基于人口老齡化背景下農村養老保險問題研究

基于人口老齡化背景下農村養老保險問題研究

在人口老齡化程度不斷加重的形勢下，傳統的養老保險制度已經無法滿足于農村人口老齡化的發展需求。面對農村人口老齡化日益嚴重的趨勢，政府各部門應該采取措施加快新型農村養老保險制度的構建和完善，以便人口老齡化逐步加劇的現狀能有所改善。

人口老齡化；農村養老制度；解決措施

隨著人口老齡化形勢日益嚴峻，農村社會養老保障問題逐漸成為一項不利于國家發展的大難題。一直以來，我國農村養老保障的主要方式有家庭養老、土地養老等，這種傳統的養老模式在我國農村人口老齡化趨勢加快的背景下已經不能適應社會主義市場經濟體制的發展需求，開始阻礙我國農村地區以及整個經濟的發展。

1 人口老齡化對我國農村養老保險的挑戰

所謂的“先富后老”是指發達國家在進入經濟發展水平比較高的階段才出現的人口老齡化現象，而我國還只是一個發展中國家，工業化還沒有徹底完成，第三產業發展不足的情況下就步入了老齡化，是“未富先老”。我國在現階段進入老齡化社會階段，這對我國養老保險體制來說是一個不容忽視的挑戰。

1.1 人口老齡化弱化了傳統的家庭養老保障功能。我國的傳統養老模式是以血緣、親情關系為紐帶的家庭養老。然而，一方面，大量的農村青壯年勞動力向城市轉移促進了城鎮化進程的加速，雖然增強了家庭養老的經濟支持力度，但越來越多的子女和其父母處于異地分離狀態，農村地區留下大量老人和小孩無人看管，不再是以前傳統的家庭模式，客觀上導致了農民的生活方式和價值觀念轉向輕血緣關系、重經濟利益。另一方面，計劃生育的實施導致家庭規模與結構不斷發生變化，家庭規模日趨小型化，家庭結構以核心家庭占主流，家庭的核心化和小型化，失去了傳統大家庭內部成員之間相互幫扶、共同承擔養老壓力的關系網絡，普遍產生了“四二一”這樣一種家庭結構模式，家庭勞動力顯著減少，空巢家庭增多，家庭成員能為老人提供的養老資源隨之減少，家庭的小型化弱化了養老保障功能。

1.2 人口老齡化削弱了以土地養老為主的自我養老保障功能。土地作為農民最基本的生活保障，與農民的生存和發展息息相關。一方面，土地經營收入一直是農民收入來源最主要的組成部分，但是近年來，農村青壯年勞動力不斷向城市遷移外流，導致大量土地荒廢無人耕種，土地經營收入不斷下降，人均收入處于負增長狀態，最終導致農村居民收支嚴重失衡，土地的養老保障功能正在不斷減弱。另一方面，自進入21世紀以來，隨著我國經濟快速發展，產業重心的轉移，直接導致了城市面積的迅速擴張，廣大農民群眾面臨著失地的威脅，土地的養老功能對農民養老的作用越來越不明顯。根據國家統計局數據得知，2012年我國農村居民家庭人均經營耕地面積僅有2.34畝，家庭人均園地面積是0.10畝，還不到世界平均水平的1/3，把依靠土地的收入來作為養老收入的主要來源顯然很不切實際。

2 我國農村養老保險制度存在的主要問題

2.1 財政投入比例小，政策制度有缺陷。隨著國家的快速發展，農村城鎮化的趨勢越來越明顯，農村家庭小型化的傾向十分嚴重。人口老齡化、農村年輕群體減少等問題直接影響著農村家庭保障和土地保障，進而使其在市場經濟大環境下抵御經濟風險的能力十分有限。因此，政府應加大財政投入力度與農村惠民政策的實施力度來平衡這類情況。然而，自20世紀90年代以來，我國農村養老保障的模式比較單一，政府在農村居民養老方面的財政投入也比較有限，并且農村居民與城鎮居民相比享有的養老保障有十分明顯的差距，諸如退休金、公費醫療、醫療保險等保障福利，而造成這種不平衡的原因除了城鎮與農村居民的觀念不同以外，更多的是財政重心的偏離和政策的失衡。當前，我國正處于農村社會保障發展的初期階段，要改善這種情況，提升農村養老保障，離不開政府在財政及惠民政策上的大力扶持。

2.2 覆蓋面狹窄，保障水平低。就目前而言，我國農村社會保障體系的現狀是機械化地將傳統社會保障政策落實到了農村。其中農村最低生活保障制度中幾項基本社會保險例如社會養老保險、醫療保險等的完善程度也遠遠低于城鎮地區。社會保障水平低，其覆蓋面狹窄，真正能受益的人十分有限。由于各種客觀或主觀因素的存在，至今我國還有很多地區的老年人處于社會保障的真空地帶，還沒有享受到國家社會保障這一制度帶來的便利。截至2010年底，總共有32 643.5萬人在新型農村社會養老保險試點中參與投保，其中新型農村社會養老保險試點中達到領取待遇年齡的參保人數僅8 921.8萬人，暫且按全國勞動人口7.7億人計算，其覆蓋率低于30%。通過幾組簡單的數據很明顯的看出社保制度的覆蓋面十分有限。因此，政府對于社會保障制度的調控不僅僅是加大財政力度，還應該擴大覆蓋面積，采取有效的措施，有計劃有步驟地逐個落實到位。

