加強地方稅源管理的研究與思考

汪巍 許志勇

近年來，隨著我國社會經濟的快速發展以及信息革命的日新月異，加之“營改增”的不斷擴圍，地方稅源狀況產生了深刻變化，地方稅收與政府計劃的矛盾進一步凸顯，這些都給稅源管理帶來了前所未有的挑戰。如何進一步加強稅源管理，保障地稅收入持續穩定增長，成為地稅部門必須解決的一項重要課題。

一、地方稅源管理模式的演變

以南昌市地稅局為例，自1994年施行分稅制以來，稅源管理模式的進化經歷了由淺入深、由單項到綜合、由分散到集中、由自發到自覺的過程。大致上可以劃分為三個階段：第一階段（1994年9月成立后至2003年），加速實現“兩個轉移”，著重實施了申報單項改革，在市本級和4縣5區及2個國家級開發區分別設立辦稅服務廳，城區實行一級稽查。第二個階段（2004年至2012年），以征管核心業務軟件上線為標志，同時在夯實征管基礎、實施稅源專業化管理、信息管稅、優化納稅服務等方面實施了探索和實踐，建立了稅收管理員制度、實行稅收管理員劃片管戶、一戶統管模式，在納稅申報、稅務稽查、日常管理上實現了真正意義上的征、管、查三分離。第三個階段（2013年至今），探索建立以風險管理為導向，以納稅評估為抓手的稅源管理模式。

由于真正的風險監控體系尚在探索中，加之2013年起“營改增”工作的突然提速，為了防止地方稅收收入的大起大落，在地稅基層仍以稅收管理員制度為核心開展各項稅源管理工作（如圖1所示：南昌地稅現行稅源征管模式）。

三是征管一線力量薄弱。從全市情況看，在征管一線普遍存在著“一多一少”和“一高一低”的現象?！耙欢嘁簧佟奔醇{稅戶多和稅收管理員少。2004年，南昌市地稅收入和納稅總戶數分別為31.42億元和4.4萬戶，而2014年，南昌市地稅收入和納稅總戶數分別為276.3億元和12.95萬戶，分別增長779%和194%。在此期間，該市地稅總人數僅從1 150人增加至1 270人，稅收管理員僅從450人增加至486人，增長比例遠低于稅源增長速度（見表2：南昌地稅2004與2014年度稅收收入、納稅戶數、地稅總人數對比圖）。據統計，稅收管理員人均管戶266戶，有的地方甚至達到1 000戶以上?！皯舳嗳松佟睜顩r進一步加劇?！耙桓咭坏汀奔炊愂展芾硪蟾吆投愂展芾韱T綜合素質偏低。從整體看，當前南昌市地稅干部年齡偏大，平均年齡達44歲；全市地稅取得“三師”的人數只有71人（占比僅有5.6%），缺乏稅收分析、納稅評估、反避稅等高層次專業化人才，尤其缺乏對稅收的系統分析、預測、稅源監控和專業化管理的能力。

南昌市地稅干部中“三師”人數統計表

三、當前地方稅源管理存在問題的原因分析

（一）稅源管理觀念落后。重收入、輕稅源的思想在部分稅務人員頭腦中根深蒂固，對稅源管理的必要性和重要性認識不足，習慣于傳統的管理方式，較為注重登記率、申報率、入庫率等淺層管理指標，單純地滿足于完成稅收任務，對納稅人申報的準確率、生產經營情況等相關數據指標關注不夠，關聯分析、對比分析不夠。這種思想誤區造成對納稅人的生產經營情況發生重大變化而無法采取相應的針對性措施，導致稅源管理弱化，漏征漏管、稅源不清，組織收入工作也難以正常有序地進行。

（二）信息化應用水平不高。雖然地稅部門在信息管稅方面做了大量探索，開發運行了許多征管軟件，但是這些征管軟件普遍只重視納稅人的申報表、稅務登記、稅款入庫和發票數據等信息的收集，忽視了對納稅人的財務報表、經營情況、銀行存款以及會計核算等信息的采集，很多納稅申報表以外的指標，只能通過手工采集，更不用說利用計算機進行稅源的預測、預警和分析。

（三）稅源管理力量不足。一是稅源管理人員數量和管戶數量不對稱。隨著納稅戶數量的急劇增長，現有的稅源管理人員力量明顯不足，人少戶多的矛盾十分突出，要實現稅源的精細化管理難度很大。二是稅源管理人員的綜合素質不高，尤其缺乏稅收分析、納稅評估、反避稅等高層次專業化人才，獲得注冊會計師、注冊稅務師、律師資質的人員屈指可數，嚴重影響了稅源管理的質量。三是稅源管理人員的主觀能動性較低。目前在征管一線的稅收管理員年齡普遍偏大，而且稅收管理員崗位的流動性低，有些人甚至幾十年都一直呆在稅收管理員的崗位上，針對稅收管理員的考核和輪崗規定沒有落到實處，導致工作主動性和積極性的缺失。

