國家安全視角下的戰略物資儲備立法完善

肖京

摘要：國家經濟安全是國家安全的重要內容，國家戰略物資儲備是國家經濟安全尤其是對外經濟安全的重要保障。在當前全面深化改革、全面推進依法治國的背景下，實現我國戰略物資儲備法治化尤為必要。國際政治格局的變化和國際競爭的加劇也要求實現國家戰略物資儲備法治化。我國戰略物資儲備立法存在制度缺失、立法層次不高、立法內容陳舊且存在沖突等問題。推進我國戰略物資儲備法治化，需要制定一部具有基本法性質的國家戰略物資儲備法來規范戰略物資儲備的基本問題，并對糧食、石油、礦產等若干重要戰略物資的儲備進行專門立法。

關鍵詞：國家安全；國家戰略物資儲備；立法完善

中圖分類號：D912.2文獻標識碼：A文章編號：1003-0751（2016）11-0051-05

對于任何一個主權國家而言，國家安全無疑都具有十分重要的意義。隨著世界現代化進程的加速及全球經濟一體化程度的增強，國與國之間的關系越來越復雜，相互之間的競爭也越來越激烈。面對錯綜復雜的國際關系，無論是發達國家還是發展中國家，都十分重視國家安全問題。國家經濟安全是國家安全的重要內容。改革開放以來尤其是近十幾年來，國家經濟安全已經成為我國應當慎重對待的重大問題，這一問題不僅關系到廣大人民群眾的經濟利益，而且對維護我國主權完整與獨立以及保障我國社會穩定具有十分重要的意義。國家戰略物資儲備作為保障我國經濟安全尤其是對外經濟安全的重要手段，在新形勢下面臨著一系列嚴峻考驗。為了有效應對新形勢新問題，有必要從法律制度層面構建我國戰略物資儲備長效機制。本文考察國家安全與國家戰略物資儲備的關系，審視我國戰略物資儲備立法現狀，提出完善相關法律制度的建議。

一、國家安全視角下的戰略物資儲備

1.國家安全的豐富內涵與多元要素

國家安全是一個內涵豐富的詞語，可以從不同角度進行界定和解讀。有學者認為國家安全體現著“一個國家有效應對內外種種損害性、破壞性因素的影響和威脅，維護和保障國家利益的狀態和能力”①，有學者認為“國家安全是維護主權國家存在和保障其根本利益的各種要素的總和，它是國家生存和發展的基本前提”②，還有學者認為“國家安全是指一國法律確認和保護的國家權益的有機統一性、整體性免受任何勢力侵害的一種狀況”③。總體而言，不同學者基于不同學科背景、從不同角度對國家安全的認識存在一定的差異，但一般都認同國家安全與國家主權之間有密切聯系、國家安全的要素具有復合性等。這些共識是研究國家安全相關問題的重要基礎和邏輯起點，對于進一步完善國家安全體系具有十分重要的意義。④需要注意的是，傳統國家安全體系側重于維護軍事安全，而在現代國家安全理念中，國家安全保障涉及政治、經濟、文化、軍事、科技、生態、社會等領域，強調立體的、全方位的國家安全體系構建，這在很大程度上體現了國家安全構成要素的多元性、復雜性。

2.國家經濟安全及其重要性

在國家安全的諸要素中，經濟安全是核心。由于

經濟與政治、社會、文化等因素密切關聯，使得對于“國家經濟安全”的概念界定并不容易。一般而言，“國家經濟安全是指一國作為一個主權獨立的經濟體，其最為根本的經濟利益不受傷害，即一國經濟在整體上主權獨立、基礎穩固、健康運行、穩健增長、持續發展”⑤。國家經濟安全在現代國家安全體系中具有十分重要的地位和作用，主要表現在：其一，經濟發展是一個國家賴以存在和發展的重要物質基礎，經濟安全是國家安全的重要基石。在全球經濟一體化的背景下，更是如此。其二，國家經濟安全與國家安全的其他內容具有十分密切的聯系，在很大程度上影響和制約著國家安全的其他內容，是衡量一個國家安全水平的重要指標。基于國家經濟安全對國家安全系統的重要意義，世界各國普遍對加強國家經濟安全問題高度重視。

