低碳生態小城鎮建設指標體系研究

魏云海+郭珊珊+董淑玲

摘要：本文從低碳生態小城鎮建設的實際需求出發，基于不同指標的功能定位，研究提出了低碳生態小城鎮發展引導、質量評價和績效評價指標體系，分別用于科學引領低碳生態小城鎮建設發展，客觀評價小城鎮低碳生態建設水平和質量以及準確評估小城鎮低碳生態建設過程中資金使用效益，從而構建了包括“建設—評價-績效考核”等全過程的低碳生態小城鎮指標體系，以指導低碳生態小城鎮建設實踐，提高小城鎮低碳生態建設質量和效益。

關鍵詞：低碳生態小城鎮；發展引導；質量評價；績效評價；指標體系

中圖分類號：F299；X321 文獻標識碼：A DOI：10.3969/j.issn.1003-8256.2016.04.008

1 引 言

小城鎮被稱為“城之尾、鄉之首”，在統籌城鄉發展中起著重要的橋梁和紐帶作用，也是城鎮體系的重要環節。2014年發布的《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》提出，優化城鎮規模結構，有重點地發展小城鎮，促進大中小城市和小城鎮協調發展。隨著城鎮化的快速推進，城市消耗了大約85%的資源、能源并排放了等比例的污染物和溫室氣體。國家發改委（2015）提出了“創新、綠色、智慧、人文”的新型城鎮建設方向。低碳生態小城鎮是介于城市與鄉村之間的經濟社會高效綜合體，不但為區域城市提供生態產品，還是廣大農村地區經濟、政治和文化中心，對推進生態文明建設具有較強的示范帶動作用。低碳生態小城鎮如何建設？目前尚沒有統一答案，但有一點共識，發展低碳生態小城鎮首先要對其建設管理的指標體系進行研究，通過構建全面系統、功能互補、有機銜接、密切配合的指標體系來引領和指導建設實踐，是小城鎮低碳生態發展的必經之路。

2 低碳生態小城鎮的內涵和模式

對于低碳生態小城鎮的內涵和發展模式，學術界尚未形成一致觀點。俞今[1]（2011） 以開化縣華埠鎮為例研究了低碳生態小城鎮建設的關鍵問題，提出低碳生態小城鎮的基本特征為循環共生性、高效經濟性、城鄉統籌性、和諧宜居性。歐陽懷東等[2]（2013）提出了包括社會經濟、規劃管理、設施建設、公共服務等7大類35項共62個指標構成的低碳綠色生態小城鎮建設標準。程炎焱[3]（2014）從產業結構、城鎮規劃、低碳建筑、低碳生活方式等四方面提出了“四位一體”的低碳生態小城鎮建設管理模式。周頻[4]（2015）認為低碳生態小城鎮的建設重點在于在于技術創新和制度創新，要從城鎮的生產、生活、交通、社會等各層面實現低碳排放。筆者認為，低碳生態小城鎮本質上屬于生態小城鎮的范疇，是生態小城鎮的必然要求，其對生態小城鎮的追求，是從節能減排及緩解資源環境壓力的角度展開并深入的，對生態小城鎮的其他特征（如和諧共生、循環利用等）并非忽略，而是在減少碳排放的基礎上加以重新整合，低碳生態小城鎮是將低碳目標與生態理念相融合，實現“人-小城鎮-自然環境”和諧共生的復合人居系統。

國內外有不少低碳生態小城鎮的典型范例。丹麥凱隆堡（Kalundborg）以建設生態工業園為突破，建成世界上第一個生態工業園，它的主要生產模式是某企業的副產品或廢棄物作為另一企業的生產原料重新投入生產，形成環環相扣的產業鏈條。日本北九州生態城鎮建設的核心是建立以“3R”為導向的控制指標，即減排（reduce）、循環利用（recycle）和再利用（reuse）指標，地方政府通過提供循環經濟所需的基礎設施、資金和人力資源，鼓勵企業、商業、消費者以及本地居民之間通力協作，從而建立起物質循環利用的生產生活模式，實現零廢棄物排放。北京長辛店生態城作為北京首個低碳社區示范項目，制定了包括節地、節能、節水、節約材料、可再生水回用等在內的19項可持續發展指標，通過指標引領和控制，其綠地率超過50%，生活垃圾實現100%分類，二氧化碳排放量比常規小區減少50%以上。上述案例啟示我們，理念超前、功能互補、銜接配合、科學系統的低碳生態指標體系是低碳生態小城鎮建設的必要前提和重要基礎，通過低碳生態指標體系引領小城鎮建設，是低碳生態小城鎮發展的必經之路。

