楊朝飛：協同減排是大氣污染防治的方向

匡春鳳 胡利娟

楊朝飛：協同減排是大氣污染防治的方向

匡春鳳 胡利娟

今年7月，中國工程院組織50余位相關領域院士和專家，對《大氣污染防治行動計劃》（以下稱“大氣十條”）進行中期評估。評估認為，空氣質量改善成效已經顯現，但環境空氣質量形勢依然嚴峻，冬季重污染問題突出。

“大氣十條”提出的目標完成時間即將到來，有關方面如何釋放能源結構調整的污染削減潛力？怎樣構建精準化治霾體系？帶著這些問題，本刊專訪了環境保護部原總工程師、中國工業環保促進會會長楊朝飛。

指標變化體現治理路徑

中華環境：您認為我國大氣污染防治近年來最大的變化是什么？

楊朝飛：最大的變化就是老百姓對空氣的感受和官方發布的數據趨于一致了，都感覺到大氣環境確實在改善。當然，不同地區、不同的人感受程度可能不一樣，但在大趨勢上基本一致?；叵肫饋?，北京奧運會之后，我國空氣質量開始下降，2011年—2013年空氣質量下降得非常明顯，老百姓對空氣污染反映已經非常強烈了，但是官方發布的大部分城市的優良天數是在上升，環境質量是在改善。當時老百姓對環保工作意見很大，不僅是對污染嚴重有意見，更是對官方數據不認可?，F在官方數據得到老百姓認可，這是一個了不起的進步。

環境保護工作

不僅僅是要

完成幾項削減指標、

污染指標的任務，

而是要真正使環境變得

更加安全、更加清潔，

更加有利于老百姓的健康。

我講的數據不只是官方數據，還有科研部門的數據，也有社會組織收集并整理的數據。今年下半年，中國工程院組織50余位相關領域院士和專家，對“大氣十條”進行了中期評估，包括清潔空氣聯盟在內的一些社會組織，也發布了民間的空氣質量評估報告，幾份報告都認為全國城市整體保持了空氣質量改善的趨勢。這說明現在的監測數據更加實事求是，得到了公眾認可。但是，另一方面大氣環境形勢依然嚴峻，

目前全國300多個地級以上城市仍然有近80%未能達標，老百姓強烈要求繼續改善大氣環境質量的訴求依然不減，環保工作必須要緊緊適應民意訴求。

中華環境：霧霾發生的本質原因是顆粒物增多，顆粒物已經成為城市中的首要污染物。研究認為，單一的空氣污染治理很難奏效，區域間協同治理才是必經之路，您對此怎么看？

楊朝飛：回顧我國的環境保護歷史，特別是大氣污染防治歷史，是經歷了一個單項污染物指標的控制到多項污染物協同治理的過程。

10月13日至16日, 2016（第四屆）中國國際節能環保汽車展覽會暨節能與新能源汽車產業發展規劃成果展覽會在北京國家會議中心舉行。黃寅英供圖

第一階段是降塵。在二十世紀九十年代以前，特別是七八十年代，當時的大氣污染指標基本就一個降塵指標，那時候我印象最深的是，每個城市每平方公里降塵數十噸。舉個例子，在七十年代末時遼寧本溪作為一個傳統工業基地，一度空氣污染非常嚴重，曾被稱為“衛星上看不到的城市”。當時每月每平方公里的降塵基本在100噸以上，最高甚至達到120噸以上，當地大氣環境非常惡劣，穿淺色衣服出門很快衣領就黑了。所以那時候大氣污染基本上就是控制降塵，許多大中城市都是如此。

到了九十年代，降塵這個指標基本被廢除了，因為國家抓城市的煙塵治理效果非常明顯，為什么這個指標降下來了呢？第一是加強工業企業污染治理，企業相繼上馬各種治理設備消煙除塵；第二是城市推進能源結構調整，以氣代煤、以電代煤等；第三是城市中的很多企業開始向農村、向園區搬遷，所以，城市降塵污染得到明顯改善。

第二個階段是顆粒物和二氧化硫。從九十年代中后期開始，實施污染物排放總量控制成為當時環境保護的重大舉措。由于能源消耗超常規增長，煤炭消費量猛增，加上治理項目建設周期長，減排效果滯后，導致二氧化硫、氮氧化物排放量持續增加，酸雨和二氧化硫污染形勢十分嚴峻。重酸雨區面積擴大，酸雨發生頻率增加；二氧化硫和氮氧化物轉化形成的細顆粒物污染加重，許多城市和區域呈現復合型大氣污染的嚴峻態勢?！笆濉逼陂g，國家提出對“兩控區”（包括四個直轄市和21個省會城市區）的酸雨和二氧化硫進行污染控制，取得了一定的成效，但是由于新建火電廠大量分布在兩控區外，二氧化硫排放格局發生了很大變化，后來將控制范圍擴大到了全國。2003年12月，頒布了新修訂的《火電廠大氣污染物排放

