水安全與水安全保障管理體系探討

蘇玉明，賈一英，郭澄平

（1.水利部水利水電規劃設計總院，100120，北京；2.水利部長江水利委員會長江勘測規劃設計研究院，430010，武漢）

水安全與水安全保障管理體系探討

蘇玉明1，賈一英1，郭澄平2

（1.水利部水利水電規劃設計總院，100120，北京；2.水利部長江水利委員會長江勘測規劃設計研究院，430010，武漢）

目前水安全和水安全保障尚無統一的規范化定義，通過對水的資源、環境、生態及災害等固有特性分析，結合“21世紀水安全”海牙部長級會議宣言和安全的常規定義，確定水安全的定義，進而確定水安全的屬性及其關鍵要素。分析水安全保障廣義上的保護和狹義上的確保兩種含義和用法，論述水安全保障能力與管理體系的關系，提出水安全保障管理體系能夠幫助相關組織貫徹落實新時期治水方針政策，持續提升水安全保障能力和績效，穩定提供滿足水安全要求的產品、活動和服務。

水安全；水安全要素；水安全保障；管理體系

當前，我國水安全呈現出新老問題相互交織的嚴峻形勢，特別是水資源短缺、水生態損害、水環境污染等新問題愈加突出。水既是社會經濟發展不可或缺的寶貴資源，也是生態環境和水災害的重要控制要素，水同時具有資源、環境、生態和災害等多種固有特性和功能，水安全是水資源安全、水環境安全、水生態安全、水災害安全等關鍵要素于一體的系統安全。一個區域任何關鍵要素的缺失或失衡，都不是完整意義上的水安全，均會導致該區域出現水資源短缺、水環境污染、水生態損害或水災害頻發等水安全問題。

水安全保障措施的制定和實施涉及水文水資源、水環境、水生態和水災害等方面眾多跨學科、跨專業的專業技術和管理單位，這些單位以其各自職能共同構成水安全保障鏈。水安全保障管理體系能夠幫助水安全保障鏈上的相關單位全面識別和統籌均衡與其相關的水安全關鍵要素，制定科學、完整、有效的水安全保障措施并加以實施，實現設定的目標，獲得預期的結果。

一、水的固有特性與水安全要素

1.水的固有特性

水具有明顯的資源屬性。水是生命之源、生產之要、生態之重，水以其特有的物理、化學和生物屬性成為人類生活、工農業生產不可替代的寶貴資源，水既是基礎性的自然資源，也是社會經濟發展的重要經濟資源、戰略資源。

水具有明顯的環境屬性。水是自然環境的重要組成部分和控制性要素，在地球表面，水體面積約占地球表面積的71%。水環境是指自然界中水的形成、分布和轉化所處的空間環境，是指圍繞人群空間及可直接或間接影響人類生活和發展的水體，水具有溶解性和納污能力，人類的生活生產所產生的污染物不能超出水體的自凈能力，即水環境承載能力，否則就會對水環境造成破壞。

水是生態系統和生物多樣性的重要控制要素，具有明顯的生態屬性。水是生態之基，萬物生長離不開水。水生態是指環境水因子對生物的影響和生物對各種水分條件的適應。生物體不斷地與環境進行水分交換，環境中水的質和量決定了生物的種類、分布和數量。

水具有明顯的災害屬性。水是水災害的控制性要素，水災害是指水過多或者過少對人類生產生活造成影響或者破壞，主要包括洪水泛濫、澇漬、干旱、滑坡、泥石流、風暴潮、災害性海浪、海嘯、咸潮、水環境污染、水生態環境惡化等。

2.水安全的概念

水安全已成為國家安全問題的核心內容之一。2015年10月，科技部、環境保護部、住房城鄉建設部、水利部和國家海洋局聯合發布了《國家水安全創新工程實施方案》（2015—2020年），確定了有序、高效開展國家水安全創新工程的具體要求和措施。

安全是指沒有危險或不受威脅，是免除了不可接受的損害風險的狀態。水安全目前尚無規范統一的定義，有學者認為水安全包括水資源安全、水環境安全和水生態安全；也有學者認為水安全是指水的存在方式及水事活動對人類社會的穩定與發展是無威脅的，或者說存在某種程度的威脅，但是可以將其后果控制在人們可以承受的范圍之內，水資源安全主要表現在水量安全、水質安全和水災害防治安全三個方面；還有學者認為水安全是一個 “舊的平衡解體，新的平衡建立”交替作用的動態過程，其內容包括水資源安全、水生態環境安全、水質安全、水量安全和水災害安全等。