3 低碳生態小城鎮指標體系的功能

構建指標體系的前提是明確指標的功能與定位，必須根據不同功能定位建立相應的指標體系。低碳生態小城鎮的指標體系主要應具備三大功能：一是指導引領功能。構建低碳生態小城鎮發展引導性指標體系，明確低碳生態小城鎮建設的重點和方向，形成推進措施和實施方法。二是監督評價功能。構建低碳生態小城鎮質量評價指標體系，對低碳生態小城鎮發展現狀進行監督評價，發揮監督和糾偏作用，確保低碳生態小城鎮建設順利推進。三是績效考核功能。構建低碳生態小城鎮績效考核指標體系，科學衡量工作實際成效，提高投入資金使用效益，總結低碳生態建設經驗教訓，建立相應的糾錯機制，見下圖。

4 低碳生態小城鎮指標體系的構建

按照上述三類功能，分別構建低碳生態小城鎮建設管理的發展引導性指標體系、質量評價指標體系和績效評價指標體系。

4.1 低碳生態小城鎮發展引導性指標體系

長期以來，國內外一些城市非常重視指標體系對城市建設的導向和評價作用，并針對不同目標設計了不同內容和層次的指標體系，參考國內外生態城市、低碳城市、綠色城市、低碳小城鎮、生態村鎮等指標體系相關成果，將已有指標體系成果中出現的指標分類羅列，并將其中重復、相近的指標進行排除，同時，結合工作實際和統計數據的可得性，經過指標調整、重組和排列優化，形成了低碳生態小城鎮的發展引導性指標體系，如表1所示。

根據系統目標層要求和核心引導指標內涵，建立了反映和指導實踐的支撐層指標體系。以第2項資源綜合利用率指標為例，建設低碳生態小城鎮必然要求提高農業水資源利用效率，因此，將農業灌溉用水有效利用系數、有效灌溉面積比重、節水灌溉普及率等指標作為其支撐指標。總體來看，引導指標的設置避免了指標過多導致重點不突出的問題，突出了低碳生態小城鎮的本質內涵和內在要求，抓住了低碳生態小城鎮建設的核心和關鍵，支撐指標體系的建立，是對引導指標體系的深化和延伸，為實現引導指標的發展目標提供具體路徑，增強了實踐指導性。

4.2 低碳生態小城鎮質量評價指標體系

發展引導性指標體系對低碳生態小城鎮建設實踐具有重要的現實指導性，但如何科學評價小城鎮低碳生態發展水平和質量，顯然引導性指標體系并不具備這一功能。從指標設置上來看，發展引導性指標體系的部分指標是路徑性指標，而非評價性指標。如能源使用效率，對同一小城鎮來講，提高能源使用效率顯然會降低碳排放，但不同的小城鎮由于能源結構不同，在能源使用效率相同的情況下，碳排放差異可能較大。再如人均建設用地面積，對同一小城鎮而言，集約節約使用土地，降低人均建設用地標準是建設低碳生態小城鎮的應有之義，但由于小城鎮在用地規模、空間布局等方面差異較大，相同人均建設用地面積可能對應截然不同的碳排放水平。因此，用這些指標進行小城鎮低碳生態發展水平評價顯然有失公允，有必要在區分路徑性指標和水平性指標的基礎上，依據水平性指標構建低碳生態小城鎮質量評價指標體系。

質量評價指標的選取要遵循幾個原則。一是科學性，要在深入研究低碳生態小城鎮科學內涵的基礎上，科學劃分評價性指標和路徑性指標，避免因指標屬性差異影響評價的科學性。二是代表性，要在兼顧全面性的基礎上，重點篩選反映低碳生態小城鎮建設重點的核心指標，并將反映地方經濟社會發展和資源利用特點的相關指標納入評價體系中，同時，要保證評價指標相互獨立，避免多重共線性。三是可操作性，學術界設計的一些指標具有較強的先進性和高級性，然而受統計制度限制，部分指標缺乏統計資料的支撐，只能成為美好愿望。要盡可能利用現有統計資料，具有可測性和可比性，便于數據采集和工作量化。四是公平性。盡量選擇與低碳生態發展存在顯著線性關系的相對性指標，既要確保指標高低能夠直接反映低碳生態發展水平，又要做到指標之間標準、口徑統一，符合定量對比評價要求。

在遵循上述原則的前提上，我們運用綜合法、分析法、德爾菲法、相關系數法等方法，對低碳生態小城鎮評價指標體系進行了科學設計。首先，區分路徑性指標與評價性指標，確定備選的評價指標與評價目標之間存在確定線性關系。其次，根據低碳生態小城鎮的本質內涵，深入研究各系統的基本要求，篩選出最能反映低碳生態小城鎮核心要求和發展趨勢的指標，克服指標體系過于復雜，精簡性不強的問題。第三，進行專家咨詢。就指標的科學性、完整性、可操作性等，利用德爾菲方法，廣泛征求各方面專家意見，根據專家意見，對指標體系作進一步調整優化。最后，利用相關系數法，對評價指標體系進行校核，剔除現有統計無法獲取的指標，刪除變異系數較小、區分度不大的指標，同時，通過冗余度檢驗，消除指標之間的重復，確保指標的獨立性和指標體系的精簡性。通過以上步驟和方法，形成了低碳生態小城鎮質量評價指標體系，見表2。

