京津冀協同發展中的司法合作問題研究

天津市武清區人民檢察院課題組

內容摘要：京津冀一體化連同環渤海區域是繼珠三角和長三角之后的中國第三個經濟發展引擎，將成為未來20年中國發展的前沿陣地。區域內各級檢察機關應當充分發揮檢察職能，加強司法協作，服務和保障一體化經濟發展。

關鍵詞：司法協作 京津冀一體化 檢察機關

2014年2月，習近平總書記提出京津冀協同發展的七點要求，標志著京津冀一體化發展進入新階段。習近平總書記關于京津冀協同發展的重要指示，使京津冀協同發展上升為重大國家戰略，為該區域發展帶來千載難逢的歷史性機遇。2015年4月30日，中共中央政治局審議通過了《京津冀協同發展規劃綱要》，標志著京津冀協同發展這一重大國家戰略的頂層設計基本完成。作為承擔法律監督職能的本地區各級檢察機關，在維護地區秩序穩定，服務區域經濟發展方面發揮著重要作用。

一、京津冀三地檢察機關合作現狀

2016年3月30日，京津冀三地檢察機關在京簽訂了《京津冀檢察機關服務和保障京津冀協同發展的合作框架意見》，旨在構建資源共享、優勢互補、協調發展的工作格局，充分發揮檢察機關在京津冀協同發展總體布局中的作用。具體內容包括：加強信息資源共享和司法辦案工作通報、加強調查取證協作、加強職務犯罪協查地市級院直接對接新機制建設，加強追逃追贓協作、加強未成年人檢察工作協作、加強刑事執行監督協作、加強民事行政檢察協作等司法協作、加強服務跨區域重點企業和項目協作、加強知識產權司法保護協作、加強生態環境司法保護協作等重點工作的協作。[1]同時，三地檢察機關建立日常聯絡機制，省級院檢察長會晤機制、業務領域協作機制、建立職務犯罪偵查協作常設機構、相鄰檢察院協作機制、出臺規范性文件溝通交流機制、人才交流掛職和培養機制、檢務公開協作機制、多層次研討交流等協作機制。

2016年5月26日，北京東城、石景山、大興、天津武清、河北保定等地檢察院召開預防部門服務協同發展經驗交流會。就精準發揮預防職務犯罪職能保護、加強對跨地域經營企業的司法保護、預防資源共享和人才交流等問題進行了探討。下一步三地預防部門將在交流研討的基礎上，制定出臺服務協同發展的指導性意見，健全工作機制，加強工作配合，探索聯合開展預防專項工作。

二、三地檢察機關司法合作存在的困境

（一）法律困境

1.區域內司法合作相關立法滯后。一是法律規范缺失。在推進京津冀協同發展過程中，法治是重要保障，運用法治思維和法治方式推進京津冀一體化進程，既需要政策引導，更需要立法促進，開展京津冀司法協助的基礎是制定京津冀一體化司法協助規范性文件。現有情況下，京津冀區域內司法機關開展合作缺少法律制度的支撐。各種合作協議、宣言、共識的宣傳性和政策性強，而法制性、權威性、制度性差，缺少約束力。二是缺乏統一法律實施的專門工作機構。“領導小組”“聯系會議”等合作方式的組織松散、層級低，權利弱，責任性差，缺乏權威協調執行機構。各地對區域合作的探討和規劃遠多于實際操作。而統一的法律制度是司法合作得以順利開展的根本保障，現行的國家法律制度難以滿足檢察機關開展司法合作的需求，而且國家統一的立法往往規定的是對于全國具有普適意義的制度，并不能完全解決某一區域內的所有問題。

2.司法標準不統一形成的障礙。京津冀三地都有各自獨立的地方立法權，各地在立法過程中會考慮經濟和文化發展水平的差異，在法制標準和執法程序方面，難免會存在一定的差異性，掣肘共同開展司法協作。例如，北京在認定詐騙罪數額較大、數額巨大、數額特別巨大的標準分別為5千元、10萬元、50萬元（北京市高級人民法院《關于盜竊等六種侵犯財產犯罪處罰標準的若干規定》，北京市高級人民法院2014年《關于常見犯罪的量刑指導意見〉實施細則》），而天津的認定標準分別為5千元、5萬元、50萬元（天津市高級人民法院《關于刑法分則部分條款犯罪數額和情節認定標準的意見》，天津市2014年《〈關于常見犯罪的量刑指導意見〉實施細則》），河北的認定標準分別為7千元、7萬元和50萬元（河北省高級人民法院、人民檢察院2011年《關于我省詐騙罪數額執行標準的通知》，河北省高級人民法院2014年《〈關于常見犯罪的量刑指導意見〉實施細則》）。這種差異客觀上阻礙了地區司法合作的開展。

