食品違法犯罪防控體制機制建設問題探討
——以食品行政監管的改革為視角

孫海哲

(中國人民公安大學 北京 100038）

食品違法犯罪防控體制機制建設問題探討
——以食品行政監管的改革為視角

孫海哲

(中國人民公安大學 北京 100038）

近年來,我國食品違法犯罪形勢依然嚴峻,暴露出我國食品行政監管部門防控食品違法犯罪中存在諸多問題,主要是食品行政監管體制不順、監管部門內部監督不力、監管方式落后等。應加快完善頂層設計、轉變監管模式、網格化管理以及健全企業食品違法犯罪追責制度,以完善和建設食品違法犯罪防控體制機制,更好地保障食品安全。

食品行政監管部門；防控；食品違法犯罪；機制體制

食品安全關系社會、政治、經濟的穩定及民心的向背，具有牽一發而動全身之勢。近年來，食品違法犯罪如雨后春筍，已經成為關乎國民經濟和社會穩定發展的瓶頸問題。安全食品的信任度嚴重下滑，其帶來的影響是不言而喻的，造成的損失也是不可小覷的。為了迎接新時期食品安全的挑戰，國家審時度勢、高屋建瓴，有的放矢進行食藥安全的頂層設計。“食品安全戰略”構想、“食品安全治理體系”建設①、“健康中國夢”等一些列方針政策的提出，旨在應對新時期食品安全的挑戰，以積極的姿態解決食品安全問題，盡最大努力凈化食品安全環境，讓百姓安心、放心、寬心。今年兩會再次強調食品問題。面對嚴峻的食品安全形勢，建設完備的食品違法犯罪防控機制體制是有效預防和打擊食品違法犯罪，回應公眾關切、解決食品違法犯罪問題的重要途徑。對此，食品安全監督管理負有重要職責。其依照法律法規和程序對食品的各個環節進行監督和管理，具體包括：對食品日常監管，實施市場準入機制，以及查處食品違法行為等。食品安全問題在各個環節都有可能出現，而食品行政監管部門的職權涉及從食品到消費的整個環節。本文試圖從食品行政監管部門改革的角度進行分析，為建立立體化、全覆蓋的監管體制機制，使食品安全監管正規化、法制化、常態化，遏制和防控犯罪，提出參考建議。

一、我國食品違法犯罪現狀

“民以食為先，食以安為先”。從三氯氰胺、孔雀石綠、二氧化硫果脯蜜餞、毒大米，到皮革奶、

毒膠囊、染色饅頭、健美豬等等案件，反映出我國正處于食品違法犯罪問題多發期、高發期，食品違法犯罪形勢嚴峻。

據統計，2011年，全國法院受理問題食品違法犯罪案件350多件，審結案件數為330件左右，較2010年增長近181%，判決人數超過400人，較2010年增長近150%；2012年僅上半年就受理案件約330件，審結275件，判決人數超過420人[1]。根據最高人民法院的統計，2012年全年法院受理食品案件為1235件、審結案件1105件、被判決人數1512人，2013年全國法院共受理食品違法犯罪案件2360多件，審理結案2080多件，被判決人數為2645人左右，這已經遠遠超過了2012年的記錄[2]。《中國社會發展年度報告2013》顯示，在報告中令公眾最不滿意的前三大事項，其中之一就是食品安全。《中國民生調查報告(2014）》中顯示，最讓居民擔心的食品安全問題是假冒偽劣食品、食品中違規使用添加劑、食品中農藥等殘留物超標。

在今年兩會期間，全國政協委員武維華也指出了我國目前農藥、化肥使用量之大以及對農用、化肥使用監管現狀作了說明。據《四川農村日報》報道，2012_2014年農作物病蟲害防治農藥年均使用量31.1萬噸，比2009_2011年增長了2.9萬噸。在生產、加工、制作時，添加劑超標使用、濫用非食品添加劑問題已經開始進入人們關注的視野，引起人們的擔憂，如：亞硝酸牛肉、瓜子中使用工業鹽等等。在市場流通監管方面，流動攤位和攤點、加工作坊、大拍檔屢禁不止[3]。通過梳理這幾年里有關機關查辦的案件，我國食品違法犯罪可以歸納為下列特點：(1）犯罪數量逐年增長，(2）犯罪對象趨于滲透到食品生產、銷售等各個環節，(3）犯罪手段日新月異，(4）危害結果日益嚴重，(5）犯罪主體復雜化。

