湖北省湖泊生態(tài)環(huán)境管理模式創(chuàng)新探索

劉渝

（武漢工程大學(xué)管理學(xué)院，430205，武漢）

湖北省湖泊生態(tài)環(huán)境管理模式創(chuàng)新探索

劉渝

（武漢工程大學(xué)管理學(xué)院，430205，武漢）

跨區(qū)域湖泊管理的條塊分割、職能交叉、產(chǎn)權(quán)模糊等問題嚴(yán)重威脅和損害了湖泊資源利用過程中的生態(tài)環(huán)境安全。以湖北省成立湖泊局為契機(jī)，探討了在湖泊局主導(dǎo)下集中式管理模式的變革特點(diǎn)：以整合部門管理權(quán)限、協(xié)調(diào)區(qū)域利用權(quán)力為基礎(chǔ)，建立一個(gè)保障湖泊資源高效配置的管理模式，切實(shí)提高了湖泊資源的生態(tài)環(huán)境安全水平，為我國其他區(qū)域湖泊管理模式改革提供了經(jīng)驗(yàn)借鑒。

湖泊管理；體制改革；湖泊局；四湖流域；湖北省

一、創(chuàng)新湖北湖泊管理模式的意義

1.湖北省湖泊概況

2014年由長江出版社出版、湖北省水文水資源局主編的《湖北省湖泊集》，描述的湖北省境內(nèi)湖泊共有755個(gè)，湖泊水面面積合計(jì)2 706.851 km2。其中跨省湖泊3個(gè)（龍感湖跨安徽省，牛浪湖、黃蓋湖跨湖南省）；省內(nèi)跨市湖泊12個(gè)、城中湖103個(gè)。湖北省境內(nèi)較大湖泊 （面積大于100 km2）較少，小型湖泊眾多，0.067～1 km2的湖泊數(shù)量最多，占總數(shù)的65.83%，省內(nèi)湖泊總體上呈現(xiàn) “密集成片、帶狀分布”的區(qū)位特征。

2.研究目的與意義

湖泊作為自然資源對于湖北經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展意義重大，但由于種種原因保護(hù)乏力，導(dǎo)致湖泊數(shù)量和面積銳減、污染普遍、生物多樣性消失等。目前，湖北省湖泊存在面積萎縮、功能退化、水體污染日趨嚴(yán)重等主要問題，其核心問題是湖泊保護(hù)管理模式不順，責(zé)任不明。湖泊屬于典型的公共資源，產(chǎn)權(quán)屬性不明確，不能完全照搬企業(yè)管理的模式對湖泊進(jìn)行管理。但隨著國家大江大河管理體制變革，創(chuàng)新湖北湖泊生態(tài)管理的理念，將現(xiàn)代管理學(xué)的管理模式應(yīng)用到湖北省湖泊保護(hù)與管理中很有必要。本研究首先厘清湖北省湖泊資源管理體制中存在的關(guān)鍵問題，明確湖泊管理模式改革的方向，設(shè)計(jì)以湖泊局為主導(dǎo)的“一湖一管”的湖泊管理系統(tǒng)框架，并以四湖（長湖、三湖、白露湖、洪湖）流域?yàn)榈湫桶咐接懠惺焦芾碓趯?shí)際中的應(yīng)用設(shè)想。

二、湖北省湖泊生態(tài)環(huán)境管理存在的關(guān)鍵問題

1.湖泊管理模式方面

湖泊管理模式上，“分部門+分區(qū)域”形成了分割性管理模式。交通、水利、環(huán)保、市政、林業(yè)、公安等部門都對湖泊具有管轄權(quán)，這些部門之間管理職責(zé)和范圍既存在重疊關(guān)系，又有權(quán)力矛盾管轄。各個(gè)職能部門分屬于不同的利益群體，按照自身的利益目標(biāo)來制定湖泊資源的配置方式，各個(gè)職能部門之間的管理目標(biāo)容易存在差異，缺乏一個(gè)牽頭方來協(xié)調(diào)和兼顧各方利益，確定一個(gè)湖泊利用的主導(dǎo)價(jià)值和目標(biāo)取向。例如長湖流域在汛期時(shí)需要基層水利設(shè)施參與防汛，地處江漢平原的荊州、荊門、潛江三市以及江漢油田管理局，都從各自的局部利益出發(fā)來安排泄洪方式、分配抗旱水量，造成流域上下游之間的明顯矛盾。

