SLA框架下水庫移民增收路徑研究——以A縣為例

尚進云，蔡萌生，畢啟冬

（1.山東水利職業學院，276826，日照；2.黃河水利委員會移民局，450003，鄭州）

SLA框架下水庫移民增收路徑研究——以A縣為例

尚進云1，蔡萌生2，畢啟冬1

（1.山東水利職業學院，276826，日照；2.黃河水利委員會移民局，450003，鄭州）

水庫移民增收是一項系統工程。從脆弱性背景、人力資本相對豐富但質量不高、社會資本的碎片化特點、政策扶持力度不斷加大、金融支持整體環境優化等5個方面呈現了A縣水庫移民增收的現狀。針對存在的優勢和不足，利用SLA框架建構了“內源增長”與“外力援助”的發展思路，對存在潛在風險進行了識別并提出規避策略，歸納了因地制宜、產業扶持、“扶志”與“扶智”相結合以及依靠避險解困和精準扶貧政策的水庫移民增收路徑。

SLA框架；水庫移民；增收路徑

受宏觀經濟下行壓力加大、勞動力務工出現波動、部分農產品價格下跌等因素的影響，水庫移民增收呈現出增速放緩、務工收入下滑的特點。A縣（本文對涉及的地名、部分研究對象識別性數據進行了學術處理）2015年移民人均純收入較上年增長5個百分點，約占當地平均水平的八成，雖然二者差距在不斷縮小，但移民人均純收入增速在放緩。本文基于SLA分析框架并結合A縣水庫移民增收的實證調研，從生計資本的角度探討移民可持續性增收的策略。

一、SLA框架下水庫移民增收現狀

在眾多分析框架中，英國國際發展機署（DFID）建立的SLA可持續生計模型對于探索、提高及加強貧困人群生計的可行路徑有著積極意義，得到了最為廣泛的采納和應用，成為農戶生計分析的經典范式。在全國范圍深入開展精準扶貧工作的大背景下，作為一種尋找農戶生計脆弱性諸多原因并給予多種解決方案的集成分析框架和建設性工具，SLA可持續生計模型正逐漸在理論上得到開發和重視。SLA模型以貧困對象為中心將維持其生計可運用的五類資本，即自然資本（N）、人力資本（H）、社會資本（S）、物化資本（P）、金融資本（F）構建為“生計五邊形”。結合A縣實際，將物化資本（P）修正為政策資本（P），根據修正后的框架分析A縣水庫移民增收現狀。

1.水庫移民增收的脆弱性背景

A縣是省級水庫移民大縣，納入大中型水庫移民后期扶持范圍的移民有數十萬之眾。受水庫建設移民安置、分洪防汛的影響，該縣水庫移民土地資源十分匱乏，庫區產業發展數度受阻，具體表現為無地、少地、“水上漂”、居住環境十分擁擠的特點，在庫區周邊人均耕地0.5畝 （1畝=1/15 hm2）以下移民占總數的六成，其中完全沒有耕地的“無地移民”約3萬人。隨著南水北調通水后對“三類”水質的高要求，庫內水產養殖業、捕撈業受到較大影響，從事漁業養殖和捕撈的移民4萬余人面臨失去謀生手段的風險，這使得移民環境容量問題愈加突出。調研發現由于宅基地資源緊張，“村連村”“村挨村”的情況較為普遍，至今還有一部分移民居住在20世紀中下旬修建的房屋中，建設標準相對較低，房屋低矮，采光條件較差，墻體較厚（土石結構，厚度達0.8~1m之間），雨季陰暗潮濕，冬季透風寒冷，甚至個別村莊出現了相鄰數戶分別隸屬于不同村莊行政管轄的情況。脆弱性環境下移民生計資本的性質和狀況容易誘發貧困風險，這限制了水庫移民增收以及收入構成的多元化。