（四）社會綜合治稅體系尚未建立。一是社會綜合治稅的群眾氛圍不濃，納稅人的稅法遵從度不高，依法誠信納稅的意識淡薄，缺乏索取發票、揭發涉稅違法行為的主動性和自覺性。二是大部分非財稅職能部門不重視協稅護稅工作，認為稅收工作只是稅務部門的事情，缺乏協稅護稅的主動性，消極應付甚至暗地阻撓與稅務部門的配合。三是涉稅信息共享平臺進展緩慢。目前，稅務機關主要與工商、國稅兩部門建立了信息比對機制，與國土、房管、銀行等單位的信息傳遞和共享還沒有實現，使稅務機關無法全面、真實、及時地獲取納稅人的涉稅信息，稅企之間信息不對稱的問題依然存在。

四、進一步加強地方稅源管理的對策

（一）落實“征、管、評、查四位一體”聯動機制，完善稅源監控體系。

1.加強稅源基礎管理。一是建立與健全納稅人戶籍管理制度。二是積極督促和引導納稅人建賬立制，從納稅人賬簿中提取信息，掌握納稅人的經營變化狀況。三是完善納稅人基礎檔案信息，至少應包括申報資料、基本情況、檢查反饋情況、“不良記錄”等內容，并隨著納稅人的情況變動而變動，有條件的地方可推行稅源戶籍管理的“電子地圖”。四是建立定期的稅務登記驗換證制度，加大對轄區管戶的巡管巡查，使稅戶信息更趨真實。五是加強稅控器具的推廣，強化源泉控管力度。

2.完善納稅評估制度。一是按規模分層級評估。由省級地稅機關負責對全省重點稅源納稅人企業、外資企業、跨區企業和上市公司的納稅評估，市級地稅機關負責對部分重點稅源企業和重點稅源行業納稅人實施評估，縣級局負責對部分中小稅源納稅人實施評估。有條件的地方可以成立專門的納稅評估機構來負責評估工作。二是創新評估方式方法。開展團隊式評估，通過探索主輔評競爭機制等方式，確定主評人員和輔評人員。運用行業評估模型等先進技術手段進行風險識別和排序，確定納稅評估對象和疑點。三是注重結果應用。收集豐富評估指引建議，完善行業風險模型的各項指標、參數、預警值，科學評估風險識別的準確性和應對措施的有效性，及時發現政策制度不明確和管理方法不科學等問題。

3.強化稅收風險管控能力建設。要建立科學的稅收風險識別、排序、應對、反饋機制，完善“稅收分析——查找風險——任務推送——風控落實——結果反饋——加強管理”的工作流程，構建以省級局為中心、市級局為輔的中高級別風險推送和風險應對機制以及市級局為主、縣級局為輔的中低級風險推送和風險應對框架。

4.增強稅務稽查的威懾力。一是突出稽查工作重點。稅務稽查部門要著重做好稅收風險分析監控部門推送的高風險納稅人，以及納稅評估部門移交涉嫌逃騙稅案件的查處工作，及時反饋查處結果，并注意發現涉稅違法行為的規律和特點，查找稅收征管薄弱環節，提出管理建議，積極發揮以查促管的作用。二是深化稽查管理方式改革?？茖W劃分各層級的檢查職責，實施分類分級稽查。調整省、市、縣三級稽查機構職能，上收稽查層級，打破行政區域限制，逐步推行省、市一級稽查模式，適當提高省、市稽查人員比例，有效配置稽查資源。

（二）積極探索稅源專業化管理新模式。

分類分級管理是稅源專業化管理的基礎，不僅是簡單的按照稅源規模來分類，更要從稅務機關的管理職責和管理層級分類，實現真正意義上的專業化管理。

一是按管理對象分類。根據納稅人的規模，分為重點稅源、一般稅源和零散稅源，在機構設置和人員配置上給予相應配套，著力做到“四管”（重點企業專人專管，實行跟蹤服務；一般企業集中統管，突出納稅評估；個體稅源巡查巡管，推行參數定稅；流動稅源委托代管，實行源頭控制），實現“重點稅源管嚴，一般稅源管好，零散稅源管到”。

二是按管理職責分類。從地稅機關本身的職責出發將稅源管理職責重新劃分和歸類為事務性、監控性、查處性三類。事務性工作是指日常管理與服務，包括戶籍管理、受理申報、稅款征收、行政審批、發票管理、任務執行等；監控性工作是指基于風險管理的稅源分析與稅源監控；查處性工作是指納稅評估與稅務稽查。

三是按管理層級分類。根據稅收征管程序和風險管理流程，合理界定省、市、縣三級地稅機關的稅源管理職責，適時推行機關實體化。在稅源專業化管理的層級分類中要形成以省局、市局為主導作用的格局，直接承擔稅源管理流程中的某一個環節，層層把控風險。