2.湖泊行政管理體制方面

湖泊行政管理體制上，融合水利、環(huán)保、漁業(yè)等多部門的綜合管理體制尚未形成。湖北省內(nèi)的湖泊漁業(yè)行政管理體系較為完整，大多數(shù)湖泊都成立了專門的漁業(yè)管理委員會，隸屬于各地水產(chǎn)局或者隸屬于地方政府。東湖成立了專門的旅游管理機(jī)構(gòu)——武漢市東湖生態(tài)旅游風(fēng)景區(qū)管委會，而沒有專門設(shè)立綜合性的管理單位涵蓋環(huán)保、國土、交通（海事）、建設(shè)等職能，重經(jīng)濟(jì)輕保護(hù)、單一化缺綜合的特征突出。

3.湖泊產(chǎn)權(quán)管理體制方面

湖泊產(chǎn)權(quán)管理體制上，經(jīng)營性產(chǎn)權(quán)部門化、公益性產(chǎn)權(quán)邊緣化、配置性產(chǎn)權(quán)行政化的現(xiàn)象突出。湖泊的養(yǎng)殖、捕撈等經(jīng)營性產(chǎn)權(quán)歸屬于漁業(yè)部門，工業(yè)、農(nóng)業(yè)和飲用水取水權(quán)歸屬于水利部門，而湖泊生態(tài)環(huán)境保護(hù)的公益性產(chǎn)權(quán)歸屬則模糊不清。水利部門分管湖泊排污口設(shè)置和核定湖泊污染總?cè)菁{量，而環(huán)保部門又控制污染的排放標(biāo)準(zhǔn)和水平，經(jīng)濟(jì)增長和湖泊生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)之間難以形成平衡時(shí)，地方政府往往會以犧牲生態(tài)環(huán)境目標(biāo)為代價(jià)。

三、湖泊生態(tài)環(huán)境管理系統(tǒng)框架設(shè)計(jì)

1.湖泊管理模式改革的方向

政府管理模式反映了政府主體與不同特征湖泊系統(tǒng)之間的相互響應(yīng)關(guān)系。政府對于湖泊資源的管理模式不能僅僅以利益為導(dǎo)向，還應(yīng)結(jié)合湖泊自身的天然屬性。為了使政府的湖泊管理模式更加符合湖泊自身的系統(tǒng)性和規(guī)律性，根據(jù)前述湖泊管理體制和模式中存在的關(guān)鍵問題，湖泊管理模式應(yīng)有所調(diào)整。

（1）單個(gè)政府職能部門主導(dǎo)、多個(gè)主體協(xié)作的模式

應(yīng)由多個(gè)職能部門共同管理向以單個(gè)政府職能部門主導(dǎo)、多個(gè)政府職能部門協(xié)作的模式轉(zhuǎn)變，變復(fù)雜弱耦合性特征響應(yīng)為簡單強(qiáng)耦合性特征響應(yīng)。通過建立主導(dǎo)政府主體，增強(qiáng)各職能主體的耦合強(qiáng)度和關(guān)系，有利于規(guī)避管理政策的“多頭放水”現(xiàn)象，保證管理政策的穩(wěn)定性、全面性，更切實(shí)地從湖泊自然特性出發(fā)來配置資源。

（2）多政府職能部門目標(biāo)融合的綜合管理模式

扭轉(zhuǎn)分級、分部門、分區(qū)域的三層分割性，改變單一職能部門對應(yīng)單一湖泊功能的特征關(guān)系，轉(zhuǎn)變?yōu)槎嗖块T對應(yīng)湖泊的整體性特征關(guān)系。通過轉(zhuǎn)變管理主體與湖泊之間的響應(yīng)模式，避免出現(xiàn)非合作博弈結(jié)局，提高各職能部門的政策作用效率，在尊重湖泊整體性特征的前提下，最大限度地開發(fā)湖泊的整體效益。

（3）流域整體合作型管理模式

通過“一攬子”解決方案促使博弈類型的轉(zhuǎn)變，變湖泊所屬區(qū)域間競爭性博弈為合作性博弈，保證上下級政策主體、區(qū)域間政策主體的政令貫通與和諧，創(chuàng)造形成合作博弈的約束，從而達(dá)到湖泊管理目標(biāo)更加符合湖泊跨行政區(qū)域特征。

2.湖泊管理框架設(shè)計(jì)