嚴峻食品違法犯罪形勢，暴露出我國食品行政監管部門防控食品違法犯罪中存在問題。加強食品行政監管部門防控食品違法犯罪能力，不僅是新時代對食品行政監管部門提出的新要求、新期待，更是新挑戰，防控食品違法犯罪任道而重遠。

二、食品行政監管部門在防控食品違法犯罪中存在的問題

(一）“條”、“塊”關系尚未理順。

分段式監管防控導致盲區、空白。新《食品安全法》出臺后，國家為了扭轉各部門互相推諉、協調少的局面，提高監管效率，調整監管機構，組建了食安會進行專門管理，并在法律條文中明確規定各部門的權限，我國食品安全監管前景越來越明晰，相關制度也趨于完善。從新《食品安全法》中，我們也可以看出，我國當前的食品監管模式并沒有大的改觀，仍然是“分段管理為主，品種管理為輔”。在這種監管模式下，食安會僅僅起到協調作用，而非垂直管理。我國負責食品監管的部門，包括公安、工商、衛生、農業等多個部門，在監管上采取橫向分工的方式，食品管理職能分別由部位、政府等部門履行，不同部門對食品從生產、加工制作、銷售等環節進行監管、負責，很容易出現條塊關系理不順的問題，監管盲區的出現。

為了改善上述問題，近年來，各地紛紛進行食藥監管體制改革，不少地區開始實行了“三合一”的大市場監管體制和分級管理，有的地方取消省以下的垂直管理，實行地方管理等，但是由于改革力度不夠，上下組織機構間的縱向貫通難以實現，政令的統一調度難，可謂上面千條線，下面一根針；各層食安辦的橫向統籌協調能力難以發揮；食藥一線執法隊伍難以穩定等。食品監管體制機制建設過程中出現的問題會造成的食藥監執法不力，使不合格、有毒、有害食品流入市場，在這些食品流入市場的關鍵環節沒有很好的起到防控犯罪的作用。

另外，“利益之爭是多部門監管體系的結果，爭取并維護本部門利益的考慮是位居首位的[4]”分段管理中的各監管部門會在管轄不明確時，向利益看齊，向“錢”看齊；由于部門之間監管信息

或資源共享率低，部門之間沒有形成統一管理機制，各種食品安全風險信息不能及時溝通與傳達等，這些都給食品違法犯罪預留了可鉆的空子，為食品違法犯罪的防控不力埋下了不利因素的種子。分段監管在危機事件中還會出現各部門之間、區域之間溝通、協作不暢，存在多頭管理、多重領導、多個政令，嚴重影響控制食品違法犯罪發展的態勢。

(二）監管部門內部監督不力。

食藥監管機構分級管理機制，很容易滋生地方保護主義，這也為滋生權力異化提供了溫床，監管腐敗助長了食品違法犯罪的猖獗。食品監管部門是減少和防控問題食品，把好食品安全關口的主導力量和排頭兵。我國《《刑法》修正案(八）》、《食品安全法》等法律法規及相關規定都規定了食品監管部門的職責權限，但是“毒豆芽”、“瘦肉精”、“大頭奶粉”等一系列食品違法犯罪問題層出不窮，這也在一定程度上叩問著監管部門是否產生了異化手中的權力，進行“權力尋租”。如：“貓鼠結親”式監管，2012年福建省龍巖市新羅區人民法院審判了一起涉嫌受賄金額25.35萬元瀆職案件，8名食品監管人員充當販賣病死豬不法分子的“保護傘”②。湖南省放縱用“瘦肉精”喂養、銷售生豬的禹喜云等人、涉嫌河南“瘦肉精”案的趙和鎮、李正福等12名國家工作人員、江蘇省徇私舞弊為不法分子通風報信的唐敏華、浦達明也都是充當“保護傘”，瀆職、失職、濫用職權的典型人物[5]。

