職責，造成下列后果之一的，應當承擔司法責任：認定事實、適用法律出現重大錯誤，或案件被錯誤處理的；遺漏重要犯罪嫌疑人或重大罪行的；錯誤羈押或超期羈押犯罪嫌疑人、被告人的；涉案人員自殺、自傷、行兇的；犯罪嫌疑人、被告人串供、毀證、逃跑的；舉報控告材料或其他案件材料、扣押財物遺失、嚴重損毀的；舉報材料內容或其他案件內容泄露的；其他嚴重后果或惡劣影響的。

3.監督管理責任。檢察人員承擔監督管理責任的，也僅限于主觀上具有故意或重大過失的情形。對案件質量負有監督管理職責的檢察人員都有可能承擔監督管理責任：業務部門負責人對本部門檢察官、檢察官辦案組承辦的案件負有監督管理職責；檢察長（分管副檢察長）對其監督管理職責范圍內的事項承擔監督管理責任；案件管理部門對案件流程管理負有監督管理責任；上級檢察院對其監督管理的案件負有監督管理責任；等等。

三、符合檢察特點的辦案責任制模式的構建——以檢察權能為基礎

本輪司法改革不僅涉及司法責任制，還對檢察內設機構提出了整合的要求，因此，具體辦案模式的構建不宜建立在現有內設機構的基礎之上。我們認為，無論內設機構如何整合，檢察機關的基本權能不會發生大的變動，故我們根據檢察權能，按照職務犯罪偵查、審查逮捕與審查起訴、訴訟監督等基本權能劃分，構建檢察辦案責任制模式。

（一）職務犯罪偵查辦案責任制模式

1.辦案組織形式。職務犯罪偵查的行政屬性十分濃厚，應以檢察官辦案組為主要辦案組織形式，以獨任檢察官為補充形式。一般情況下，以專業化分工為基礎，建立各專門領域的專業化辦案組，每個辦案組由一名主任檢察官、數名檢察官及檢察輔助人員組成?？紤]到職務犯罪偵查經常涉及技術偵查，檢察輔助人員除了檢察官助理、書記員，還應包含一定數量的檢察技術人員。對于案情簡單、證據收集較容易的案件，可以由獨任檢察官承辦。

2.職權職責配置與運行。檢察官辦案組辦案的，主任檢察官對全案負責，是案件質量第一責任人，統籌全組辦案活動，對組內辦案活動具有決定權，主要是根據辦案需要負責組織、指揮、協調辦案活動以及對辦案組成員的管理，并對職權范圍內的辦案事項具有決定權、提出處理意見的權力。辦案組檢察官負責具體辦案，在主任檢察官的組織指揮下，負責訊（詢）問、調查取證以及組織實施有關偵查措施等。檢察官助理協助檢察官開展上述檢察辦案活動，或在檢察官的指導下開展上述辦案活動。書記員也負責協助檢察官辦案，但有別于檢察官助理的是，書記員只能從事實務性工作，主要負責制作筆錄、開具文書、案件材料整理、協助訊（詢）問和調查取證及其他辦案事務性工作。檢察技術人員則為辦案組提供技術服務與支持，如訊問犯罪嫌疑人全程錄音錄像、進行技術鑒定、通過技術手段收集固定證據、調查收集電子數據等。

3.責任的追究。屬于主任檢察官有權決定的事項，主任檢察官對此決定負責。由主任檢察官提出意見，屬于自偵部門負責人、檢察長（分管副檢察長）或檢委會決定的事項，主任檢察官對其中的事實和證據負責。自偵部門負責人、檢察長（分管副檢察長）或檢委會對主任檢察官決定改變或部分改變的，主任檢察官持保留意見的，對改變部分不承擔責任。

（二）審查逮捕、審查起訴辦案責任制模式

1.辦案組織形式。在檢察機關的諸多權能中，審查逮捕權與審查起訴權屬于典型的司法權，因而，在辦案組織形式上應體現親歷性、扁平化管理等特征。為此，審查逮捕和審查起訴應以獨任檢察官為主要辦案組織形式，只有在遇到重大疑難復雜案件，獨任檢察官難以勝任的情況下，才考慮由檢察官辦案組承辦。獨任檢察官應配備相應的檢察官助理和書記員及其他檢輔人員。

2.職權職責配置與運行。獨任檢察官辦理審查逮捕、審查起訴案件的，由檢察官直接對檢察長（分管副檢察長）負責，檢察官在其職權范圍內對辦案事項作出決定。業務部門負責人只對案件進行審核而不審批；檢察長（分管副檢察長）對案件進行審批。檢察官辦案組辦理審查逮捕、審查起訴案件的，由主任檢察官直接對檢察長（分管副檢察長）負責，主任檢察官在其職權范圍內對辦案事項作出決定。部門負責人對案件進行審核，檢察長（分管副檢察長）對案件進行審批。