3.戰略物資儲備是國家安全的重要保障

戰略物資儲備的基本使命是維護國家安全尤其是國家經濟安全，確保在特殊時期國家經濟運轉良好。戰略物資儲備對于一個國家的軍事安全、經濟安全和社會安全都有十分重要的意義。其一，從軍事安全的角度看，國家戰略物資儲備是有效應對現代化軍事戰爭的重要物質基礎。現代化軍事戰爭不僅是科技的較量，還需要雄厚的能源等戰略物資。其二，從經濟安全的角度看，國家戰略物資儲備是有效化解全球性經濟波動造成的負面影響、保持國內經濟平穩健康發展的重要手段。在當前世界經濟一體化的背景下，一國經濟很容易受到世界經濟波動的影響，為了有效防范和應對經濟風險，必須加強國家戰略物資儲備。其三，從社會安全的角度看，國家戰略物資儲備是預防自然災害、維護社會穩定的重要手段。自然災害具有突發性、不可預測性、大范圍破壞性等特征，尤其是重大自然災害對社會安全的影響巨大。一旦發生自然災害，而相應的戰略物資儲備不足，就會引起嚴重的社會動蕩。

二、我國實現戰略物資儲備法治化的

必要性與緊迫性綜上，在整個國家安全體系尤其是經濟安全體系中，國家戰略物資儲備處于十分重要的位置。正因為此，西方國家普遍重視通過法治手段加強戰略物資儲備，很多國家有較為完備的立法。如日本于1983年發布了《國家稀有金屬儲備制度總規劃》，正式實施國家戰略物資儲備制度；2002年發布了《獨立行政法人——石油天然氣金屬礦產資源機構法》，2003年發布了《統計報告調整法》，系統規范國家戰略物資儲備與管理。我國也有必要實現戰略物資儲備法治化，尤其要進一步加強國家戰略物資儲備立法。

1.國際形勢變化要求國家戰略物資儲備法治化

當前，國際經濟形勢和政治格局正在發生深刻的變化和調整，國際競爭日益激烈，各種矛盾錯綜復雜。為了有效應對國際新形勢，我國必須盡快實現戰略物資儲備的科學管理。為此，要在國家戰略物資儲備領域進行系統改革，尤其要在推進戰略物資儲備制度化、規范化、法治化方面有所突破。

2.全面深化改革、全面推進依法治國要求進一步加強戰略物資儲備立法

我國正在推進的全面深化改革是一項系統工程，總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。建立健全戰略物資儲備體系是建設中國特色社會主義制度的應有內容，把國家戰略物資儲備納入法治化軌道是提高國家治理能力的必然要求。在當前全面推進依法治國的背景下，戰略物資儲備工作也需要有法可依，因而有必要加強我國戰略物資儲備立法。

3.實現國家整體戰略布局要求戰略物資儲備法治化

在我國整體戰略布局中，戰略物資儲備法治化始終處于相當重要的位置。黨的十八大報告提出：完善國家安全戰略和工作機制，確保國家安全。黨的十八屆四中全會指出：貫徹落實總體國家安全觀，加快國家安全法治建設，抓緊出臺反恐怖等一批急需法律，推進公共安全法治化，構建國家安全法律制度體系。為了進一步完善國家安全體制和國家安全戰略，確保國家安全，黨的十八屆三中全會之后，中央還決定設立國家安全委員會。黨的十八屆五中全會進一步提出：完善國家安全法治，建立國家安全體系。以上戰略部署，為我國戰略物資儲備法治化提供了重要依據，也將進一步推動我國戰略物資儲備法治化進程。

