“村改居”亟待補齊法律短板

張慧霞

【摘要】由于我國缺乏全國統一的法律、法規指導“村改居”工作，各地“村改居”工作較難開展，且容易損害村民各項合法權益。筆者試圖從實體法和程序法兩個角度，多方面提出完善“村改居”相關立法的若干思路，以期對我國城鎮化建設有所裨益。

【關鍵詞】“村改居” 法律缺失 立法完善 【中圖分類號】D92 【文獻標識碼】A

“村改居”是指城市化進程中，將“村民委員會”改為“社區居民委員會”，農民的農村戶口轉為居民戶口。但是，“村改居”工作并非改個名稱，換個牌子那么簡單。它涉及到基層組織變更、管理方式轉變、農民權益保護等事項，是一項復雜的系統工程，單純依靠基層政府或行政村自發進行改制是難以解決的，它需要國家和政府的政策支持和法律規范的指引和約束。

近年來，全國各地先后實施了“村改居”工作，取得了一定成效。“村改居”工作的內容主要包括以下幾個方面：一是集體土地、集體資產的處置。農村集體土地依法征收，轉為國有土地；集體經濟組織改制為公司制。二是戶籍轉變。村民由農村戶籍轉為城市居民戶籍，享受城市居民同等的福利待遇。三是“撤村改居”，村委會依法改制為居委會。四是公共設施建設和管理納入市政財政。五是被征地農民的社會保障問題。

由于缺乏“村改居”相關法律規范的指導和約束，使社區居委會的工作缺乏明確的法律依據，不利于工作的開展，從而影響“村改居”社區的法治化建設與發展進程。

“村改居”實體法方面的缺失

第一，缺乏全國性的規范性文件指導“村改居”工作。我國雖然已經出臺《村民委員會組織法》和《城市居民委員會組織法》等相關法律，在實際工作中，這兩部法律都不能處理好“村改居”社區居委會的職能定位和換屆選舉等問題。全國范圍來看，國務院制定的行政規定和民政部門的規范性文件立法層級低，內容不夠全面。地方上，主要依靠地方政府規章或行政規范性文件的形式指導和約束各地的“村改居”工作。然而各地立法存在種種問題，立法差異較大，立法層級低，立法質量不高，并且有些法律文件的內容已經不適應當前城市化快速發展的需要。

第二，對“村改居”集體經濟組織的法律地位、組織架構、運行機制等問題缺乏切實可行的法律依據和政策指導。“村改居”中的社區居委會與村委會具有本質區別，按照《城市居民委員會組織法》規定，居委會沒有管理集體經濟的職能。因此，村集體資產必須與居委會徹底分離。集體經濟產權處理不當，極易損害村民財產權益。

第三，“村改居”社區居民的社會保障方面，難以享受與城市居民均等化的公共服務，對此問題缺乏明確的目標要求和實施步驟。由于國家對農村村民和城鎮居民在社會保障制度上規定的不一致，“村改居”后，農民轉變成居民身份，能否享受到城市居民同等的社會保障福利待遇，是十分重要的事情。比如，“醫保”沒有將“村改居”居民納入城市“醫保”范疇。與此同時，又失去了原農村村民享有的新型農村合作醫療的資格，客觀上造成“村改居”居民醫療保障的缺失或縮水。

“村改居”程序法方面的缺失

一方面，“村改居”的盲目和無序化，缺乏改制的標準和程序。在我國城鎮化進程中，相當多的村委會改革成了居委會。但是基于我國國情，不能一刀切地認為，“村改居”是所有農村村委會的必然趨勢。因為并非所有的農村地區都具有城鎮化的條件。如果農村地區從事農業生產比其他產業更適宜，更有利于農民增收，那么長期堅持農業化道路，促進農村基層民主自治水平不斷提高，村委會必將長期穩定地存在。因此，我國“村改居”工作只能因地制宜地實行，必須嚴格規范其設立條件和程序。防止少數地方政府借“村改居”工作廉價置換農民土地，損害農民利益，反對無序化地進行“村改居”的情況。