湖泊管理保護(hù)方案的設(shè)計(jì)是一種行政組織和行政管理的設(shè)計(jì)，是通過一定的體制和機(jī)制安排，對組織參與者之間的任務(wù)進(jìn)行分工，使之具有計(jì)劃、指揮、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和控制等管理功能，實(shí)現(xiàn)管理保護(hù)湖泊的預(yù)期目標(biāo)。在我國目前行政管理體制背景下，按照上述3個(gè)轉(zhuǎn)變，在湖泊資源政府管理行為中，采取單個(gè)政府部門主體管理為主、實(shí)現(xiàn)管理模式與結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，將現(xiàn)行管理架構(gòu)可作系統(tǒng)性變革。

（1）框架構(gòu)建

水行政主管部門是 “主管部門”。鑒于水利部門在湖泊保護(hù)中的主導(dǎo)作用，將省水行政主管部門作為湖泊管理保護(hù)的主管部門，比較切實(shí)可行，且省內(nèi)外都有先例。省內(nèi)的《武漢市湖泊保護(hù)條例》已于2002年3月1日起施行，其中第四條市水行政主管部門負(fù)責(zé)全市湖泊的保護(hù)、管理、監(jiān)督；明確界定了水行政主管部門是湖泊的主管部門，規(guī)劃、國土資源、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)等部門按照各自職責(zé)，做好湖泊保護(hù)和管理工作。省外的《江蘇省湖泊保護(hù)條例》第五條也明確規(guī)定水行政主管部門是湖泊的主管機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)湖泊的管理和保護(hù)工作。《江蘇省湖泊保護(hù)條例》施行以來，在江蘇省水利廳的牽頭下，分別成立了洪澤湖、滆湖、長蕩湖、駱馬湖、石臼湖、固城湖、高郵湖、邵伯湖、白馬湖、寶應(yīng)湖、里下河地區(qū)等湖泊的管理與保護(hù)聯(lián)席會議制度等，解決了多頭管理和混亂管理的難題，取得了明顯成效。基于以上分析比較，認(rèn)為湖北省的湖泊管理模式改革可以參考江蘇省的湖泊管理體制和保護(hù)機(jī)制，建立單一水行政主管部門牽頭、融合多方職能部門的管理體制。

（2）湖北省湖泊管理體制的整體架構(gòu)

湖北省湖泊管理體制的整體架構(gòu)如圖1，鑒于湖泊的耦合性、整體性、層次性、動態(tài)性特征，以及水利部門在湖泊保護(hù)中的主導(dǎo)作用，將省水行政主管部門作為湖泊管理保護(hù)的主管部門，負(fù)責(zé)湖泊的管理和保護(hù)工作。確定水行政主管部門的主管地位，能順應(yīng)單個(gè)政府職能部門主體管理為主、多個(gè)政府職能部門主體合作的管理模式，通過確立主導(dǎo)政府職能主體，增強(qiáng)各職能主體的耦合強(qiáng)度和關(guān)系。環(huán)保、漁業(yè)、交通、建設(shè)、規(guī)劃、國土資源、林業(yè)等有關(guān)部門，按照職責(zé)分工，做好湖泊的相關(guān)管理和保護(hù)工作。在湖北省水利廳設(shè)立湖泊局，湖泊局在省政府的領(lǐng)導(dǎo)下統(tǒng)一管理和保護(hù)全省湖泊。整體的運(yùn)行機(jī)制為：主要負(fù)責(zé)湖泊保護(hù)的組織協(xié)調(diào)和監(jiān)督檢查工作，縣級以上政府實(shí)施湖泊管理的首長負(fù)責(zé)制。省水利廳作為湖泊的主管部門，負(fù)責(zé)會商環(huán)保、國土、交通運(yùn)輸、林業(yè)、旅游、水產(chǎn)、衛(wèi)生等相關(guān)部門，擬定湖泊保護(hù)名錄、制定湖泊保護(hù)規(guī)劃、建立和完善湖泊保護(hù)聯(lián)動機(jī)制、推行相對集中行政處罰權(quán)和綜合執(zhí)法等工作。環(huán)保、國土、交通運(yùn)輸、林業(yè)、旅游、水產(chǎn)、衛(wèi)生等相關(guān)部門按照各自職能進(jìn)行管理和監(jiān)督。

