關于建立地方政府債務管理體系的研究

? 【摘要】我國政府應對2007年美國次貸危機發生對全球的金融、經濟發展的融資方案帶來的負面影響影響至今。四萬億的救市計劃雖然避免了中國經濟“硬著陸”，卻令整個社會的杠桿率不斷上升，債務規模迅速擴大。由于近年來我國中央政府和地方政府逐漸出現事權和財權不匹配，地方政府為完成資金匹配和追求政績，形成“政府擔保、銀行放款”模式。根據財政部數據顯示，我國地方政府債務截止到2015年達到16萬億元。巨大的還款壓力也影響地方政府的信用和經濟社會健康可持續發展。本文結合我國地方債務管理研究現狀，結合國外發達國家政府管理相關經驗，對我國建立地方政府債務管理體系進行初探研究。

【關鍵詞】中國 ?地方政府債務 ?管理體系 ?研究

一、地方政府債務管理研究現狀分析

近幾年來，地方政府債務相關問題日益受到國內財政理論界和實務界的關注。廣大專家學者在地方政府債務成因、分類、風險分析、融資平臺管理等方面進行了深入的研究：

（一）地方政府投融資平臺管理方面

劉尚希、許航敏、葛小南、孫潔（2011）認為，投融資平臺是政府與市場相結合方式的一種創新。孫曉娟（2011）對現有融資平臺公司進行區別性整頓、促進地方政府債務顯性化、變革地方官員考核標準等6個方面提出化解融資平臺風險的對策建議。

（二）地方政府債務風險預警方面

徐佳（2008）提出通過剛性支出收入比、財政支出補償系數、財政收入償債率等8個指標，建立地方政府債務風險預警指標體系，并根據指標上升趨勢將債務風險劃分為無風險、中等風險和高風險三個區間。賈康等財政部科研所課題組成員（2009）認為，當前我國對地方政府債務問題應該采取“治存量，開前門、關后門、修圍墻”的方法，加強對地方政府債務的監督管理，建立財政風險監控和預警體系。

二、發達國家地方政府債務管理模式

政府舉債籌資已經不是什么新型模式，早在二戰后，美國、日本就通過發債來振興本國經濟、促進社會發展，也是世界上發債量最大的國家，同時也形成了相對成熟的管理體系。

（一）美國地方政府債券管理體系

美國市場經濟高度發達，在地方政府債券（即市政債，是指美國的州、市、縣等根據信用原則籌集資金而發行的債務憑證）的管理體系也相對成熟，美國實行聯邦制，地方發債不受中央的限制，由地方政府根據自身的需求進行確定，用于公共設施建設等資本支出（即規模較大、用于購置或維護并使用期限在一年以上的固定資產支出）受地方政府資本預算加以管理。此外，美國資本項目債務融資規模不計入當年財政赤字，不影響政府當年的赤字限額，對政府出現債務危機時通過政府破產對政府進行保護。

（二）日本地方政府債務管理體系

日本中央、地方政府間關系和中國相似度較高，對債券的核算都采用現金收付制。日本實行中央集權制，地方發債必須通過中央政府進行審批，地方財政在地方公共服務及相關基礎建設中起到非常大的作用。日本地方政府債券主要是用于養老、公共設施建設等資本項目支出。中央政府通過轉移支付和地方交付稅來實現地方政府財政狀況不同而導致對債務負擔差異。日本地方政府發債不僅受一系列國家法律的限制，還受其財政赤字凈額占財政總量的比重的限制，當超過5%-20%則不能發債。此外，日本地方政府發債由中央政府進行隱性擔保，因此，當日本地方政府出現債務危機不會導致日本政府破產。

（三）加拿大地方政府管理模式

加拿大實行聯邦制，和美國、日本的最大不同在于各級政府都可以為經常性支出或資本性支出自由舉債。加拿大地方政府債務實行市場約束行管理體制，地方政府在舉債前需由一個或多個國際投資機構對其可授信債務額度進行評定。在管理上，對地方政府實行嚴格的硬預算約束，如地市級發行用于資本性支出等目的的長期債券需獲得州（省）政府批準。并對債務余額實行上限管理。在風險管控上，通過成立專門的機構制定相關政策、監督并通過設定的風險系數對地方政府債務進行績效評價和風險評估。

三、我國建立地方政府債務管理體系亟待解決的因素分析

近十年來，地方政府債務引起了政府、相關部委法律、經濟管理相關專業專家的重視，并進行了大量的調查研究，但是地方政府債務的管理體系的發展卻仍緩慢。

（一）繼續完善相關地方政府債務管理相關法律法規

2014年以來，我國為了加強地方政府債務管理，規范地方政府發債，先后出臺了一系列加強地方政府債務管理及地方政府發債的一系列管理意見等，并在新《預算法》中將地方政府債券融資納入預算管理為我國政府融資的科學規范管理奠定了基礎。同時也要看到，在相關的法律建設方面還有所欠缺，雖然地方根據中央要求紛紛出臺了加強地方政府性債務管理的實施意見，但是實施意見僅作用在貫徹精神層面，指明了實施的核心方向，其法律層級較低，法律的權威和公信力不足;此外，沒有明確權利、義務和責任，在具體操作上缺乏詳細的規范條款。而在關于發行、監督、信息披露、風險控制等一系列細化的法律、制度法規進行限制和規范還有待制定。

（二）建立相對獨立的監管及評審機構。

當前地方政府債務從借款計劃到實施、從審計到監督等一系列的過程都由各層級政府相關部門進行。缺少獨立第三方監督機制，不容易實現監管、評審的目標和效果，因此亟待建立至少是相對地方政府獨立的監督檢查以及評審機構并及時匯總通報各地債務數據及相應的分析結果。

（三）完善風險預警機制

在指標選取上應選用國際上通用的檢測指標并盡可能的和國際慣例接軌，保證指標的科學性、敏感性、相關性、橫向可比性。通過對風險預警模型的嘗試選定適合本地區風險預警分析的模型，對各指標值進行時時計算、分析、評價來構建高效靈敏的封信檢測預警指標機制。

此外，還應進一步完善評級制度，科學確定政府債務統計口徑，并根據我國國情建立政府債券保險制度或者類似于準備金制度來降低地方政府償債風險。

參考文獻

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基金項目：內蒙古自治區高等學校科學研究項目（人文社會科學自籌項目）“關于建立地方政府性債務管理體系的研究”，項目編號：NJZC342，項目承擔單位：包頭職業技術學院。

作者簡介：高娃（1981-），女，蒙古族，內蒙古錫林浩特人，任職于包頭職業技術學院，講師，中國財政科學研究院財政專業博士生，研究方向：財政理論與政策。