4.3 低碳生態小城鎮績效評價指標體系

低碳生態小城鎮建設必然要投入一定的人力、物力、財力等，特別是要投入大量的財政性資金。如何不斷提高財政資金使用效益，用最小的成本，獲取低碳生態建設最大效益，這些問題靠發展引導性和質量評價指標體系顯然無法解決，因為引導性指標體系重在指導建設管理實踐，質量評價重在評價結果和水平高低，無法衡量資金使用效益以及投入-產出、成本-收益等問題。因此需要研究和設計低碳生態小城鎮建設財政支出績效評價指標體系，對其進行績效評價分析。

低碳生態小城鎮建設的績效考核，主要有五項作用。一是信息反饋。通過績效評價對低碳生態小城鎮建設的科學性、合理性以及建成后的效果、可持續性等進行全面的后評價，從中找出成功經驗和問題教訓，并反饋給地方政府和相關部門，為今后的城鎮建設提供重要的參考依據。二是風險預警。績效評價是一個發現風險，衡量風險的過程，績效評價結果除對項目成功程度有一個總體描述外，還能對可能影響項目績效水平的重大風險進行評估，為后續的風險控制提供依據，從而有效規避風險。對于低碳生態小城鎮建設而言，績效評價能夠有效預警建設過程中的各種社會矛盾和生態環境矛盾及其傾向性苗頭，有利于提前防范和化解。三是過程控制。通過績效評價，可以監測低碳生態小城鎮的規劃設計、建設進度、資金管理、安全保障、資源使用等方面的執行情況，通過與預期目標和預定計劃進行對比，可以從中發現建設過程中取得的成績和存在的問題，并提出調整思路，制定促進或糾偏措施，為實現預期目標提供可靠保障。四是發展導向。通過績效評價能夠總結分析不同地區、不同規模、不同類型小城鎮低碳生態建設的典型做法和成功經驗，借助典型的示范引領，可以進一步擴大新型城鎮化戰略成果，有利于整個區域經濟社會的科學發展和持續進步。五是服務決策。績效評價指標體系及其實現程度，能夠科學反映小城鎮低碳生態建設的經濟效益、社會效益和環境效益，為小城鎮科學發展、規范管理和民主決策提供依據。

借鑒已有財政支出項目績效評價指標體系研究成果，結合低碳生態小城鎮實際，從項目決策、項目管理和項目績效三個方面，研究設計了低碳生態小城鎮績效評價指標體系，具體如表3所示。

5 結語

本文在系統梳理當前學術界對低碳生態小城鎮相關研究的基礎上，提出了低碳生態小城鎮的本質內涵，借鑒國內外典型低碳生態小城鎮的建設經驗及發展評價指標的有關成果，探索構建了具有發展引導、質量評價、績效評價等功能和作用的指標體系，相信能夠為低碳生態小城鎮建設提供理論參考和實踐借鑒。小城鎮作為聯接城鄉、輻射農村、吸納就業和統籌城鄉發展的重要節點，在新型城鎮化道路上扮演著重要角色。當前，對低碳生態小城鎮的相關理論和發展指標研究尚顯滯后，其建設管理實踐遠不能達到新型城鎮化的要求。今后一個時期，要提高對低碳生態小城鎮的重視程度，把低碳生態小城鎮建設擺上各級政府和有關部門重要議事日程，以先進科學、系統精準的指標體系為引領，創新指標運用模式，建立動態監測系統，提高低碳生態小城鎮建設的質量和效益，從而助推新型城鎮化健康快速發展。

參考文獻：

[1] 俞今.低碳生態小城鎮建設的關鍵問題研究—以開化縣華埠鎮為例[D].浙江師范大學， 2011.

[2] 歐陽懷東 等. 低碳綠色生態小城鎮建設標準探討—以黑龍江省為例[C]. 全國農業標準化研討會論文集， 2013.

[3] 程炎焱. 我國低碳生態小城鎮建設路徑研究[J].湖北農業科學， 2014，12.

[4] 周頻.湖北省小城鎮低碳發展的思路及重要途徑[J].當代經濟， 2015，3.

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[6] 郭亞軍.綜合評價理論與方法[M].北京：科學出版社， 2002.

（責任編輯：張 萌）

Abstract：From the actual needs of low-carbon eco-towns construction， based on the different functional of index， this paper construct three kinds of index systems. The development guiding index system was used to guide the practice of low-carbon eco-towns construction； quality-evaluation index system was used to evaluate the level and quality of low-carbon eco-towns objectively and the performance-evaluation index system for the accurate evaluation of funds efficiency which were invested in the process of low-carbon eco-towns construction. Above all the index system composed of the whole process including "Construction - Evaluation - Performance Appraisal" in low-carbon eco-towns construction and it was used to guide the practice and improve the quality and efficiency of low-carbon eco-towns construction.

Keywords：Low-carbon eco-towns；Development guiding；Quality evaluation；Performance appraisal；Index system