（3）湖北省湖泊局的作用

2013年4月23日湖北省政府在省水利廳單設(shè)辦事機(jī)構(gòu)——湖泊局，類似湖北省防汛抗旱總指揮部辦公室模式。作為湖北省政府單設(shè)在水利廳的辦事機(jī)構(gòu)，湖泊局在省政府的領(lǐng)導(dǎo)下統(tǒng)一管理和保護(hù)全省湖泊。湖泊局的具體職能包括：負(fù)責(zé)全省湖泊保護(hù)和綜合管理；組織開展湖泊狀況普查和信息發(fā)布；擬訂湖泊保護(hù)規(guī)劃及湖泊保護(hù)范圍；組織編制與調(diào)整湖泊水功能區(qū)劃；組織、指導(dǎo)湖泊水質(zhì)監(jiān)測和水資源統(tǒng)一管理、防汛抗旱水利設(shè)施建設(shè)、涉湖工程建設(shè)項(xiàng)目的管理與監(jiān)督、湖泊水生態(tài)修復(fù)等；承擔(dān)省湖泊保護(hù)聯(lián)席會議日常工作。

圖1　湖北省湖泊管理體制構(gòu)建

圖2　四湖流域管理模式轉(zhuǎn)變設(shè)想

四、“四湖流域”案例分析

1.四湖流域的自然特征

四湖流域由長湖、三湖、白露湖、洪湖等4個(gè)湖泊組成，是湖北省內(nèi)最大的天然湖泊。四湖流域位于江漢平原腹地，跨越荊州、荊門、潛江等3個(gè)地區(qū)，流域面積11 547 km2，水資源較為豐富，是湖北省重要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地。四湖流域河網(wǎng)縱橫交錯(cuò)，水系十分復(fù)雜，處于湖北省“兩圈一帶”戰(zhàn)略開發(fā)的中心區(qū)、連接區(qū)，區(qū)位優(yōu)勢十分明顯，推進(jìn)四湖流域水生態(tài)文明建設(shè)意義重大、影響深遠(yuǎn)。

2.四湖流域現(xiàn)存的管理體制

四湖流域現(xiàn)存管理體制的典型特征是“區(qū)域跨行政，職能跨部門”，迫切需要整合。湖北省按照行政轄區(qū)將湖泊劃分為三類 “省直管湖泊、地級市管理的湖泊和縣級管理的湖泊”，四湖流域?qū)儆谑≈惫芎础！奥毮芸绮块T”體現(xiàn)為，湖泊的不同功能屬性由分管部門分割，湖北省環(huán)保廳將洪湖、長湖確定為省控湖泊，開展水質(zhì)監(jiān)控；農(nóng)業(yè)廳將洪湖和長湖確定為其職能范圍內(nèi)的省直管湖泊，針對四湖流域成立了省級漁政監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)；林業(yè)廳把洪湖劃分為省級直管，界定了洪湖濕地自然保護(hù)區(qū)；水利廳對四湖流域進(jìn)行重點(diǎn)防汛和排澇調(diào)度。為了協(xié)調(diào)各方關(guān)系，湖北省政府于2005年成立了四湖流域管理委員會，該機(jī)構(gòu)在荊州四湖工程管理局下設(shè)辦公點(diǎn)日常辦公，主要開展防汛排澇和水利調(diào)度工作。雖然荊州、荊門、潛江三地的政府主體都在湖泊保護(hù)上采取了相應(yīng)措施，各地市的水利、水產(chǎn)、林業(yè)、環(huán)保等涉湖管理的相關(guān)職能部門也紛紛履行了職責(zé)，但由于各部門管理權(quán)限不同，對湖泊價(jià)值、功能判斷各執(zhí)一詞，各部門目標(biāo)不同，所采取的手段也不同，甚至互相矛盾。“區(qū)域跨行政”體現(xiàn)為，省直管湖泊具有面積大、跨縣區(qū)級以上行政區(qū)域的區(qū)域特征。1983年和1994年，荊門、潛江先后從荊州的行政區(qū)劃中單列出來，長湖的行政轄區(qū)變得更為復(fù)雜，跨越3個(gè)地市區(qū)，地方利益、部門利益沖突激烈是典型現(xiàn)象。由于沒有一個(gè)統(tǒng)一的上級部門專門負(fù)責(zé)統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)，層級分割、各自為政的現(xiàn)象明顯，當(dāng)不同的區(qū)域發(fā)生矛盾時(shí)，沒有單位進(jìn)行組織協(xié)調(diào)，致使管理效果大打折扣。

