PPP模式引入城市水污染治理的可行性分析

邱安民

水生態(tài)環(huán)境治理是一項(xiàng)世界難題。在水生態(tài)環(huán)境治理過程中往往面臨財(cái)力有限、治理機(jī)制不暢、治理主體單一等困境。當(dāng)前國家正大力推行公共服務(wù)領(lǐng)域的PPP模式，并將其視為有效解決水生態(tài)治理困境的重要舉措。南昌市作為一個水城，深受水污染之困，而引入PPP模式對于解決本市水污染問題具有很好的可行性。

水生態(tài)環(huán)境治理作為一項(xiàng)基本公共服務(wù)，政府顯然應(yīng)向公眾提供良好的人居水生態(tài)環(huán)境，但當(dāng)前各地城市水污染治理普遍面臨財(cái)政支出有限、單一治理乏力這一困境，必須要轉(zhuǎn)變治理理念，采用更加有效的方式對其進(jìn)行治理。如何創(chuàng)新公共服務(wù)供給方式是實(shí)施治理的關(guān)鍵，其中政府與社會資本合作模式是在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下公共服務(wù)供給的一種重大創(chuàng)新。當(dāng)前我國中央政府正在公共服務(wù)領(lǐng)域建設(shè)大力推廣并運(yùn)用這一模式。為此，嘗試進(jìn)行政府與社會資本合作的PPP模式，以便為更好的解決水生態(tài)環(huán)境污染探索出一條新路。

一、PPP模式內(nèi)涵及特征

所謂PPP模式即Public—Private—Partnership的字母縮寫，依據(jù)國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部發(fā)展改革委人民銀行《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》的定義：“PPP其實(shí)質(zhì)就是政府采取競爭性方式擇優(yōu)選擇具有投資、運(yùn)營管理能力的社會資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，明確責(zé)權(quán)利關(guān)系，由社會資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績效評價(jià)結(jié)果向社會資本支付相應(yīng)對價(jià)，保證社會資本獲得合理收益”。

相較與其它公私合作模式，PPP模式有著三個顯著特征：

一是重視法治契約，生成伙伴關(guān)系。伙伴關(guān)系是PPP的首要特征。PPP模式認(rèn)為所有參與方都是平等的民事參與主體，項(xiàng)目實(shí)施過程中必須通過協(xié)商達(dá)成共識，要有相對健全的法治環(huán)境來保障其建立的契約能順利實(shí)現(xiàn)。通過簽訂契約（通常是訂立法律協(xié)議）的最終目的是讓雙方的權(quán)利與義務(wù)通過法律得以確認(rèn)和保護(hù)。同時還強(qiáng)化雙方之間利益共享且風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)原則。

二是公益為先，利益共享。由于采用PPP模式運(yùn)作的公益項(xiàng)目往往具有很強(qiáng)的壟斷性（特許經(jīng)營的結(jié)果），而壟斷會帶來的超高利潤，這與項(xiàng)目的公益性相違背。為了不允許私營部門在項(xiàng)目執(zhí)行過程中形成超額利潤，PPP模式要求建立利益共享機(jī)制。目前主要采用政府購買公共服務(wù)的方式來確保社會資本能獲得合理回報(bào)。不建議通過漲價(jià)的方式獲得利益，往往采用政府“補(bǔ)貼”方式進(jìn)行調(diào)節(jié)，以滿足公益要求。

三是合理分工，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。利益與風(fēng)險(xiǎn)并存，PPP模式運(yùn)作過程中也同樣存在著風(fēng)險(xiǎn)。為了真正形成有效的伙伴關(guān)系，要求雙方能發(fā)揮各自的優(yōu)勢，有效整合資源，共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。這種合理分工往往表現(xiàn)在：社會資本利用其在項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建設(shè)、融資、運(yùn)營維護(hù)等方面的優(yōu)勢，主要承擔(dān)項(xiàng)目的此類商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。而政府部門則重點(diǎn)擔(dān)負(fù)起政策、法律和最低需求風(fēng)險(xiǎn)。例如，社會資本擔(dān)負(fù)起項(xiàng)目的運(yùn)營管理，以減少政府管理引發(fā)的“尋租”和“效率低下”風(fēng)險(xiǎn)。政府則為項(xiàng)目初期需求不足時提供“政府補(bǔ)貼”。