（二）現實困境

1.思想認識存在局限制約司法協作的推進。在過去的地方法治和區域法治發展中，行政區劃的分割依然是難以逾越的思想認識，行政區的觀念深入人心，而區域一體化觀念則比較缺乏。在行政區觀念的影響下，京津冀三地檢察機關開展工作也是以本地區為主，沒有樹立起區域內“一盤棋”的觀念。而且在行政區觀念的指導下，地方本位主義思想盛行。各地都從本地利益出發考慮是否合作與合作的態度。如果一方利益小于合作前收益，就有可能采取抵制態度。只有在雙方獲取的利益都有提高的情況下，雙方才能有積極的合作態度。在司法合作領域就表現為只有自己單位需要去異地辦案時才需要對方提供協助，反之則意愿不強。

2.社會經濟發展水平差異造成協作現實困難。京津冀區域是我國城市最密集、工業基礎最雄厚的區域之一。該地區處于環渤海地區和東北亞的核心重要區域，地理位置特殊。改革開放后，京津關系進入博弈階段。在目前的經濟發展中，京津雙核的競爭程度較高，專業化分工存在很多的不足之處。在京津冀地區的經濟發展過程中，京津、津冀之間的互補性及分工的合理性較強，合作較為廣泛，而京津雙核之間沒有形成錯位發展，合作進展較為緩慢，結果導致京津的極化和擴散能力不強，影響了京津冀整個區域的發展。而作為京津雙核的主要經濟腹地，河北大部分城市的經濟發展與京津存在較大的差異，脫節現象嚴重，沒有足夠的中間力量作為支撐。差異是合作的基礎，正如河北和京津之間的協調發展，但落差過大反而使合作的基礎變得薄弱。[2]

三、三地檢察機關司法合作機制構建

（一）職務犯罪偵防合作機制構建

1.職務犯罪辦案協作機制構建。隨著社會發展，貪污賄賂等職務犯罪越來越體現出犯罪手段多樣化、犯罪主體高智商化、犯罪技術隱蔽化及犯罪人員日趨網絡化、集體化等特點，更使檢察機關自偵部門有限的人力、物力、財力捉襟見肘。因此三地檢察院自偵部門在查辦案件時應當加強合作，形成合力，提升打擊職務犯罪的效果。首先，建立案件線索統一管理制度，最大限度提高案件線索利用率。對受理的舉報線索，統一歸三地省級人民檢察院職務犯罪偵查局整理歸類，納入信息庫。由專人對收集的線索進行分析、綜合、整理，提出初查、緩查、備查的意見，統籌使用案件線索。其次，建立區域偵查聯動機制，形成辦案合力。三地檢察院應破除目前行政區劃壁壘，整合三省各級檢察機關自偵部門干警、技術、設備資源，達到區域內資源及時調配、共享的目的。例如，當某地發生疑難案件后但當地偵查技術又有限時，鄰近區縣院或者偵查技術水平較高的檢察院應積極向其提供支持。第三，建立異地交叉辦案機制，排除辦案阻力。三地自偵部門開展司法合作，實行交叉辦案機制可以有效克服地方勢力的干擾。當某地區需要查辦職務犯罪案件時，由省級人民檢察院指定其它地區自偵部門人員進行偵辦，必要時可由相鄰兩省檢察機關派人查辦案件，并在查辦案件時避免與當地相關人員接觸，有效解決當地檢察機關在偵辦案件時遇到的“關系案”、“人情案”等問題。

2.職務犯罪預防合作機制構建。隨著京津冀一體化的深入推進和各地功能定位的調整，將會有一批大型在京國有企業外遷，企業落戶地的檢察機關應當重點做好這類企業在工程項目建設和職務犯罪預防方面的工作。移交外遷企業信息，企業落戶地檢察機關預防部門應當與遷出地的檢察院預防部門做好企業職務犯罪預防信息的移交工作，以便于企業落戶之后當地預防部門更加全面了解企業的情況，更好的開展預防工作。可邀請企業工作人員到所在地檢察院職務犯罪預防警示教育基地參觀，提高工作人員對職務犯罪的思想認識，達到教育預防的目的。同時，三地檢察機關應當開展定期交流互訪活動，學習對方先進經驗，取長補短。例如可定期邀請其它地區檢察院預防部門干警來院參觀學習，借鑒職務犯罪預防工作開展較好地區的有益經驗，加強職務犯罪預防警示教育基地的建設，進一步提升預防工作水平。

