政府購買公共服務的法律制度缺失及其完善

張亞峰+安然+周虹藝

摘 要：隨著人們對公共服務的需求日益旺盛，政府嘗試建立購買公共服務模式。但在我國，政府購買公共服務模式在法律制度上仍然面臨著立法缺失的窘境，并引發了立法缺失、基本問題界定不清晰、法律責任承擔不明確等問題，在實踐過程中也存在著運行程序不完善、監管監督機制不成熟等程序性問題。為此，在實質性問題上必須堅持公平公正、以人為本以及有限管制的基本原則，明確公共服務購買范圍、購買準入條件等，明確法律責任承擔問題，在程序性問題上要規范購買合同內容及購買流程，完善信息公開、績效評估考核等監督機制。

關鍵詞：公共服務；政府購買；法律制度；缺失及完善

一、政府購買公共服務所面臨的法律缺失及其表現

政府購買公共服務的主要法律依據來自我國 2002年頒布的《政府采購法》，其對政府采購行為做出了較為明確的界定，“政府采購是指各級國家機關、事業單位和團體組織，嚴格參照采購目錄，使用財政資金依法購買所需貨物、工程和服務的行為”；2013年出臺的《關于政府向社會力量購買公共服務的指導意見》，推動了政府購買公共服務的制度化。但是，在政府購買公共服務上，我國還沒有統一具體的法律體系，地方政府購買公共服務過程中極易出現程度不同的合法性危機。

（一）政府購買公共服務所面臨的實質性法律缺失

1.購買公共服務基本內容界定不清

在政府購買范圍方面，2013年《指導意見》中對可購買公共服務進行的概括性列舉并不能滿足時代發展的需要，需要政府購買、政府可選擇性購買、政府禁止購買的劃分不清問題時常致使不同地區不同層級政府之間存在著執行者理解偏差，實踐操作混亂時常造成政府資源的浪費，并引發社會爭議。

2.購買公共服務行為的法律責任劃分不明確政府購買公共服務是基于公眾對政府的公權力委托代理以及政府和社會力量之間的委

托代理。此時，政府既是公眾的代理人，又是社會力量的委托人，但是在實際生活中，由于政府與公眾、社會力量與政府之間都存在著距離，社會力量無法完全滿足公眾利益，這個問題風險并沒有十分明確。

（二）政府購買公共服務所面臨的程序性法律缺失

一方面，購買合同內容難以完備，社會服務自身本質特征和它不確定的目標以及多變的技術，都使得承包合同難以具體化，政府無法提前準確地描述出它們想要的成果，承包商們也不會接受政府提出的太過具體或可能無法實現的績效目標。購買決策制定的法律規范并不健全，權利“尋租”隨之増加，合同簽訂流于形式，整個購買行為失去了救濟基礎和運行基礎。

另一方面，購買公共服務的流程不完整，也并未經由法律途徑進行確定。購買前，部分政府并沒有進行社會力量調查、前期實地調查與群眾偏好顯示，導致其購買的服務并不符合、達不到公共需求或找不到合適的承包者；購買中，在公開招標或與承包者協商過程中，沒有落實信息公開原則，相關決策程序也未及時公開；購買后，政府往往出于行政惰性，未能制定后續有效的績效評估程序以及群眾效果回饋制度導致公共服務質量難以保障。

二、完善政府購買公共服務法律制度的對策建議

（一）明確購買內容、合理分配法律責任

在國家層面需要及時修訂增補相關法律法規，隨著公共服務領域的發展，《政府采購法》已經并不適宜作為公共服務購買的權力來源，《指導意見》也十分單薄，單獨立法顯得尤為必要。法律具有固有的滯后性，地方政府應當充分吸取如“公平正義”“保障法益”等已有法律原則，結合自身區域特點及實際情況，在接受群眾和上級政府監督的前提下，發揮主觀能動性，制定適宜的條例規定，明確劃分負責部門，避免權力尋租現象。在衡量當地群眾實際需求和社會組織力量的前提下確定何種公共服務能夠進行委托以及社會組織市場準入標準，以“以往績效評估”和“公共價值”的標準動態地選擇被委托者，促進市場的良性競爭，避免負外部性現象。

（二）健全購買具體程序、切實做好監督工作

1.關注購買合同本身內容，健全購買行為的整體流程

政府購買公共服務所簽訂的合同屬于我國《合同法》調整范圍，必須要保證合同內容全面，盡量做到合同的完備性。就公共服務購買合同，我國應當推行基本范本框架，嚴格規定合同基本內容，合同的隨意化，對于其中昀為核心的權利義務關系，則需要根據政府與社會組織之間的實際商議情況進行適當調整。

為了保證政府購買公共服務的程序公平正義，購買程序也必然走向法制化。購買前，地方政府必須落實前期調查，明確服務需求，合法行使決策權，制定完善的購買及審核被委托者計劃，同時做好宣傳工作，積極吸引符合標準的社會組織。購買過程中，當地政府在聽取專業領域人士意見的同時應當秉持全民參與原則，及時公布政府購買的公共服務項目及其計劃，公開與社會組織競標、協商過程、決策過程及理由，注重群眾回饋。購買后，政府負責機構應該承擔起前文提及的主要法律責任，嚴格按照購買合同履行進行監管，給予直接提供者必要的幫助和建議對，對公共服務結果做好績效評估，對不符合合同規定評估標準的，要通過救濟機制追究其應承擔的相應法律責任。

參考文獻：

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