以獨任檢察官辦理案件為例，獨任檢察官負責案件的組織、指揮，除了親自提審犯罪嫌疑人、詢問關鍵證人、組織實施非限制人身偵查措施等，獨任檢察官可以指導檢察官助理實施審查犯罪事實、證據等工作。檢察官助理還應承擔接待律師及案件相關人員、草擬案件審查報告和法律文書、協助檢察官出庭等事務。書記員一般只承擔證據錄入，法律文書的打印、裝訂、歸檔，協助提監（一般指看守所監室）、還監犯罪嫌疑人等事務性工作。對是否批準逮捕犯罪嫌疑人、是否起訴等決定性事項，獨任檢察官應出具承辦人意見，報部門負責人審核。部門負責人只審核獨任檢察官的承辦意見，不能改變獨任檢察官的擬定結論；不同意獨任檢察官意見的，應報經分管副檢察長審批。分管檢察長不同意獨任檢察官意見的，可以逕行改變決定。

3.責任的追究。獨任檢察官辦案的，獨任檢察官對案件質量負責，其作出的批準逮捕或不批準逮捕意見、起訴或不起訴意見錯誤的，業務部門負責人的審核意見、分管副檢察長的審批意見與獨任檢察官一致的，獨任檢察官負辦案責任，業務部門負責人、分管副檢察長負監督管理責任。檢察官辦案組辦理案件的，主任檢察官承擔辦案責任，組內的檢察官及檢察輔助人員應對其參與的辦案事項承擔相應的辦案責任；業務部門負責人、分管副檢察長負擔監督管理責任。

（三）訴訟監督辦案責任制模式

除了職務犯罪偵查、審查逮捕與審查起訴等檢察業務，對民事、行政、刑事案件實施訴訟監督也是檢察機關的重要業務。民事行政案件訴訟監督的范圍包括對民事、行政生效判決、裁定、民事調解書進行監督，對審判程序中的違法行為進行監督，對民事、行政執行活動進行監督，等等。刑事案件監督包括刑事偵查活動監督、立案監督、庭審與裁判監督、刑事執行監督等諸多內容。由于訴訟監督的范圍廣泛、事項繁多，到底是采取獨任檢察官辦案模式還是檢察官辦案組模式，不能一概而論，而應視具體情況確定。

1.辦案組織形式。就刑事案件訴訟監督而言，偵查監督針對的是偵查機關、自偵部門的偵查活動，涉及案件事實與證據材料，一般可采取獨任檢察官實施；立案監督需要挖掘、獲取監督線索，必須與公安、工商、稅務、食藥監、海關等相關政府職能部門打交道，僅憑獨任檢察官的個人力量是不夠的，需要團隊的分工合作，需要構建專業化的辦案組，因此應采取檢察官辦案組形式；庭審與裁判監督可以考慮由訴訟監督部門派員出席法庭審理的方式實施，因此，一般可采取獨任檢察官的監督形式；刑罰執行監督一般由出席法庭的檢察官進行追蹤，故通常也采取獨任檢察官的監督方式。相較于偵破案件、收集證據的職務犯罪偵查等部門，民事行政檢察部門主要對法院認定的證據和事實進行核實、法律適用和實施進行監督，團隊協同作戰的需求并不迫切，因此，民事行政訴訟監督案件可以由獨任檢察官承辦；案情較為復雜的，也可以由檢察官辦案組承辦。

2.職權職責配置與運行。訴訟監督的范圍廣泛，監督類型與方式多樣，其職權職責的配置與運行簡述如下：

偵查監督一般采用獨任檢察官方式，通常由審查逮捕、審查起訴的檢察官實施。立案監督通常采取檢察官辦案組的方式。主任檢察官組織、指揮、協調立案監督事項，并對辦案組成員負管理之責；檢察官在主任檢察官指導下負責立案監督線索的獲取與案件的具體辦理；檢察輔助人員協助檢察官辦理案件。庭審與裁判監督一般由獨任檢察官實施。獨任檢察官由部門負責人指派出席庭審，就案件問題與出庭公訴的檢察官進行溝通，對案件的審理與判決實施同步監督。刑罰執行監督一般也由獨任檢察官實施。為保證訴訟監督的連續性與實效性，刑罰執行監督應由實施庭審與裁判監督的檢察官繼續實施。

3.責任的追究。訴訟監督雖然類型的方式較多，但在辦案責任方面并無特別之處。獨任檢察官或主任檢察官對案件質量負責；檢察長（分管副檢察長）、檢察委員會對案件享有審批權、決定權；訴訟監督部門負責人對案件享有審核權。申言之，承辦人對案件質量負責，部門負責人負監督管理責任，檢察長（分管副檢察長）副監督管理責任或對改變處理意見的決定負案件質量責任，檢察委員會對其議定事項負案件質量責任。