2.人力資本相對豐富但質量不高

與環境容量不足相對應的是人力資本的相對豐富，調研發現A縣庫區男性勞動力以外出務工為主，女性勞動力多以漁業、少量農業為主。整體看來，外出務工及本地務工的勞動力約占總人口的六成左右。由于缺乏勞動力轉移出口，有一定數量的中青年女性勞動力長期在家待業，造成了勞動力的浪費。此外，隨著平均壽命的提高及生活條件的普遍改善，移民群眾中65歲左右的老人仍然具有一定的勞動能力，目前這部分人力資源沒有得到較好的開發。然而，與勞動力數量較大相對應是勞動力文化水平較低：一方面勞動力整體文化素質不高，中青年男、女性勞動力以高中及以下教育程度為主，60歲以上仍有勞動能力的移民以小學甚至文盲為主；另一方面，高素質人才短缺。隨著經濟社會的發展，基層特別是鄉鎮、農村難以留住人才。A縣庫區移民人力資本呈現出數量較多但質量不高的特點。

3.社會資本呈現碎片化特點

A縣水庫移民在短短幾十年內歷經數次搬遷、重新安置，社會資本結構以及生產生活系統數度破碎、重建，這在根本上導致了移民群眾社會關系的脆弱。改革開放以來，青壯年勞動力外出務工日益普遍，原已破碎的社會資本在尚未重構的情況下再次遭遇市場經濟的沖擊，移民群眾人際關系網絡脆弱，呈現出“差序格局”失衡、“熟人社會”淡化、社會交際圈縮小的特征。調研發現，即使是整體搬遷的移民村，也往往由于經濟邊緣化而導致社會邊緣化，融入當地社群交際網絡的難度相對較大；加之日益突出的村莊“空心化”及原有村治模式的變遷，庫區和移民安置區人與人之間的橫向社會資本不斷遭到破壞。此外，自然災害和國家經濟建設需求是A縣移民搬遷的主要原因，受人口自然流動、勞動力外流、文化資本未充分發育等因素的影響，移民垂直社會資本缺乏的情況較為嚴重。

4.上級政策扶持力度不斷加大

為保證相關區域內人民群眾安居樂業和經濟社會穩定發展，A縣移民群眾做出了重大貢獻的同時也做出巨大犧牲，致使全縣經濟基礎較為薄弱，庫區和移民安置區基礎設施建設較為落后，連續多年被列為省級貧困縣。從嚴格意義上講，多數移民自身毫無“物化資本”可言，嚴重依賴扶持政策實現“安居”，基于此，本文將“政策資本”修正為“物化資本”。當前，A縣水庫移民增收進入了前所未有的政策機遇期，主要有大中型水庫移民后期扶持、避險解困、精準扶貧三大類政策。首先，后期扶持政策自2006年開始實施，共扶持20年，在對納入后扶范圍的移民給予每人每年600元扶持的基礎上，還開展了基本口糧田建設及水利設施配套、基礎設施、生態建設及環境保護、勞動力技能培訓和職業教育、生產開發等七大類項目扶持。歷經數年扶持在解決A縣水庫移民溫飽問題、改善移民生產生活條件的同時，也逐步解決制約庫區和移民安置區經濟發展的突出問題，改善了當地的基礎設施狀況，推動了移民群眾脫貧致富。其次，避險解困政策助力特困移民安居、發展，作為國家層面針對移民群體的一項重大民生政策，投資規模、扶持力度創歷史新高。A縣通過積極爭取該政策，計劃通過三批扶持，著力解決特困移民6萬余人的安居、發展問題。第三，精準扶貧對貧困移民實施精確識別、精確幫扶、精確管理，通過扶持生產和就業、易地搬遷安置、生態保護脫貧、教育扶貧脫貧、低保政策兜底等措施，從根本上解決貧困移民脫貧問題。