2000年3月通過的 “21世紀水安全”海牙部長級會議宣言指出，為21世紀提供用水安全，意味著要“確保淡水、沿海和相關的生態系統得到保護和改善；確?？沙掷m發展和政治穩定得到加強；確保每個人能夠以可承受的開支獲得足夠安全的淡水來保持健康和豐富的生活；確保人們不受與水有關的災難的侵襲”。分析這四個確保的核心思想，也可得出水安全的基本范疇主要包括水資源安全、水環境安全、水生態安全和水災害安全這四個關鍵要素。

綜合安全的定義、水的固有特性、已有研究和 “21世紀水安全”宣言，可定義“水安全是免除了不可接受的水資源短缺、水環境污染、水生態和水災害損害風險的狀態”。

3.水安全要素及其相互作用

水安全是由相互關聯并相互作用的水資源安全、水環境安全、水生態安全和水災害安全等關鍵要素構成的系統均衡安全。

水資源安全是指免除了不可接受的水資源短缺風險的狀態。這種短缺是相對的、動態的，受水的分布條件制約，一個區域的水資源承載能力是有限的，要解決其供需矛盾，需采取雙向控制措施，平衡供給和需求。要識別影響水資源安全的因素，并進行風險評價，制定和實施相應控制措施。要確立水資源開發利用控制紅線和用水效率控制紅線，并嚴格貫徹實施，以控制和降低水資源短缺風險。

水環境安全是指免除了不可接受的水環境污染風險的狀態。一個區域的水環境承載能力是有限的，要識別影響水環境安全的環境因素，并進行風險評價，制定和實施相應控制措施。要確立水功能區限制納污紅線，將主要污染物入河湖總量控制在水功能區納污能力范圍之內，不斷提高水功能區水質達標率，以控制和降低水環境污染風險。

水生態安全是指免除了不可接受的水生態損害風險的狀態。要采取措施，預防和減少水資源、水環境、河流地貌等方面對生態系統的完整性和生物多樣性的不利影響。要識別影響水生態安全的危險源，并進行風險評價，制定和實施相應控制措施。要推進水生態系統保護與修復，采取保障生態用水基本需求，改善水生態環境，加強地下水超采區和海水入侵區治理，深入推進水土保持生態建設等措施。要加強水生態保護，系統整治江河流域，連通江河湖庫水系，開展退耕還濕、退養還灘。推進荒漠化、石漠化、水土流失綜合治理，強化江河源頭和水源涵養區生態保護，以控制和降低水生態損害風險。

水災害安全是指免除了不可接受的水災損害風險的狀態。要采取措施，預防和減少各類水災害對人民生命財產和生態環境的破壞或損害。要識別影響水災害安全的危險源，并進行風險評價，制定和實施相應控制措施，以控制和降低水災害損害風險。

值得重視的是水安全關鍵要素之間是相互關聯、相互作用、相互影響、相互耦合的，任何一個要素的缺失或失衡，都不能構成完整意義上的水安全；任何一個要素的變化，都會發生連鎖反應，引起其他要素的變化；任何一個要素滿足了要求，不等于其他要素也滿足了要求。所以也可以說水安全是其關鍵要素均衡的結果。水的各種特性及其相應水安全問題與水安全要素間的關系見表1。

表1　水的各種特性及其相應水安全問題與水安全要素間的關系

二、水安全保障與管理體系

1.水安全保障

保障有保護和確保兩種含義，通常所說的水安全保障有廣義和狹義兩種用法。廣義的水安全保障通常用于水安全狀況和結果對相關事項的保護作用，主要用于水安全保障措施實施和運行結果對糧食安全、經濟安全、生態安全和社會安全等方面的保障，是結果性、外延性的保障。狹義的水安全保障通常用于對獲得期望的水安全狀況和結果的確保作用，主要用于水安全保障措施的制定和實施過程，確保其結果滿足水安全要求方面的保障，是過程性、內涵性的保障。

廣義的水安全保障關注結果，狹義的水安全保障關注過程，狹義的保障是廣義保障的基礎和前提，只有控制過程才能確保獲得預期的水安全結果，進而保護與水安全相關的其他領域的安全，兩類水安全保障關系見圖1。本文主要探討狹義的水安全保障。

保障水安全需采取系統的工程或非工程措施，這些措施的制定和實施涉及水文水資源、水環境、水生態和水災害等多領域、多學科的專業技術理論和方法，涉及眾多從事水安全保障的勘測、規劃、設計、施工、監理、監測、檢測、工程運行維護管理等單位，這些單位需目標一致、有序銜接、相互合作，有效履行各自職能，構建完整有效的水安全保障鏈。