二、南昌水生態(tài)環(huán)境污染現(xiàn)狀及治理的困境

南昌自古因水而盛，水資源極為豐富，全市年均產(chǎn)水量為66.25億立方米，市內(nèi)水網(wǎng)密布，擁有“一江”、“兩河”、“八湖”。然而近年來隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，南昌內(nèi)河湖水體污染問題日益頻繁。許多的排污管不斷向撫河里排放污水，造成了極為嚴(yán)重的環(huán)境問題。去年10月下旬，青山湖湖面爆發(fā)藍(lán)藻，數(shù)百畝湖面如同被潑灑綠漆。依據(jù)南昌市水務(wù)局2015年5月11日公布的第4期《南昌市水資源質(zhì)量公報(bào)》，城區(qū)內(nèi)湖內(nèi)河水質(zhì)狀況極差，城區(qū)九湖二河中，青山湖、艾溪湖為IV類水外，其它湖河水質(zhì)均為劣V類水，主要污染物為總磷。總體看來，南昌市城區(qū)水生態(tài)保護(hù)壓力極大。

從治理情況來看，南昌市城區(qū)水污染治理困難較大。一是財(cái)政支出不足，治污強(qiáng)度不夠。2013年，“南昌市GDP總值為3336億元，而能直接用于生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理業(yè)的投入僅為13.8億元，僅占全市GDP比重的0.4%”。二是治理運(yùn)行機(jī)制不順暢。條塊分割，政出多門，職責(zé)交叉問題嚴(yán)重。加上多部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)難，一個治理工程從申報(bào)到立項(xiàng)往往以年計(jì)時。三是治理主體單一，治理模式相對滯后。正如前文所述，目前水生態(tài)環(huán)境污染治理主體仍是以政府為主體，政府既是整個生態(tài)環(huán)境保護(hù)的監(jiān)管者，也是生態(tài)污染治理的供給者。然而由于污染治理是一項(xiàng)專業(yè)性較強(qiáng)的工作，政府自身并不具備治理的實(shí)際執(zhí)行能力。

三、引入PPP模式治理南昌水生態(tài)環(huán)境污染的可行性

PPP模式是公共服務(wù)供給方式的一次重大創(chuàng)新，可以有效發(fā)揮市場機(jī)制，最大限度提升公共服務(wù)的效率和質(zhì)量水平，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。因此，引入PPP模式可以很好地破解這些困境，并進(jìn)一步提高玉帶河、撫河、青山湖等城區(qū)河湖的治理效率。從宏觀政策層面來看，國家正在大力推行公共服務(wù)治理PPP模式，引入PPP模式創(chuàng)新公共服務(wù)供給機(jī)制是當(dāng)前國家正在推行的一項(xiàng)重要舉措。從實(shí)踐運(yùn)用層面來看，PPP模式是一套成熟的運(yùn)營模式，在西方和國內(nèi)公共服務(wù)領(lǐng)域已有眾多成功案例。1992年英國最早應(yīng)用PPP模式，隨后被廣泛運(yùn)用。我省新余市早在2012年即采用PPP模式解決環(huán)境污染問題。