5.金融支持整體環境不斷改善

近幾年，A縣水庫移民發展經濟的銀行貸款、社會融資等類別金融支持環境不斷改善。通過與銀行系統合作、質押抵押和聯保方式，破解項目融資難題。針對“集體經濟無實力、為民辦事無能力、群眾缺乏向心力”的現實，探索土地股份合作模式，聚攏、用活、用好移民資金，讓移民當上了“股東”。到2015年年底，A縣移民局通過實施小額貸款貼息政策，面向移民戶、家庭農場、小微企業、專業合作社等累計貼息近1 000萬元，撬動貸款近1.5億元，有效降低了移民群眾還貸成本，減輕了相應的經濟壓力，對于發展生產、增收致富起到了積極作用。

二、SLA框架下水庫移民增收路徑解析

通過對可持續生計框架的分析可以發現，A縣水庫移民若想擺脫當前窘境、實現增收目標，不僅需要“內源增長”以累積生計資本，還需要“外力援助”，即政策幫助。政策幫扶不僅可以幫助移民累積生計資本，解決貧困問題，更可以解決其能力貧困問題，而移民生計能力提高反過來亦可以促進生計資本的積累，形成“造血式”增收的格局，實現“生計資本擴張—生計能力提高—收入可持續增長”的良性循環。其運作機理見圖1。

1.水庫移民增收需緊密結合縣域實際

A縣水庫移民增收需結合縣域經濟社會發展實際，因地制宜搞發展，在安居、增收、脫貧、致富環節均需有針對性地提出具體措施和建議。整體看來，居住條件差、“水上漂”、環境容量不足等移民無法控制的脆弱性背景要求首先解決特困移民的安居問題，宅基地資源緊張實情迫使避險解困需采取集中建房和統一安置的辦法，人力資本數量相對豐富但質量不高的情況要求移民培訓在 “扶智”的同時還要 “扶志”，“無地移民”基數大、環境容量不足、耕地資源緊張的現狀限制了產業發展的類型，水庫水質要求高的特點要求開展生態養殖與捕撈，社會資本碎片化的特點決定了在水庫移民脫貧、增收過程中強化政策扶持的發展策略，在上級政策類型多、扶持力度大、項目投資多的背景下應緊緊抓住政策機遇帶來的利好加快水庫移民增收步伐。

2.借力避險解困破解特困移民安居難題

A縣特困移民基數較大，生存地域較為集中，面臨的問題同質性較強，“安居才能樂業”，在解決脫貧難題之前應先解決安居問題。調研發現，A縣充分抓住大中型水庫移民避險解困的契機，采取集中建房、統一安置的辦法，總投資約30億元，規劃10余個社區安置點，于2018年以前分三期完成近5萬特困移民安居工作。根據移民家庭收入狀況和不同年齡需求，設計了52 m2、75 m2、115 m2左右3種戶型，同步配套社區服務中心、行政辦公、學校、衛生室、養老服務中心、文化活動中心、便民超市等設施。為更好地推動避險解困工作，上級選派整體脫貧“第一書記”工作隊到A縣開展成方連片抓黨建促脫貧工作，研究出臺了一系列措施，當前圍繞避險解困工作的省、市、縣、鄉鎮各級干部達400余人，共同確保了工程的順利實施。特困移民安居問題的解決為水庫移民脫貧奠定了重要基礎。