2.管理體系

管理體系是將控制論、系統論和信息論等理論和方法應用于管理活動，采用系統的思維將與某一主題事項相關的內容組成體系進行管理的方法。

采用管理體系是組織的一項戰略決策，能夠幫助其提高整體績效，為推動可持續發展奠定良好基礎。管理體系是組織用于制訂方針、目標以及實現這些目標過程所需的一系列相互關聯或相互作用的要素，正規的管理體系為策劃、實施、檢查和改進管理活動的績效提供了框架。國內外實踐證明，按照國際標準采用系統方法、過程方法和基于風險的思維建立和實施正規的管理體系，能夠幫助組織落實管理理念、實現設定目標、防控相關風險、持續提升能力、獲得預期結果。風險管理通過考慮不確定性及其對目標的影響，采取相應的措施，為組織的運營和決策及有效應對各類突發事件提供支持。

目前國內外比較流行的管理體系有質量管理體系、環境管理體系、職業健康安全管理體系、信息安全管理體系、能源管理體系、食品安全管理體系等。

3.水安全保障管理體系

為滿足區域乃至國家的水安全需要，需開展水資源的開發、利用、節約、保護、管理和防治水害等各類水安全保障活動，需采取工程或非工程水安全保障措施。開展這些活動、提供和實施這些措施的相關單位，能否穩定地提供統籌均衡水安全的多重屬性、滿足水安全保障要求的產品和服務，即其水安全保障能力和績效，對區域乃至國家的水安全狀況和程度影響很大。水安全要求與水安全保障管理體系見圖2。

圖2　水安全要求與水安全保障管理體系關系

建立、實施、保持和持續改進以滿足水安全要求為關注焦點，以確保和提升水安全保障能力和績效為主線和框架的水安全保障管理體系，能夠幫助和確保相關單位獲得滿足水安全要求的預期結果，即有能力全面識別、統籌均衡與其業務相關的水安全要素；有能力穩定地提供滿足水安全要求和適用法律法規要求的產品和服務；能夠適應內外部環境的變化，動態識別和控制風險，持續改進管理體系有效性；履行水生態文明建設的社會責任和義務，持續提升其水安全保障能力和績效。

基于水的固有特性及水安全關鍵要素的專業領域，水安全保障措施制定和實施的管理涉及質量、環境和安全等多領域、多學科的管理理論和方法，其管理體系應整合應用多個管理體系的原理，運用系統方法、過程方法和基于風險的思維，全面識別、統籌均衡水安全各關鍵要素，并制定和實施相應措施，任何單一的質量、環境或安全管理體系，都不能滿足水安全保障要求。

水安全保障管理體系主要內容應包括 （但不限于）：水安全保障組織管理、方針及目標管理，可能影響實現水安全保障目標的風險管理，實現水安全保障所需的資源管理，水資源、水環境、水生態、水災害安全的影響因素識別及評價和制定相應控制措施管理，水安全要求的確定和評審管理，水安全保障實施過程管理，水安全保障績效評價，持續改進管理等。

三、結 論

建立、實施、保持和持續改進水安全保障管理體系，能夠幫助水安全保障鏈上的相關單位落實新時期治水興水方針政策、持續提升水安全保障能力、獲得預期結果，是確保和提高水安全保障水平的重要措施。

[1]陳雷.新時期治水興水的科學指南[J].求是，2014(15).

[2]方紅松,劉云旭.關于中國的水安全問題及其對策探討[J].中國安全科學學報，2002(1).

[3]李澤紅，等.水資源安全的內涵及其評價[J].安全與環境工程，2005(4). [4]楊光明，孫長林.中國水安全問題及其策略研究[J].災害學，2008(2).

[5]質量管理體系要求(GB/T 19001—2015)[S].2015.

[6]環境管理體系要求及使用指南(GB/T 24001—2015)[S].2015.

責任編輯軒瑋

Water security and water security ensuring management system discussion

Su Yuming,Jia Yiying,Guo Chengping

Now there is no formal definition of water security and water security ensuring available.In this paper,water security was defined by analyzing the inherent characteristics of water’s resources,environment, ecology,and disaster,etc.This definition was integrated with the meaning of the safety and the declaration of the“21th century water security”minister conference of Hague.Furthermore,the natures and key factors of water security were defined.The broad and narrow senses of the water security ensuring were analyzed.The relationship between the capabilities of water security ensuring and management system was discussed.The water security ensuring management system would be an important tool to help the relevant organizations carrying out water conservancy policy of the new era.By conducting this management system,the abilities and performances of water security ensuring of relevant organizations will be raised,while the consistency of providing products and services that meet the water security requirements is guaranteed.

water security;factors of water security;water security ensuring;management system

TV213.4+X959

B

1000-1123（2016）08-0012-03

2016-02-10

蘇玉明，教授級高級工程師，主要從事水利行業質量、環境和職業健康安全管理體系及水安全保障管理體系研究與應用。