在具體運(yùn)作層面，PPP模式可以有效解決當(dāng)前南昌市面臨治理困境。

一是引入大量社會資本可以有效解決財(cái)政支出不足問題。PPP模式可以通過招投標(biāo)等方式確定融資能力強(qiáng)，管理運(yùn)營水平高的社會組織參與到南昌市水生態(tài)治理過程中來，這些社會組織有很強(qiáng)的融資能力，能通過各種渠道將大量的社會資本籌措并投入到治污項(xiàng)目中來，這在一定程度上可以拓寬公共服務(wù)融資渠道，同時也便于盤活社會資本，形成多元化的投資路徑，這也是當(dāng)前對地方財(cái)政投資乏力的重要補(bǔ)充，減輕財(cái)政壓力，確保公共服務(wù)可持續(xù)發(fā)展。

二是形成的專業(yè)化治理團(tuán)隊(duì)可以有效解決政府治理機(jī)制運(yùn)行不暢問題。PPP模式將運(yùn)用市場機(jī)制挑選出符合條件各類治污企業(yè)、社會組織和中介機(jī)構(gòu)，進(jìn)而形成一個專業(yè)化的治理團(tuán)隊(duì)。這個治理團(tuán)隊(duì)將充分利用自身資源優(yōu)勢，擔(dān)負(fù)起在水生態(tài)環(huán)境治理過程中的規(guī)劃設(shè)計(jì)、融投資建設(shè)、運(yùn)營維護(hù)等一整套的責(zé)任。這些專業(yè)性較強(qiáng)的工作全部由這個專業(yè)化治理團(tuán)隊(duì)來完成，可以有效提升治理效率，節(jié)約行政成本。而南昌市政府則從大量的微觀事務(wù)中脫離開來，作為整個項(xiàng)目的監(jiān)督者和合作者，更注意做好戰(zhàn)略發(fā)展制定、社會監(jiān)管、績效考核等宏觀層面的把控，并依據(jù)事先簽訂的協(xié)議向其購買水生態(tài)環(huán)境服務(wù)或是給予一定的補(bǔ)貼。這樣有助于解決政府職能錯位、越位和缺位的問題，也能最大程度地轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)簡政放權(quán)。

三是大量社會組織的加入可以解決治理主體單一問題，為打造“中國水都”奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。PPP模式可以突破現(xiàn)有的公共服務(wù)不合理障礙，引導(dǎo)并鼓勵各種類型的企業(yè)積極投身公共服務(wù)領(lǐng)域。這有利于改變過去政府單一治理主體的困境，形成共治新格局，在某種程度上有利于推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。此外，南昌市打造“中國水都”不可能由政府一家來完成，“中國水都”豐富的內(nèi)涵與別具一格的形式必須要通過成千上成的各類企業(yè)、社會組織來實(shí)現(xiàn)，而PPP模式對于中小型企業(yè)有著巨大的推動作用，拓展其發(fā)展空間，激發(fā)市場主體活力和發(fā)展?jié)摿Γ纬赡喜行碌慕?jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)增長動力。這些舉措為南昌市打造“中國水都”奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

最后，PPP模式提供了靈活多樣的可選策略。PPP模式在具體運(yùn)作過程中有眾多的運(yùn)作模式。目前比較主流的是BOT、BTO、TOT等十余種運(yùn)作模式。其中BOT指的是“社會資本被授權(quán)在特定的時間內(nèi)融資、設(shè)計(jì)、建造和運(yùn)營基礎(chǔ)設(shè)施組件（和向用戶收費(fèi)），在期滿后，轉(zhuǎn)交給政府”。TOT指的是“政府部門將擁有的設(shè)施的移交給社會資本運(yùn)營，通常社會資本需要支付一筆轉(zhuǎn)讓款，期滿后再將設(shè)施無償移交給政府方”。對于南昌市內(nèi)眾多的河湖治理，可以采用眾多運(yùn)作策略當(dāng)中的一種或多種。例如政府已經(jīng)投資治理完成的河湖可以采用TOT模式運(yùn)作；而對于尚未治理的部分河湖段，則可以采用BOT模式進(jìn)行。

（作者單位：南昌工程學(xué)院工商管理學(xué)院）