圖1　水庫移民SLA框架分析機理

3.產業扶持助力水庫移民脫貧增收

水庫移民增收單靠安居工程無法完成，在當前形勢下加強政策引導與投資是培育庫區產業、促進移民增收的重要抓手。首先，發揮移民群眾增收致富的主體作用。產業扶持項目與普通的基礎設施類項目不同，它更需充分調動移民群眾增收致富的積極性，發揮他們的自主動能性。其次，依托大中型水庫移民后期扶持政策繼續深入推動產業扶持。經過近8年的政策實施，A縣已探索出產業載體、組織管理、生產經營、受益分紅4個維度下合作社引領型、企業拉動型、支部引領型、能人帶動型、合作經營型、內股外租型、邊角經濟型、設施租賃型、創業盈利型、股權分紅型、按勞取酬型、間接受益型等14種成功的產業發展模式，在前期建設的基礎上，繼續加大產業開發的投資力度，推動整體搬遷村和分散安置村經濟發展，促進返鄉勞動力及當地移民群眾增收致富。第三，借助避險解困建設移民產業園區。在建成的移民避險解困社區周邊集中資金建設移民產業園區，結合每個社區的實際，培植壯大特種動物養殖、服裝加工、漁湖產品加工、水產品批發市場、旅游等優勢產業，積極培育龍頭企業，拉長延伸產業鏈條，逐步解決賦閑在家的中青年女性勞動力就近就業以及55~ 65歲年齡段勞動力 “家門口就業”問題，多方面、全方位地推動移民增收。

4.移民培訓需將“扶志”與“扶智”相結合

移民群眾是庫區和移民安置區經濟社會建設的重要組成部分之一，具有一定或較高素質的移民對于增加家庭收入、提高生活水平進而達成與全國人民一道全面建成小康社會的目標有著重要的作用。在大中型水庫移民后期扶持持續深入開展、培訓投資規模不斷擴大的當下，應轉變“完成任務式”的培訓思路，扭轉“上熱下冷”局面，將“扶志”與“扶智”互相結合，采取靈活多樣的方式。此外，還可以通過將培訓與完善 “村治管理”相結合的辦法，增強移民群眾的公益意識、責任意識、榮辱意識，增強村兩委班子的凝聚力。調研發現，A縣移民培訓緊跟庫區和移民安置區經濟社會發展形勢，在“扶智”的前提下開展了以“扶志”為主要內容的培訓，在“培訓一個勞動力救活一個家庭”“扶持一個大學生發展一個家庭”層面取得了較好的成效。

5.移民脫貧需緊密結合精準扶貧工作

作為縣域人口不可分割的組成部分，水庫移民也在精準扶貧范疇內。隨著A縣精準扶貧工作不斷深入開展，水庫移民脫貧與精準扶貧須緊密結合起來，充分借助精準扶貧在精確識別、精確幫扶、精確管理層面的經驗做法，補充后期扶持及避險解困工作中存在的短板。利用精準扶貧的技術手段與數據資源，通過科學有效的程序把貧困移民精準識別出來，建檔立卡，通過扶持生產和就業、生態保護脫貧、教育扶貧脫貧、低保政策兜底等精準扶貧措施，解決最后一部分貧困移民脫貧問題。通過整合各類資源，將脫貧與增收相結合，最終實現全面建成小康社會的目標。

三、SLA框架下移民增收風險識別與規避

利用SLA模型描述貧困對象在脆弱性環境中反映出的各維度之間的交互變化和相互作用以及分析水庫移民增收路徑有較強的解釋力，具有客觀性和主觀性，因此存在鮮明的模糊性和不確定性。為此本研究增加了風險識別和規避這一變量的修正，以期該框架對實現A縣水庫移民增收發揮更為積極的作用。

1.充分尊重移民群眾脫貧致富的意愿

移民群眾是發展區域經濟、實現個體脫貧的關鍵性因素，是各項幫扶政策及實施的根本出發點。脫離了庫區和移民安置區經濟社會發展實際，離開了移民群眾的支持，任何自上而下的扶持都面臨著流于形式甚至失敗的風險。調研發現，A縣水庫移民對擺脫貧困現狀、發展致富的積極性非常高，尤其是在宏觀經濟下行壓力加大、移民家庭收入出現波動、部分外出務工人員返鄉的當下。各項移民脫貧工作需要深入細致調研，全面、充分了解移民群眾的現實訴求和發展意愿，通過保障移民知情權、參與權、表達權、監督權等措施，將水庫移民“自下而上”的發展愿意與“自上而下”的政策扶持緊密結合起來，最大程度上調動移民群眾發展生產、脫貧致富的積極性、主動性。