(三）監管方式落后。

長期以來，“突擊式”打擊、“以罰代管”、“養魚式”監管等現象長期存在。為了追求業績和達到考核標準，平時過度包容不法分子，在年關或搞專項活動、嚴打時，開始撒網捕大魚、肥魚。此類監管模式也是造成“馬后炮”式監管的源頭。“馬后炮”監管，食品監管介入事件總是滯后于媒體，等事件被曝光之后，監管部門才認識到問題，開始著手下力度打擊、查處，如：染色饅頭、牛肉膏、毒豆芽、假葡萄酒等事件。據統計，大多數的食品案件均是監管部門跟隨媒體曝光的腳步才開始有所行動的。落后的監管方式難以獲得長期效果。

三、食品行政監管部門加強食品違法犯罪防控體制機制建設的建議

建設食品違法犯罪防控體制機制是社會發展的需要。社會要穩定的發展，首先要處理好食品違法犯罪問題，保障人們的食品安全。同時，建設食品違法犯罪防控體制機制是民心所向。食品安全，是人們對食品最基本的要求，也是保證自己身體健康的物質前提。建設完備的食品違法犯罪防控體制機制有利于減少食品安全問題所引發的群體性事件，從而保障社會的穩定，一個完備的食品違法犯罪防控體制機制能對原材料的生產、采集，食品的加工、包裝、運輸、銷售的各個環節實現立體化、全覆蓋的監管和預防犯罪的發生，實現“抓早、抓小、抓苗頭”，實現各個相關部門齊心協力，多管齊下的防控食品違法犯罪的發生，實現食品安全的社會綜合治理，讓食品違法犯罪無縫可鉆、無處可藏。按照2013年的《國務院機構改革和職能轉變方案》、十八屆五中全會提出食品安全戰略構想以及在“十三五規劃”中提出建立食品安全治理體系，筆者認為，應當緊緊把握國家政策，響應國家政策，從以下方面建立一套完整的防控食品違法犯罪的行政監管體制：

(一）加快完善食品安全監管的頂層設計。

在建國初期，百廢待興時，國家就制定了各種規劃、各種路線圖、時間表，如建黨100年的目標和建國100年的目標，使國家的各項建設有條不紊、扎扎實實地前進。因此，目標是指南，路線圖可以避免走彎路、偏離目標，時間表可以起到督促作用，提高效率。鑒于此，解決食品違法犯罪防控問題，國家也要有好的、可行的頂層設計，為食品行政監管部門防控犯罪引路。

在國家食品安全戰略下，食品行政監管部門要加完善和設計完備的食品安全監管制度，具體規劃如何監管來防控食品違法犯罪：(1）建立覆蓋城鄉的食品安全監管制度，從食品原材料生產到產品銷售，食品安全監管制度覆蓋各個環節，將食品違法犯罪扼殺在苗頭、襁褓中；(2）借鑒公安改革的做法，建立統一、權威的食品監管機構，統一標識、統一標準、統一規范、統一目標要求，加強食藥監管隊伍規范化建設，建立一支高能力、高水平，素質過硬、作風優良、執法規范的監管執法隊伍，時刻整裝待發，在防控食品違法犯罪面前有一支強有力的監管執法隊伍；(3）制定食品突發事件的等級應急方案，做到事無巨細，有備無患，以便更好的控制食品安全事件的態勢等等。

加快制定食品違法犯罪防控戰略時間表，明確階段性目標和任務：(1）制定短期、階段性目標任務，可以以5年為節點，設計防控食品違法犯罪的監管五年規劃；(2）制定長遠目標任務，實現食品防控的協調、創新發展、可持續發展，實現“健康中國”的宏偉目標。

另外，防控食品違法犯罪監管的相關法律法規也要與時俱進，盡可能地避免監管部門上下政令不一致等二帶來的監管漏洞。建設完善的信息交流平臺，完善信息傳遞、轉化、溝通的機制，讓食品違法犯罪信息可以在各部門間暢通無阻的傳遞，為各部門合作防控食品違法犯罪打下基礎。