（二）刑事檢察工作合作機制構建

1.文書送達流轉協作。隨著各地區經濟往來日益密切，區域內人員跨地區流動也越來越頻繁。尤其是作為首都的北京和直轄市天津兩地有大量外來人口，流動人口增多也是地區不穩定因素增加的主要原因之一，這也給文書送達工作帶來了困難。有的當事人登記的經常居住地和實際居住地不一致，導致司法文書無法按時送達。有的當事人回到其原籍地，增加了文書送達的難度，無形中增加了人力和時間成本。因此加強地區間司法文書送達合作，可以顯著提升送達的效率，降低時間成本和人力成本。先由案發地檢察機關將需要送達的法律文書郵寄至被送達人目前居住地的檢察機關處，當地檢察機關更便于查清當事人的實際住所地與其戶籍地或經常居住地是否一致，也更易了解當事人具體作息情況。在了解清楚具體情況后再選擇合適時間送達法律文書，并將送達回執郵寄回辦案單位。可以確保司法文書準確送至當事人手中。

2.未成年人社會調查司法合作。根據目前的法律規定，有權進行調查取證的活動主體是公安機關、人民檢察院、人民法院。目前各地的司法實踐中社會調查的啟動主體也不一致，除上述法律規定的啟動主體之外，辯護方、社區矯正機構、共青團組織或其他社會組織也常常作為被委托方進行社會調查。由于外來犯罪未成年人其成長環境并不被犯罪行為地的檢察機關所了解，而如果派檢察干警去當地開展社會調查又比較耗費人力和時間，因此比較適宜的方法就是委托當地司法機關或社會組織協助開展社會調查，辦案地檢察機關將設計好的社會調查報告寄至委托機關或組織處。受委托機關或組織在詳細了解當事人的成長環境和個人經歷后，形成社會調查報告通過郵寄方式寄送至犯罪行為地的檢察院，供辦案人員參考。[3]

3.未成年人考察幫教工作司法合作。我國《刑事訴訟法》第272條第1款規定，在附條件不起訴的考驗期內，由人民檢察院對被附條件不起訴的未成年犯罪嫌疑人進行監督考察。對于那些犯罪時在外地打工，在附條件不起訴期間又回到自己家鄉的涉案未成年人，就需要犯罪地的司法機關與其住所地司法機關加強協作，實現對異地涉罪未成年人幫教考察的無縫銜接。在幫教考察期間，兩地檢察院可派專人負責溝通聯系，及時通報考察幫教情況。幫教地檢察院通過法律知識講評、心理疏導、參加公益活動等開展幫教活動，結合幫教進度，適時調整幫教方案和措施，并通過電話、郵寄材料等方式積極向委托地檢察機關反饋幫教情況，確保幫教考察取得預期效果。

（三）在法律監督方面開展司法合作

京津冀三地檢察機關在法律監督方面開展司法合作大有可為，對于跨省市、跨地區的民事行政案件、刑事執行案件和控告申訴案件，檢察機關應統一辦案標準，促進辦案規范，形成法律監督合力。

1.民事行政檢察司法合作。一是探索民行案件聯合辦案機制。針對一些跨區域、重大民事行政申訴案件，采取集中力量、跨區合作、聯合辦案的方式，在有效整合司法資源的同時，也能加快辦案節奏。兩地或多地檢察機關在民事行政檢察工作中發揮各自優勢，整合資源，形成合力。互相之間建立協作配合關系，有利于協調配置辦案資源，形成工作合力。這就要求聯合辦案的檢察機關之間一方面要樹立全局意識，提高辦案協作效能，探索建立新型分工協作關系，實現聯合辦案的有效銜接；另一方面要遵循法律法規，規范辦案協作機制。同時制定配套的實施細則，明確規范、統一的原則、標準、程序和制度，建立有效的辦案協作機制。二是建立委托調查取證機制。修改后民訴法第210條明確規定，人民檢察院因履行法律監督職責，確為提出檢察建議或者抗訴所必需，可以調查核實案件相關情況。司法實踐中，為了更好地發現案件事實和提高訴訟效率，可以建立京津冀區域間民事行政檢察部門的委托調查取證機制，即委托當地民行部門在本地開展調查取證。相互之間開通調查取證互助案件聯絡窗口，指定專門的聯絡人員負責收取異地轉來的委托案件，并錄入檢察機關統一業務應用系統，及時分配給案件承辦人，由其負責辦理。在辦理過程中加強案件的流程管理，建立專項數據采集庫，在調查過程中及時將調查核實情況制作成調查筆錄，根據案件實際需要詢問訴訟當事人或者證人，并及時將調查結果反饋至委托單位。