三、我國戰略物資儲備立法現狀

只有對當前的立法狀況進行客觀分析，找出問題之所在，才能探尋到完善現有立法的有效路徑。國家戰略物資儲備法律制度具有國際法和國內法的雙重屬性，但就基本屬性而言，其大致可以歸入國內經濟法的范疇。因為國家戰略物資儲備法律制度雖然與國際經濟貿易有密切聯系，但總體上體現一個國家通過對戰略物資的儲備和管理來實現對國家經濟的宏觀調控，具有宏觀調控法的基本屬性。在法學基本理論上，“法律”有廣義和狹義之分。廣義的法律包括憲法、法律、行政法規、部門規章、地方性法規、地方性規章等規范性文件，狹義的法律僅指全國人大、全國人大常委會制定或修改的規范性文件（下文中的“法律”若無特別指出，即采此意）。我國沒有專門的戰略物資儲備法，相關規定散見于一些法律、行政法規和部門規章之中，大體上可以從以下三個層面進行分析。

1.法律層面的相關規定

目前，我國對戰略物資儲備作出規定的法律主要有《國防法》《國防動員法》和《農業法》，這些法律從宏觀上建立了戰略物資儲備制度。1997年《國防法》第46條明確規定：“國家建立戰略物資儲備制度。戰略物資儲備應當規模適度、儲存安全、調用方便、定期更換，保障戰時的需要。”2010《國防動員法》第6章對戰略物資儲備的相關問題作了原則性規定，其中第33條、第34條從國防動員的角度對戰略物資儲備進行了規范。1993年制定、2012年修訂的《農業法》從糧食儲備的角度對國家糧食安全作了原則性規定。

2.行政法規層面的相關規定

改革開放以來，國務院曾經出臺一系列文件，對處理國家戰略物資儲備的相關問題提出了指導意見。總體來看，行政法規層面對戰略物資儲備的規定主要集中在糧食儲備方面。國務院1990年9月頒布實施的《關于建立國家專項糧食儲備制度的決定》明確提出建立國家專項儲備糧制度；2003年8月頒布實施的《中央儲備糧管理條例》對中央儲備糧的計劃、儲存、動用、監督檢查、法律責任等相關問題進行了具體規范，是我國糧食儲備管理的重要法律依據；2004年5月頒布實施、2013年5月修正的《糧食流通管理條例》第3章對糧食儲備問題作了比較具體的規定。

3.部門規章層面的相關規定

與前兩個層次的立法相比，國務院部門規章層面關于國家戰略物資儲備的規定較多。這主要是因為國家戰略物資儲備的具體工作由財政部、公安部、商務部等國務院部委負責，這些部門在具體業務中需要大量的可操作性規范，具有較強的立法需求，出臺了一系列相關文件。相關文件大多以“管理辦法”命名，如《國家儲備綜合物資管理辦法》《國家儲備油料管理辦法》《國家儲備火炸藥管理辦法》《中央儲備肉管理辦法》等，所規定的內容主要是戰略物資儲備的綜合或專門管理。

四、我國戰略物資儲備立法存在的主要問題

1.立法缺位問題嚴重

由前文分析可以看出，我國法律層面上有關戰略物資儲備的規定大都比較籠統，缺少具體、細化的制度；行政法規層面僅對糧食等若干戰略物資的儲備作了較為詳細的規定，而對石油、礦產等重要戰略物資的儲備問題并未涉及。立法缺位已經成為制約我國戰略物資儲備法治化的首要問題，這一問題若不及時解決，將對我國戰略物資儲備工作的開展產生嚴重的負面影響，進而危及我國經濟安全。其一，立法缺位不利于我國戰略物資儲備工作科學化開展。戰略物資儲備立法缺位不僅容易引發戰略物資儲備工作的“隨意性”，增加經濟風險，還有可能導致“權力尋租”現象，引發一系列問題。為了增強國家戰略物資儲備工作的科學性、規范性，很有必要進行相應的立法完善。其二，立法缺位不利于我國戰略物資儲備工作相關部門之間的合作。國家戰略物資儲備工作具有全局性、宏觀性和綜合性，常常需要多個部門協作聯動，而相關立法缺位會產生權責不明的問題，導致職能部門之間相互扯皮的現象，加大實際工作的難度。