(二）轉變防控犯罪的監管模式。

隨著新技術、新科技的發展以及“十三五”規劃提出發展要求，食品行業也在進行兼并、重組等優勝劣汰的“洗牌”過程，為了生存，轉變以前的發展模式，走專業化、規范化發展道路，逐步優化產業結構，這些都對食品行政監管模式提出了挑戰。“互聯網+”的普及不僅擴大了食品監管的范圍，脅迫食品監管由現實世界涉足虛擬網絡世界，而且，也為食品違法犯罪提供了更多的渠道。據統計，網售假冒偽劣食品案件逐年增長(如圖1），互聯網食品違法犯罪模式(如圖2）涉及原材料、加工、銷售、物流等多方面，也都考驗著食品監管部門的通過監管防控犯罪的水平與效能。因此，監管模式要轉變，變被動監管為主動監管，監管前移，變靜態為動態監管，才能滿足當今對防控食品違法犯罪所提出的要求。具體可以采取下列方式：

圖1 2009-2013年網絡銷售食品違法犯罪變化趨勢圖[6]

圖2 網絡銷售假冒偽劣食藥犯罪模式圖[6]

1.充分利用信息化的優勢，建立食品電子監管管理系統。食品電子監管管理系統是以食品的電子監管碼為識別標志，對食品在生產、運輸、儲存、配送等過程中進行的實時、動態監管的系統，便于監管部門對產品進行追溯、追責，也利于企業召回不合格產品，維護消費者的合法權益。建立食品電子監管系統，第一，按監管責任區建立較大的數據庫，便于集中儲存本責任區內產品生產及流通的信息；第二，要統一規范食品電子監管碼，由于食品小件包裝較多，出于利益的考慮，可以將同一批次的相同產品賦予同一個監管碼；第三，此系統要包括危險研判、預警、報警系統，數據分析系統、食品安全監測和評估系統等子系統；第四，建立全國食品監管信息庫，實現食品監管信息的交流等。通過對食品的實時監管，讓防控食品違法犯罪的觸角延伸到食品的各個環節，打造立體化、動態的防控食品違法犯罪的監管體系。

2.建設以政府為主導，監管部門、社會組織、行業協會、消費者、媒體共同參與的防控食品違法犯罪的監管網。食品安全涉及各個行業、部門、消費者，因此，只有建立起社會共治的防控犯罪的監管網才能實現防控食品違法犯罪體系和能力的現代化。充分發揮政府部門的主導作用，建立并完善食品監管的平臺，打通食品監督的渠道，如，舉報電話、咨詢熱線、投訴熱線等，調動各行各業、各部門的積極性，借助社會力量防控食品違法犯罪；行業協會要團結一致進行自律，通過協會的力量遏制食品違法犯罪達到防控犯罪的目的；消費者要有維權意識，利用好監督平臺，充分展現主人翁的意識，對食品違法犯罪采取“零容忍”。媒體在食品安全監督方面扮演著重要角色，媒體在很多時候都引領著人們的思考方向，影響著人們的情緒，所以要充分利用好、組織好媒體的監督作用。從而，形成防控食品違法犯罪的群防群控的的監管局面。另外，這些部門之間的食品安全信息交流是必不可少的，盡量防止由于信息傳遞及獲取的信息不對稱，使食品安全風險擴大，產生重大影響，進而有損政府及其相關部門的形象，不利于防控食品違法犯罪監管網的建設。

3.改革食品監管機構設置。減少層級，使政令快速傳達；削減不必要的部門，減少“閑人”“閑崗”的存在；縮減領導職位數，充實基層執法隊伍；完善專業的技術機構，健全食品檢驗檢測、風險研判與預警、突發事件應對機制等制度，從行政監管部門自身的角度，做好防控食品違法犯罪的各項準備，對食品違法犯罪分子形成威懾作用。