另一方面，居委會工作人員的產生辦法不統一。“村改居”社區居委會工作人員的選舉，《村民委員會組織法》和《城市居民委員會組織法》兩部法律規定并不一致。根據《村民委員會組織法》的規定，實行村民直接選舉。而《城市居民委員會組織法》則規定了幾種不同的選舉方式：既可以由居民直接選舉，或者由每戶派代表選舉，也可以由每個居民小組選舉代表二至三人選舉產生。顯然，在“村改居”涉及的民主選舉問題上，由于兩部法律規定不一致，“村改居”社區經常會遇到選舉辦法分歧，引起工作上的困擾。

“村改居”實體法方面的完善

要制定全國性的法律規范。為推動城鎮化的快速發展，考慮鄉村社會城市化的特殊需要，針對“村改居”社區的法治化發展，我們認為應加快完善《村民委員會組織法》和《城市居民委員會組織法》的有關規定，并以此為基礎建立一套系統化的基層社區自治法律體系，以協調兩部法律在村委會向居委會過渡中法律制度設計安排上的沖突，從而更好地以法律規范來約束和指導“村改居”的過渡工作。

要重點詳盡地規定“村改居”后集體資產的處理辦法。關于集體資產保值增值，實踐中，有些地區已經探索出比較好的經驗，取得了良好成效。如將原村委會的集體經濟組織依法改制為股份制企業，實行公司化管理。在轉制為公司制之前，可以考慮采用“股份經濟合作聯社”“股份經濟合作社”等農村股份合作制形式作為過渡，依法對村集體資產進行經營管理。條件成熟之后，再依法組建有限責任公司，建立現代企業制度。

要通過立法對“村改居”社區居民的社會保障問題予以詳細規定。由于“村改居”社區處于行政村向城市社區過渡與轉變的階段，“村改居”后，社會保障制度應當有一個過渡期限，期限屆滿后，相關部門應及時依法予以辦理。比如，農村原有的具有新型農村合作醫療資格的村民，在“村改居”后由村民轉為居民，相關部門應當及時（如一年內）為其辦理城鎮居民醫療保險。

“村改居”程序法方面的完善

首先，要遵循正當法律程序原則。各地政府“撤村設居”的行政行為應遵循正當法律程序原則，具體而言，包括“村改居”的啟動程序（“村改居”的條件和程序）、“村改居”的監督程序（村民會議決議）等。關于“村改居”的實施條件，考慮指標主要是人均耕地面積和從事農業勞動的人數比例。“村改居”的實施程序可以做如下考慮：第一，召開村民會議或村民代表會議，討論并表決，全體代表過半數同意通過。第二，會議表決通過后，由村向街道提出“撤村設居”的申請。第三，街道報縣（區）政府批準。在實踐中，一些地方也是按照類似原則和程序進行“村改居”工作的。經過調查反饋，適當時間可以考慮在全國形成統一的指導性規范。

其次，要完善行政參與制度。各地政府在實施“村改居”工作時，應鼓勵村民積極參與進來。具體包括政策的制定、居委會選舉辦法、集體資產的處理、公共設施的建設等與村民利益密切相關的問題。通過細化參與方式、參與途徑、參與程序等內容，給村民提供參與機會，保障行政相對人的知情權、聽證權、參與權等程序性權利。比如，可以在“村改居”社區居委會工作人員的選舉辦法中，引入行政參與制度，充分體現村民意見和意愿，保障村民的參與權。

最后，要完善法律救濟機制。“村改居”工作關系到農民的身份權、財產權、社會保障權等基本權利，應當完善意見申訴和申辯的上訪制度，疏通行政復議、行政訴訟等法律救濟途徑，全面構建“村改居”農民利益保障體系，從法律程序上保障“村改居”工作沿著法治軌道發展。

（作者單位：湖北工程學院）

【注：本文系湖北省教育廳人文社科青年項目“‘村改居相關法律問題探析”（項目編號：2011jytq202）的階段性成果】

【參考文獻】

①杜家元：《廣州“村改居”面臨的主要問題及解決思路》，《南方農村》，2015年第1期。

②孟秀玲：《“村改居”工作在哈密的實踐與探索》，《實事求是》，2013年第6期。③宋悅華、李曦：《審視“村改居”進程中農民權益的保障》，《中國集體經濟》，2013年第4期。

責編/高驪 溫祖俊（見習） 美編/宋揚