2.產業扶持項目效益的發揮影響因素較多

產業扶持項目涉及面廣，影響項目正常運行以及效益發揮的因素有很多，在基層干部看來產業扶持項目呈獻出“好事不好干”的特征。為推動產業扶持項目效益的正常發揮，可以重點關注以下幾個方面：首先，嚴格把好項目立項關。項目立項過程中要深入做好市場調研，緊貼經濟發展形勢，避免項目立項的盲目性。其次，強化實施方案或初步設計評審工作。項目的科學設計是項目正常運行的重要前提，設計的科學性、精細化程度不夠將影響項目功能的正常發揮。再次，正確對待投資回報的“效率和公平”這一結構性矛盾。產業扶持項目投資回報的周期性規律決定了在效率和公平這一結構性矛盾面前，移民群眾最大程度受益固然重要，但應以效率優先。簡而言之即產業扶持項目的正常運行是首要考慮因素，待項目運營正常化后，再行重點強調受益的最大化。

3.重視“村長”在水庫移民增收過程中的作用

政策與項目的實施離不開 “人”這一關鍵性因素，在這個過程中移民村（社區）的“村長”起著關鍵作用。需要說明的是這里的“村長”泛指移民村（社區）的“村主任或者村支書”。調研發現，“村長”能力及號召力的高低在很大程度上決定了該村的穩定及發展程度。與基礎設施類項目投入不同，產業扶持項目在立項、運營、分紅等關鍵階段都離不開“村長”的作用。從項目立項階段分析，能力較強的“村長”往往能夠結合本村實際給出立項意向并有更多機會爭取到政策扶持。調研發現，縣級機構更傾向于將產業扶持類項目投資在社會秩序穩定、群眾基礎較好、“村長”能力較強的移民村（社區）；能力較強的“村長”在產業扶持類項目運營階段能夠提供更多的支持型資源，并較好地處理項目投資回報的公平和效率問題。

四、結 論

水庫移民為庫區和移民安置區經濟社會發展做出了巨大的貢獻和犧牲，如何到2020年讓水庫移民一道實現小康是一項復雜而又艱巨的任務。移民群眾是發展生產、增收致富的內在核心因素，任何相關增收扶持工作都離不開這個中心。基于SLA框架分析，完整地呈現出水庫移民增收的現狀及其內在機理，準確識別潛在風險并有效規避，借助“內源增長”以及“外力援助”的增收思路，對于實現移民脫貧增收有著積極的理論及實施價值。

[1]嚴登才.水庫移民可持續生計研究[J].水利發展研究，2012（10）.

[2]杜秀麗，蔡萌生.角色視角下大中型水庫移民培訓研究 [J].水利經濟，2015，33（5）.

[3]楊云彥，趙鋒.可持續生計分析框架下農戶生計資本的調查與分析[J].農業經濟問題，2009（3）.

[4]湯青.可持續生計的研究現狀及未來重點趨向[J].地球科學進展，2015，30（7）.

責任編輯張瑜洪

Solution for income increase of reservoir resettlements under SLA framework——taking A County as an example

Shang Jinyun,Cai Mengsheng,Bi Qidong

Income increase of reservoir resettlement is a kind of systematic approach.Current situation of income of reservoir resettlement in ACounty is reviewed fromfive respects of background vulnerability,needs for capacity building of local labor force and collection of private funds,strengthening government support and financial assistant for beautifying overall environment.Taking advantages and disadvantages into consideration, development strategy of“local investment-driven increase”and“external assistant”has been developed by using Service-Level Agreement(SLA)framework.Resistance methods are adopted for the existed and potential risks. Solutions for income increase are summarized,including adjusting measures for local conditions,industrial support,financial support for both poor and intelligent,as well as risk prevention and policy of precision-based poverty reduction.

SLA framework;reservoir resettlement;income increase solution

TV697+D632.4

B

1000-1123（2016）04-0038-04

2016-01-21

尚進云，助教。