(三）實行防控食品違法犯罪的網格化監管。

網格化監管就是一種將管轄區域按照某種標準劃分為若干個單元，然后將各個單元分配給監管人員，并明確其權利和義務的落實食品安全監管職責的監管方法。這種監管方式使監管責任明確到具體人，便于追責，一定程度上可以威懾食品監管瀆職、失職等不作為、濫作為的行為。同時也可以促進相關人員履行食品監管職能，每一個監管人員做到盡職盡責就能及時有效的預防和打擊食品違法犯罪。具體建設方法如下：

1.科學、合理劃分監管區域，配備監管力量。由于各地經濟發展水平不一樣，在管轄區域內的食品加工、流通等場所不同，各地區的重點問題不同，因此，劃分監管區域要結合當地監管環境、監管資源等實事求是、科學劃分，使監管資源利用率最大化。如：在食品加工聚集區、食品流通集散地、食品銷售集聚區，可根據監管財力等就近設置多個基層食品監管機構或派出機構，加強食品的日常監管工作；在食品工業少的地區，可以合并監管區域，設立監管派出機構等。配備監管責任人時要遵循回避原則，盡可能減少徇私舞弊、濫用職權等權力異化的機會。執法時，時刻保障配備的人員至少兩人共同執法，互相監督，減少助長食品違法犯罪腐敗的可能。合理、科學劃分監管區域及配備監管人員，使每個監管人員工作任務合理，刺激了他們工作的積極性，當好食品違法犯罪防控的排頭兵，讓食品違法犯罪不敢出現。

2.明確監管職責，規范監管行為。在網格化監管模式下，明確監管負責人的監管職責是至關重要的，可以讓其知道什么可以做什么不可以做，什么必須做什么一定不能做，嚴守規則，減少監管盲區。另外，監管職責還要根據責任區的情況突出重點，也要區分市、縣、基層派出機構的責任，劃分事權，讓權力和責任對等，從而調動人員工作積極性和熱情，避免不作為、濫作為，讓食品違法犯罪鉆空子。對于規范監管行為，可以采取下列措施：第一，樹立主流的監管理念，使監管人員知道職責所在，該保障誰的安全。如：堅持服務與監管并重理念；堅持食品安全為主，企業發展并重的雙贏發展理念等等。第二，痕跡化管理。痕跡，指客觀事物留下的，肉眼可見的印跡(好搜百科）。痕跡化管理就是監管部門在日常監管的每一環節中，都要記錄、保留執法的相關資料，如：錄像、照片、文字等，并進行資料備案，做到條理清楚、有據可查[7]。這些數據或者證據，包括檢查記錄、交接班記錄等，在時間和內容上要不留死角、空白而形成完整的數據鏈或證據鏈，便于責任倒查。通過痕跡化管理，使監管人員的監管行為透明化，倒逼其履職盡責，規范監管行為，減少不作為、濫作為、暗箱操作的權力異化行為。通過規范監管行為，讓監管人員依法辦事、依職權行事。這在一定程度上會給食品違法犯罪份子有力的威懾。

(四）加強建設防控食品違法犯罪的基層監管。

基層監管機構是離食品最近的機構，是食品監管的“排頭兵”，同時也是防控犯罪的最重要、最基礎的一環。因此，做好食品監管防控犯罪工作重在做好基層食品監管防控工作。全面、深化基層監管建設，從各種資源及力量上保障基層監管隊伍的建設和壯大，讓基層食品監管工作的實施無后顧之憂。從而，守好食品安全最基礎的一關。在機構設置上，在鄉鎮等基層部門可以設立派出機構，并體現監管專業化的特點，如，對餐飲業和食品安全的監管要分不同的科室來監管，設立專門負責食安辦日常工作的科室等等。在人員培訓方面，首先引導監管人員樹立主流的學習理念和價值觀念，摒棄“培訓就等于來休假”等惰性想法，樹立踏踏實實、苦練基本功的學習理念；第二，多開展模擬實戰演練，對演練中出現的問題及時分析、總結，吸取教訓，不斷完善自我的能力與素質；第三，嚴格培訓人員的考核標準；第四，監管人員培訓工作要常態化、實用化、規范化，人員培訓與人才培養相結合，多方面、多角度地提升素養，壯大監管隊伍，優化人員結構[8]。在人員配置上，必須一定比例的配備業務精通、熟悉食品監管工作的專業監管人員，提高引進人才的標準，如：學歷水平、通過考試考核合格者等，嚴把人才入口關。