2.立法層次較低

目前，我國戰略物資儲備的相關立法以部門規章為主，這種立法層次較低的狀況與戰略物資儲備的重要性極不相稱，如果不抓緊提高立法層次，將會帶來嚴重的后果。其一，會在客觀上削弱戰略物資儲備工作的重要性，不利于這一工作的開展。尤其是在當前負責國家戰略物資儲備工作的具體部門的級別并不很高的情況下，更應該提高戰略物資儲備立法的層次。其二，會導致一些部門對戰略物資儲備立法并不重視，在實際工作中隨意調整相關規定。其三，立法層次較低的規范性文件在適用方面有很大的局限性，會在一定程度上增加國家戰略物資儲備管理的成本和風險。

3.立法內容陳舊、不統一

戰略物資儲備涉及國民經濟生活的方方面面，多部門管理造成相關立法中“多頭立法”的問題比較突出，相關規定之間存在明顯的沖突。此外，我國關于戰略物資儲備的大量部門規章是在十幾年前甚至二十幾年前制定的，而近些年來經濟社會生活發生了明顯的變化，舊的立法已經遠遠不能適應現實情況，新形勢下出現的新問題迫切需要新的立法予以規范。

五、完善我國戰略物資儲備立法的建議

加強我國戰略物資儲備立法，推進戰略物資儲備法治化，可以重點從以下三個方面著手。

1.提高戰略物資儲備立法的層次

提高戰略物資儲備立法的層次，不僅有利于保障資源安全，有利于提高國家應對資源能源領域突發事件的能力，還能夠增強國家的經濟調控能力，穩定民眾心態，維護社會穩定。新時期，國家對戰略物資儲備進行了全方位的功能定位，明確提出了國家戰略物資儲備要服務國防建設、應對突發事件、參與宏觀調控、維護國家安全的要求。這充分體現了國家對戰略物資儲備工作的重視，也為強化相關立法指明了方向。基于此，提高戰略物資儲備立法層次的具體路徑可以考慮：由全國人大或者全國人大常委會以法律的形式對國家戰略物資儲備進行規范，必要時在《憲法》中予以適當體現。考慮到我國戰略物資儲備立法的現狀，可以先由國務院制定國家戰略物資儲備條例。當然，這只是一種過渡，戰略物資儲備立法最終還是要提高到法律的位階。

2.盡快制定一部具有基本法性質的國家戰略物資儲備法

第一，制定基本法的必要性與可行性。國家戰略物資儲備基本法能夠起到統領相關法律、法規和規章的作用，不僅具有宣示性意義，還具有統攬全局的功能。同時，制定國家戰略物資儲備基本法有理論基礎，在實踐上也具有較強的可操作性。一方面，國家戰略物資雖然在具體形態上各有差異，但存在一定的共性，因而制定國家戰略物資儲備基本法在理論上是完全可行的。另一方面，我國幾十年來的戰略物資儲備工作已經積累了相當豐富的經驗，這些經驗為制定一部科學的國家戰略物資儲備基本法提供了實踐基礎。

第二，制定基本法的國際經驗啟示。從國際立法經驗來看，美國有《戰略物資儲備法》和《國防生產法》，芬蘭有《國家戰略儲備法》，瑞士有《國家經濟供給聯邦法》。這種從基本法層面對國家戰略物資儲備進行總體規范的立法經驗啟示我們，我國可以通過制定一部具有基本法性質的國家戰略物資儲備法來規范戰略物資儲備的基本問題并統領相關單行法。