標準》，全面開征二氧化硫、氮氧化物排污費。包括這個標準在內的一些法律、法規、政策的實施，對酸雨和二氧化硫污染的控制起到了重要作用。二氧化硫是重點污染物，當時的削減措施為后來解決二氧化硫、PM2.5、PM10的問題，也發揮了一定作用。但是，由于經濟快速發展，城鎮化日新月異，環境保護沒有引起真正重視，控制顆粒物和二氧化硫兩項指標對于解決大氣環境質量能發揮的作用是非常有限的。

第三個階段是實行強制的約束性指標的減排。到“十一五”（2006年—2010年）的時候，大氣減排指標只有一項約束性指標，那就是二氧化硫。我國“十一五”期間實施了一大批脫硫工程、結構調整、監管減排項目。根據環保部環境規劃院的測算，上述工作在抵消經濟增長、能源消費增加帶來的873.44萬噸新增二氧化硫排放量的同時，將2005年的2549.40萬噸二氧化硫排放量降低到2010年的2185.10萬噸，實現了14.29%的凈削減。如果全國不實施二氧化硫減排，2010年全國排放總量將增至3423萬噸，增加的排放量主要集中在京津冀、山東、華東及西南等空氣質量或酸雨污染較重的地區，重污染地區空氣質量將“雪上加霜”。

從“十二五”（2011年—2015年）開始，除了繼續治理二氧化硫，還增加了對氮氧化物的治理工程。2012年12月5日，環保部正式發布《重點區域大氣污染防治“十二五”規劃》。這是中國第一部綜合性大氣污染防治規劃，首次提出以質量改善為目標導向，并將民眾最關心的細顆粒物(PM2.5)納入指標體系（該標準定于2016年正式實施，但自2013年元旦起，全國已有74個城市試點運行）。

綜合來看，2000年到2014年期間，大氣污染防治主要以削減二氧化硫、氮氧化物兩項指標為主。從2013年以后，特別是2014年又提出開始減排PM2.5，這幾年大氣污染治理進展最快的指標就是PM2.5。霧霾天大家感覺比過去減輕了，也主要因為這一項指標的改善。但是僅僅單項指標的削減，或者在全國范圍內只是對兩三項指標的削減，顯然不能滿足大氣污染防治的需要。比如有些地方可能是臭氧污染、重金屬污染或者有毒有害化學物質（比如汞）的問題比較突出。所以，環境保護的工作不僅僅是要完成幾項削減指標、污染指標的任務，而是要真正使環境變得更加安全、更加清潔，更加有利于老百姓的健康。

“十三五”我國開啟了大氣污染防治的第四個階段，即以改善環境質量為目標的新階段。因為削減污染物是為改善環境質量服務的，如果削減了污染物卻不能改善環境質量，那么削減污染物工作就會變得毫無意義了。改善環境質量將是這個階段的最顯著的標志。

協同減排是未來方向

中華環境：正如您所說，臭氧的問題已經成為重點區域的新癥結。有數據顯示，在京津冀地區，臭氧成為首要污染物的天數已經超過PM10，僅次于PM2.5，在長三角地區，臭氧已成為唯一不降反升的污染物，您對此怎么看？

楊朝飛：確實，近年來，全國城市大氣臭氧問題日漸顯現。相對水、霧霾等有形污染，臭氧污染更具隱蔽性，對人體健康的影響比PM2.5更大。

我個人認為，目前夏秋季節一些地區大氣治理的難點已經從PM2.5轉向臭氧。北京大氣臭氧問題尤為嚴峻，近三年北京大氣臭氧濃度水平高、增長速度快，并且以臭氧為首要污染物污染天數也持續增加。北京也是京津冀地區以臭氧為首要污染物污染天數和臭氧標天數最多的城市。

根據中科院的觀測顯示，北京夏季大氣臭氧污染治理面臨極大的挑戰，臭氧濃度持續升高的原因首先在于臭氧前體物沒有得到合理控制，另外顆粒物濃度下降、大氣紫外輻射恢復增強，都會導致臭氧產生率的提高。解決的途徑就是源頭減排，減少臭氧前體物向大氣中排放。臭氧作為首要污染物超標，并不意味著PM2.5治理有了顯著的效果，不用再治理了，而是治理進入了更加復雜的僵持階段，必須將單一治理大氣污染目標調整為多目標協同治理。在治理 PM2.5的同時，兼顧臭氧的治理，雙管齊下，尋找突破口，循序漸進，科學綜合治理，才可能最終有效控制空氣污染。