在監管設施上，要盡量充實基層執法設備，如執法記錄儀、車輛等以及專門的常用的檢驗檢

測設備；加強基層信息化建設等。用加強基層食品監管機建設設的手段和方法，壯大基層防控力量，充分發揮基層人員的優勢，讓基層防控犯罪得心應手。

(五）健全企業食品違法犯罪追責制度。

一方面，要盡快建立食品企業黑名單以及信息溝通平臺，為有效追責提供基石；另一方面，利用企業信用體系強化信息管理機制，如食品安全信息獲得、信息管理、信息使用、信息發布以及企業的申訴機制等，保障食品違法犯罪行為能夠及時被追責和控制。利用企業食品違法犯罪追責機制，對犯罪分子形成震懾作用，使他們不敢觸碰法律的底線。

四、結語

食品安全，對于個體家庭來說，是關系到子孫后代健康成長的問題；對于集體大家庭，即國家來講，是關系到社稷安危、民心穩定的大問題。近年來，食品違法犯罪肆無忌憚，使得食品安全躍升為高頻詞匯，我國食品安全形勢嚴峻，對國家各項制度及建設無不是巨大的挑戰。食品安全監管部門要緊跟時代潮流、相應社會呼吁，加快行政監管體制機制的建設，筑起防控食品違法犯罪的鋼鐵長城，讓百姓安心、放心。

“閉門造車”是行不通的，應采取“拿來主義”“以他山之石，攻我之玉”，與國際接軌，借鑒國外的先進做法及監管理念，建立具有中國特色的監管體制機制，做到疏而不漏，將食品鏈中的各個環節監管好，對食品的各個環節進行防控，讓違法犯罪無縫可鉆，讓食品安全不再是口號。

[注釋]:

①《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》提出：“實施食品安全戰略，形成嚴密高效、社會共治的食品安全治理體系，讓人民群眾吃得放心。”

②福建龍巖市新羅區人民法院便開庭宣判了一起這樣的腐敗案件。該市食品藥品監督管理局8名執法人員，與販賣病死豬肉的不法分子相勾結，共收受賄賂25.35萬元后，其結果是讓大批病死豬肉流入市場，給人民群眾的健康造成了嚴重傷害。也正是因為有了執法人員的“保護傘”，不法者才會更加變本加厲、肆無忌憚。站在被告席上負有食品安全監管職責的8名被告人，以濫用職權、貪污等罪名，一審分別被判處6年6個月至12年6個月不等的有期徒刑。來源：http：//www.canyin168.com/Article/qwfb/48947.htm l.

[1]全世文,曾寅初.我國食品安全犯罪特征分析--基于171例食品安全犯罪案件[J].調研世界,2013,(6):17-21.

[2]馬學玲.去年全國法院受理食品安全犯罪案件同比增超9成[EB/OL].http://www.chinanews.com/fz/2014/01-21/ 5763582.shtm l.

[3]趙井高.我國食品安全監管現狀、問題及對策研究[D].蘇州:蘇州大學,2015.

[4]Richard A.Merrill&Jeffrey K.France,Organizing Federal Food Safety Regulation,31 Seton Hall L.Rev.61(2000-2001),p.128.

[5]宋 飛,龐 旭.論食品監管瀆職犯罪的懲治與預防[J].湖北警官學院學報,2012,(4):77-78.

[6]李春雷,任 韌.我國互聯網食品藥品經營違法犯罪問題研究[J].中國人民公安大學(社會科學版）,2014,(4):54-65.

[7]黃 斌,鄢留寶.深化痕跡化管理防范基層監管執法風險[J].中國工商管理研究,2014,(8):78-80.

[8]韓勝昔,等.我國藥品安全監管現狀分析[J].醫學與社會,2015,28(9):19-22.

（責任編輯：吳良培）

DF792.6

A

1674-5612（2016）02-0085-07

2016_02_17

孫海哲，(1991_)，女，河北石家莊人，中國人民公安大學碩士生，研究方向：犯罪學。