第三，基本法的制定思路和主要內容。在國家戰略物資儲備基本法的制定過程中，需要重點把握以下兩個方面。一是該法的定位要準確。國家戰略物資儲備基本法應定位為國家戰略物資儲備法律體系中的一般法，對國家戰略物資儲備的共性問題和一般問題進行規范，與國家戰略物資儲備法律體系中的特別法相銜接。二是該法的內容要具有宏觀性。由于基本法的定位，該法在內容上應當具有一定的宏觀性，要提綱挈領式地對國家戰略物資儲備的共性問題和一般問題進行規范，主要明確國家戰略物資儲備基本制度、國家戰略物資儲備的管理主體及其職責權限、國家戰略物資儲備資金的來源與使用等問題。

3.對若干重要戰略物資的儲備進行專門立法

對若干重要戰略物資的儲備進行專門立法，是一項重要的國際立法經驗，在我國也具有必要性和可行性。

第一，專門立法符合國際立法慣例。在世界范圍內，有多個發達國家對石油、糧食、礦產等重要戰略物資的儲備進行了專門立法。如在石油儲備立法方面，美國有《能源政策和節約法》，法國有《石油供應安全法》，德國有《石油及石油制品儲備法》，日本有《石油儲備法》《石油工業法》《石油公團法》，韓國有《石油產業法》，這些法律都對石油儲備的相關問題進行了專門規范。在礦產資源儲備立法方面，美國通過《戰略與關鍵礦產儲存法》等法律對稀土等重要礦產資源的儲備進行了專門規范，日本通過《金屬礦業事業團法》和《獨立行政法人——石油天然氣金屬礦產資源機構法》對貴重金屬等礦產資源的儲備進行了專門規范，英國、法國、韓國等十幾個國家也建立了重要礦產品儲備法律制度。在糧食儲備立法方面，美國通過《倉儲法》和《糧食倉儲條例》對糧食倉儲許可證、倉儲保證金、倉儲存單、倉儲商的責任以及糧食檢驗、稱重、分級等問題進行了規范，澳大利亞通過《糧食儲運經營法》《小麥市場法》《大麥市場法》對糧食生產、加工、儲運、銷售等方面問題進行了規范，日本通過《關于主要糧食供需平衡及價格穩定的法律》規范了糧食儲備和供給方面的問題，加拿大聯邦政府及各省僅針對谷物儲備的法律就有幾十部（其中最重要的是《加拿大谷物法》《加拿大小麥局法》）。

第二，專門立法具有必要性和較強的可操作性。專門立法之所以必要，從根本上講是源于一些戰略物資儲備的特殊性。戰略物資的種類繁多、特性各異、儲備環節較為復雜，對于糧食、石油、礦產等若干重要戰略物資的儲備而言，只有進行專門立法才能加強管理。從立法模式來看，以國家戰略物資儲備基本法為一般法，統領石油儲備法、糧食儲備法等特別法，形成一個有機的國家戰略物資儲備立法體系，是完全必要的。我國有特殊戰略物資儲備的豐富經驗，可以通過經驗總結，把現實中具有較強可操作性的規則上升到法律層面，這是一條非常有效的立法路徑。另外，特殊戰略物資儲備具有較強的行業特色，進行專門立法有利于對該種戰略物資儲備進行針對性管理，各方面阻力不大，易于實施。

注釋

①陸忠偉主編：《非傳統安全論》，時事出版社，2004年，第160頁。②曹峻、楊慧、楊麗娟：《全球化與中國國家安全》，社會科學文獻出版社，2008年，第8頁。③吳慶榮：《法律上的國家安全概念探析》，《中國法學》2006年第4期。④這些共識對我國相關立法產生了重要影響。如2015年《國家安全法》第2條明確規定：“國家安全是指國家政權、主權、統一和領土完整、人民福祉、經濟社會可持續發展和國家其他重大利益相對處于沒有危險和不受內外威脅的狀態，以及保障持續安全狀態的能力。”⑤雷家骕：《關于國家經濟安全研究的基本問題》，《管理評論》2006年第7期。

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責任編輯：鄧林

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