2.刑事執行檢察司法合作。首先，要完善社區服刑人員的信息交換平臺。對于京津冀三地檢察機關的刑事執行檢察部門而言，應當建立完善京津冀地區社區服刑人員的信息交換平臺，推動與人民法院、司法行政機關以及公安機關的互聯互通，利用網絡及時準確傳輸交換有關法律文書，根據需要查詢社區服刑人員脫管漏管、被治安管理處罰、犯罪等情況，共享社區矯正工作動態信息，實現網上辦案、網上監管、網上監督。對社區服刑人員采用電子定位方式實施監督，采用相應技術，防止發生人機分離，提高監督管理的有效性和安全性。同時，可探索建立檢察巡視制度，在司法行政機關設立“社區矯正檢察室”，從而實現社區矯正信息資源共享，形成檢察監督的合力。其次，加強對財產刑異地執行的檢察監督。刑事罪犯為外地人員的，法院一般需要委托其住所地法院協助執行，但是異地法院執行力度更弱，執行效果不佳，同時委托法院大多在收到回函后即結案，而對異地法院是否采取了執行措施、采取何種執行措施以及措施是否到位等具體執行情況缺乏必要的關注和監督，導致財產刑的異地執行存在諸多難以解決的問題。[4]對此，應當健全相應合作機制，完善異地執行檢察監督，由作出生效刑事判決的法院對應的檢察機關進行溝通協調，獲取信息后，以協助調查形式委托異地法院的同級檢察機關進行監督。異地法院的同級檢察機關應當依法履行協助調查義務，承擔起財產刑執行的檢察任務，嚴格對財產刑異地執行開展監督，將監督措施、效果和人民法院的執行情況形成相應書面材料。依托三地聯網的統一業務應用系統，建立財產刑執行檢察案卡或者臺賬，并于財產刑執行完畢后及時將相關材料通過統一業務應用系統移送至作出生效判決的法院對應的檢察機關刑事執行檢察部門，共同促進京津冀地區財產刑執行及其法律監督工作健康發展。[5]

3.控告申訴檢察司法合作。首先，在三地探索開展京津冀地區“社會矛盾指數”研究。隨著經濟社會的不斷發展，信訪矛盾呈現出多元化、群體化傾向，個人利益訴求逐漸演變為群體利益、階層利益訴求。三地檢察機關的控告申訴部門可嘗試合作開展社會矛盾指數研究，從涉檢信訪角度出發，運用民意調查等方法，共同對京津冀地區社會矛盾現狀進行實證調查研究，形成《京津冀地區“社會矛盾指數研究”》年度調查報告。調查報告從社會管理的角度對區域內社會矛盾的指標體系進行分析研究，用數量指標衡量和監測社會矛盾，重點建立涉檢信訪評估預警機制，將處置信訪案件關口前移，超前掌握信訪動態，為檢察機關正視社會矛盾、研究社會矛盾，從而更好地管理與疏導社會矛盾提供基礎，也為京津冀地區快速轉型期的社會管理提供理論支撐。其次，加強維穩方面的協作。對于涉眾型經濟犯罪等跨區域、涉及人數眾多的案件，以及涉檢跨區域信訪，及時相互通報情況，在信息共享、教育維穩等方面開展協作。特別是進京訪案事件，由于津冀兩地與北京距離較近，尤其是京津城際鐵路開通后，天津前往北京只需要二十分鐘車程，導致大量的信訪群眾涌入北京，在敏感部位、重要場所聚集，給首都的治安環境帶來巨大壓力的同時，也增加了津冀兩地在京的穩定控制成本。因此有必要加大津冀兩地基層檢察機關的工作力度，加強信訪接待的規范化建設和首辦責任制的嚴格落實，堅持把化解矛盾糾紛貫穿于執法辦案始終，認真開展釋法說理、心理疏導工作，努力將矛盾化解在基層，穩控在當地，降低北京的上訪壓力。

注釋：

[1]參見深度解讀《京津冀檢察機關服務和保障京津冀協同發展的合作框架意見》，http：//www.aiweibang.com/yuedu/102576315.html ，訪問日期：2016年8月2日。

[2]謝輝、魏勃、張曉鳳：《京津冀區域協同發展的法律保障》，知識產權出版社2015年版，第386頁。

[3]張中劍：《未成年人檢察工作綜合創新理論與實踐》，中國檢察出版社2015年版，第79頁。

[4]李夏：《論財產刑執行的檢察監督機制的完善》，載《廣西政法管理干部學院學報》2007年第1期。

[5]最高人民檢察院刑事執行檢察廳：《刑事執行檢察工作指導》，中國檢察出版社2016年版，第65頁。