中華環境：關于大氣協同治理，環保部門已經在制度設計和政策保障方面做了很多工作，您認為還需在哪個方向上持續努力？

楊朝飛：近年來，我國提出解決大氣污染問題，要科學治理、依法治理、全民治理。實施多污染物協同控制，強化多污染源綜合管理，開展區域聯防聯控。因此，“大氣十條”、《大氣污染防治法》，包括京津冀等區域治理大氣污染，都提到要協同減排，這將是我們大氣污染防治的一個方向。協同減排可能帶來很多的效益，比如說我們過去單項推進的時候，脫硫脫銷實際上都是靠工程來脫硫脫銷。而工程脫硫脫銷本身是要消耗能源的，消耗能源就會造成多項污染物也會相應上升。

過去能源是能源，環保是環保，2014年，中央提出能源生產與消費革命，特別是能源當中的化石能源尤其是煤所帶來的一系列的問題，產生了很多污染。所以，現在我們講協同減排，要通過能源的生產和消費革命來從源頭上治理污染，如果把能源的轉型升級、新能源利用、節能等問題放在一個突出的位置，我覺得會從源頭上解決很多問題，很多污染物總量會有明顯下降，以二氧化碳為代表的溫室氣體排放總量也可以有效地削減下來。

總之，我們國家大氣污染防治的歷史實際上就是從個別單項指標控制走向多項指標協同減排。協同減排現在僅僅是剛開始，而且協同得還不夠，今后的協同減排，一方面應當注意不能全國一刀切，各地根據自己的重點污染物選取減排指標，做出比較有針對性、約束性的減排規劃。另一方面，還要把污染物削減與溫室氣體減排協同起來，把污染物削減與能源節約協調起來，實現節能與減排最大程度的共贏，這可能是一項更有意義的工作，是未來的一個發展方向。

環保約談是制度創新

中華環境：“大氣十條”實施以來，優良天數、重污染天數、全年PM2.5濃度這三項指標確實發生了積極的變化。您怎么看近幾年霧霾治理的成果和經驗？

楊朝飛：是的，對大氣污染防治過程中出現的一些新的經驗確實要及時總結。其實2015年公布的新《大氣污染防治法》有一個很大的制度創新，那就是第一次提出了約談制度?！洞髿馕廴痉乐畏ā返诙l明確規定：對超過國家重點大氣污染物排放總量控制指標或者未完成國家下達的大氣環境質量改善目標的地區，省級以上人民政府環境保護主管部門應當會同有關部門約談該地區人民政府的主要負責人，并暫停審批該地區新增重點大氣污染物排放總量的建設項目環境影響評價文件。約談情況應當向社會公開。而新《環保法》相應的規定是，對超過國家重點污染物排放總量控制指標或者未完成國家確定的環境質量目標的地區，省級以上人民政府環境保護主管部門應當暫停審批其新增重點污染物排放總量的建設項目環境影響評價文件。

《大氣污染防治法》明確提出約談制度，國家、省、環保部門可以對下級環保部門沒有完成任務的實行約談，這是我國在環境監管方面的制度創新和進步。環保部在2015年加大了公開約談力度，并建立環保督查工作制度，通過“督政”敦促地方政府對本地環境質量負責，確?！洞髿馐畻l》的有效實施。2015年，環保公開約談了15個市級政府負責人，其數量較2014年增加一倍，約談的主要原因是大氣污染問題。

2015年開始，環保約談制度得到了加強和升級，建立了中央環保督查工作機制，督查的重點由“督企”轉向“督政”。截至2015年年底，環保部對33個市（區）開展了綜合督查、涵蓋大氣污染等環節問題。

從被約談后各城市、單位的工作情況來看，環保約談對遏制環境惡化、改善環境質量起到了不錯的效果。在新的大氣法規定的各項制度之中，我覺得約談制度為治霾發揮的作用更大。

總之，在污染物總量削減取得不斷進展的情況下，要把工作著眼點從污染物的孤立減排轉變為污染物的協同減排，從完成指標減排變為改善環境質量，另外，要切實提高環境監管效率，建立高效的、適應解決復雜環境問題的機制和體制，早日完成治理目標，補齊生態環境短板。