2.3 農村社會養老保險管理水平滯后。社會養老保險管理是一項復雜的系統工程，農村養老保險體系運行成效的好壞究其根源是管理問題，其重點是對養老保險基金的管理。我國農村大多數地方的縣級政府機構包攬了從政策的制定，征收、管理、保險基金的發放等具體的工作，集大權于一身，無法有效監督揮霍、挪用農村養老保險基金的情況。此外，雖然我們提出農民參加社會養老保險應當本著自愿原則，但在實際執行中卻或多或少帶有強迫色彩，有的基層單位出于各種目的，把參保率當作一種硬性任務來抓，甚至實行“養老保險一票否決制”，結果養老保險一哄而上，但是風頭一過或是領導換屆，養老保險就半途而廢，極大地挫傷了農村居民的積極性。同時，就目前我國對于農村養老保險基金的管理，無論是在管理機構還是管理模式或者是專業性的人才方面都存在不足，這些都直接或間接的影響著養老基金正常高效的運作。

2.4 立法體系不健全。各地農村養老保險的試點和探索大都以民政部頒布的 《縣級農村社會養老保險基本方案》(試行)為依據，再根據本地區的農村經濟發展狀況因地制宜，制定出比較正式的地方性的法規和政策進行實施。2008年， 《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》中首次提出，要按照個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的要求，建立新型農村社會養老保險制度。歷經二十幾年的逐步完善，農村養老保險制度已初具規模，但是還遠遠不夠。據調查，由于缺乏關于農村養老保險制度的專項法規，各地方政府在制定關于本地區養老保險辦法條例時無法找到符合當地民情的立法依據，僅僅通過靠政策來推動農村養老保險，嚴重挫傷了農村居民參保的積極性，這無疑成為了新型農保推廣實施過程中的一塊巨大絆腳石，進一步加大了地方立法對農村養老體系的規范難度。

3 構建農村社會養老保險制度政策的建議

3.1 資金來源是構建新型農村養老保險制度的關鍵問題。面對農村居民人口老齡化問題，政府部門理應廣開渠道，集思廣益，在農村社會養老保險制度建設中充分發揮主觀能動性，主動承擔財政兜底責任。首先，政府部門應加大宏觀調控力度，積極促進分配制度的改革，注重公平與效率兼并，征收農產品過程中通過合法的競價手段，將一部分收入以養老保險基金的形式存入其對應賬戶。同時，多方面拓寬養老保險資金來源渠道作為輔助，以當地老齡化現狀為依據，采取合理的處理方式，與當地銀行合作，建立個人農村養老保險賬戶，將個人所繳納的費用計入其名下。積極鼓勵民間資本及社會其他各界資本探索養老保險基金領域，完善相關保險資金管理制度，重視慈善機構對農村社會保障救助的支持，切實落實農村養老保險問題。

3.2 擴寬社會養老保險制度的覆蓋范圍。在我國當前國情下，二元養老保險模式是無法完全消除的，因此，可以根據多層次的需求，為農村居民建立一套金字塔式的針對不同層次的相對科學完善的養老保險體系。首先，鼓勵在城市具有穩定工作和經濟基礎的農民工、農村富裕居民、城中村居民、失地農村居民等群體積極參與居民社會養老保險制度；其次，推動以農村為長期居住地或者把務農收入作為主要經濟來源的的人群加入農村社會養老保險制度，與此同時，還應當將農村貧困人口，例如五保戶、勞動力缺乏等家庭納入到參保范圍內。

3.3 提高農村養老保險制度體系的管理水平。在建立和完善農村養老保險制度過程中，首先必須統一標準，規范農村養老保險業務操作流程，這些是農村養老保險業務框架構建的最基本因素，其次才是在這個基礎上提升社會保險服務具體化、多樣化的能力。不僅要為農村居民參與社會養老保險提供方便，還要充分考慮到未來更高一級標準的城鎮與農村社會養老保險制度融合的統一，管理運營機構的統一，養老金繳納、支付政策的統一；將目前農村社會養老保險制度的統籌層次逐步提高，逐步由縣級提高到省級統籌層次，在政策不斷優化、體制不斷完善的條件下最終實現農村社會養老保險的全國統籌。

3.4 促使農村養老保險制度的發展走向法制化軌道。農村社會保險立法應堅持立法標準與經濟發展水平相適應，同時也要對政府在農村社會養老保障中應該承擔的責任和發揮的作用加以具體規定，使我國農村養老保險制度有法可依，有據可循，通過制度化和法制化措施實現社會保險基金的安全有效運行。首先，應從法律層面明確我國城鄉養老保險制度未來的發展方向及規劃里的具體措施，其中包括養老保險的法律地位、針對對象、制度管理以及基金繳納；其次，要明確養老保險管理機構的職責范圍，制定養老保險基金的運營與投資方法、適合城鄉居民收入水平的養老金繳費標準等內容，用法律手段保證農村養老保險走向法制化進程。

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410128 湖南農業大學 劉艷波

410128 湖南農業大學公共管理與法學學院公共管理系 吳松江

教育部人文社會科學研究項目：農村社會矛盾激化防控研究 (14YJC840043)