（三）充分發揮社會化管理的優勢。

在當前經濟迅速發展、稅務人員人力相對不足的情況下，推行社會綜合治稅是加強稅源管理的重要手段。具體來說要做好以下幾點：一是優化納稅服務，提高納稅人的稅法遵從度。二是構建協稅護稅網絡，形成全社會護稅協稅的格局。依靠各級政府部門，取得各有關部門的支持，建立涵蓋各部門的協稅護稅網絡，做到多方協作，建立統一的涉稅信息共享平臺。三是建立納稅信用體系，使稅收的社會化管理獲得有效的監督手段。

（作者單位：南昌市地稅局）

二、當前地方稅源管理存在的問題

（一）依法治稅水平不高

現行稅收管理員“劃片管戶”的管理方式導致各自掌握的稅收執法自由裁量權較大，致使實際工作中稅收執法標準、同一行業、同一事項稅負等很難做到完全公平。加之缺乏有效的監督制約制衡機制，因此越權、濫用權力與隨意處置的現象也時有存在，少數領導干部干預執法、以權代法現象也時有發生，給依法治稅、依法行政帶來沖擊。

（二）征收管理力度薄弱

在當前的稅源征管模式下，稅源管理普遍存在著管理深度不夠、手段乏力等問題，導致征、管、查脫節，征管質效不高，突出表現在：一是管理不夠深入。只注重績效考核指標，而對納稅人申報的真實性、準確性疏于審核，導致企業納稅申報的隨意性很大。征管力量分配不夠均衡，職責分工不夠明確，產生了重管事、輕管戶、戶籍不明、底數不清、管理乏力等現象；稅源管理存在只注重“管”不重視“理”現象，忽視了戶籍和稅基管理，只側重于重點稅源，忽視了未達起征點戶、零散戶和國、地稅共管戶的管理。這些現象和問題造成了近年來征管質量與收入快速增長相背離的趨勢。二是管理手段乏力。一方面納稅評估的作用沒有效發揮。納稅評估變成“為完成任務而開展評估”，每年通過納稅評估移送稽查的案源“微乎其微”，評估出的稅款也“微不足道”；另一方面稽查職能有待強化。目前稽查部門的選案工作還不夠科學，一般只根據舉報和上級布置的行業范圍來選擇稽查對象，稽查面較窄，造成有限稽查資源的一定浪費。三是征、管、查脫節。在實際工作中，各部門之間忽視了相互之間的聯系，造成征、管、查之間信息共享不通暢、職能脫節、各自為政。

（三）信息化支撐不強

雖然近年來地稅系統的信息化建設取得了不小的進步，但是客觀地評價，當前信息化對稅源管理的支撐作用沒有得到有效發揮，突出表現在：一是業務與技術融合不夠。技術部門和業務部門聯系不緊密，軟件開發不能充分反映業務需求。目前使用的核心征管業務軟件多年未實質性升級，軟件開發沒有統一規范的技術標準，多系統并存，每套系統之間數據不能共享。二是人機結合程度較低。征管信息系統的信息數據沒有得到充分利用，部分征管業務軟件淪為“開票機”。三是復合型人才稀缺。既懂業務又懂技術的干部十分缺乏，往往是懂技術的不懂業務，懂業務的不懂技術，與信息管稅快速發展的步伐不相稱。

（四）人力資源配置不科學

隨著經濟社會的迅猛發展，傳統征管的人海戰術、以票管稅等管理方式已不能適應形勢的需要，突出表現在：一是稅收管理員無法集中精力于稅源管理。傳統的“劃片管戶”的管理方式導致所有與納稅人有聯系的工作均由稅收管理員落實。稅收管理員的主要精力是忙于繁重的日常事務，疲于應付，強化稅源管理，實現稅源管理的科學化、精細化“心有余，力不足”。二是重點稅源管理力量不足。經濟快速發展帶來納稅戶急劇增長，與稅務人員數量增長近乎零的狀況形成鮮明反差，基層稅務機關“人少戶多”的矛盾日益突出；原有稅收管理的“無差別化”，導致重點不突出，針對性不強，造成“大的管不好，小的管不了”的局面。例如，截至2014年年末，南昌市納稅人共計12.95萬戶，其中個體戶4.44萬戶，企業事業等8.51萬戶；個體戶戶數占總戶數34.3%（見表1：2014年南昌地稅實現稅收收入戶數狀況表）。12.95萬戶中，除去非正常戶、無需申報戶、未申報戶后，實現收入戶數為52442戶，地稅收入主要來源于極少數重點稅源戶，但主要征管力量并非安排在重點稅源戶上。而且，稅源管理工作長期以來被認為僅僅是征管一線的事情，各業務處、科（股）室對稅源管理工作參與不夠，了解不多，而且系統內業務各單位之間由于人員、職責相互獨立，各自為政，導致稅源管理工作缺乏協調性，許多可以集中的力量被分散，可以整合的資源被浪費。