3.湖泊局集中式管理四湖流域生態(tài)環(huán)境的設(shè)想

2012年 《湖北省湖泊保護(hù)條例》正式施行，該條例強(qiáng)力約束和規(guī)范著湖北省的湖泊保護(hù)和管理工作，也表明湖北省將湖泊保護(hù)工作納入了全省發(fā)展戰(zhàn)略中。相對于小型湖泊而言，四湖流域的管理難題更加復(fù)雜，除了整合不同職能部門交叉的管理目標(biāo)，還需要一個(gè)共同的上級部門來調(diào)節(jié)各行政區(qū)域的職能部門矛盾。按照湖泊資源管理思想向單個(gè)政府主體轉(zhuǎn)變、管理模式向單一對應(yīng)整體性轉(zhuǎn)變的思路，可以創(chuàng)新湖泊局主導(dǎo)下的四湖流域管理模式（如圖2）。

集中式管理的優(yōu)點(diǎn)是湖泊局有利于統(tǒng)籌多頭管理目標(biāo)，變單一對應(yīng)整體性特征關(guān)系為多對應(yīng)整體性特征關(guān)系，跨越單個(gè)職能部門的視角，遵從湖泊資源自然特征來制定管理目標(biāo)和措施。湖泊主導(dǎo)型模式通過行政命令的方式，目標(biāo)直接、對象明確、責(zé)任清晰，湖泊局可以統(tǒng)籌兼顧產(chǎn)業(yè)發(fā)展與環(huán)境目標(biāo)之間的平衡，設(shè)定各區(qū)域的湖泊利用規(guī)劃、污染排放目標(biāo)，既體現(xiàn)跨區(qū)域水資源治理的社會公平性，又能緩解部門交叉、區(qū)域沖突的矛盾，這種做法有利于水污染治理較快地取得成效。

五、討 論

在跨區(qū)域湖泊治理中，針對單一湖泊的政府主導(dǎo)型模式憑借其優(yōu)點(diǎn)，通過高度集權(quán)式的統(tǒng)籌模式，能在短期內(nèi)顯著提高管理效率。通過“一攬子”解決方案促使湖泊所屬的各行政區(qū)域之間、職能部門之間博弈類型的轉(zhuǎn)變，形成各方利益主體的合作博弈約束機(jī)制，有效防范湖泊資源配置出現(xiàn)“公共地悲劇”。樹立跨區(qū)域的治理觀念，針對單一湖泊的專門式管理，在管理體制創(chuàng)新上邁出了重要的一步。然而，要達(dá)到改善湖泊生態(tài)環(huán)境的效果，多個(gè)主體共同協(xié)力參與，那么，如何保證政令的貫通與政策之間的和諧性是需要進(jìn)一步研究的焦點(diǎn)。

[1]趙志凌，黃賢金，鐘太洋．我國湖泊管理體制機(jī)制研究：以江蘇省為例[J].經(jīng)濟(jì)地理，2009(1).

[2]劉楊，黃賢金，鐘太洋．湖泊資源政府管理行為理論模型與案例分析——以江蘇省省管湖泊為例 [J].江西科學(xué)，2006(10).

[3]高而坤．談流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的水資源管理體制［J］．水利發(fā)展研究，2004(4).

[4]盧進(jìn)步．湖北省四湖流域推進(jìn)水生態(tài)文明建設(shè)的思考[J].中國水利，2014（7）.

[5]李俊輝，華平.跨區(qū)域湖泊管理體制的實(shí)踐與思考[J].中國防汛抗旱，2014（2）.

責(zé)任編輯張金慧

Innovative measures for management of eco-environment of lakes in Hubei Province

Liu Yu

Problems such as highly fragmented and segmentary system for lake management and overlapping of governmental functions as well as unclear definition of property rights have caused great damage and harm to the safety of eco-environment.Discussions aremadeonspecial features of reformof introducingcentralized management model by takingthenewly-establishedlakebureauof Hubei Provinceas anexample.A management model for high-efficient resources allocation and enhancement of safety level of eco-environment of lakes is proposed,with the aim of providing experiences and lessons for lake governance in other regions of China.

lake management;system reform;lake bureau;Sihu Basin;Hubei Province

TV697

B

1000-1123（2016）08-0019-04

2015-12-23

劉渝，博士，副教授，主要研究方向?yàn)橘Y源環(huán)境經(jīng)濟(jì)。

湖北省科學(xué)技術(shù)計(jì)劃項(xiàng)目（2013BDF043）；湖北省教育廳科學(xué)研究計(jì)劃項(xiàng)目（B2013217）。