全球治理視野下的“一帶一路”

張鑫（中共廣東省委黨校，廣東廣州510053）

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全球治理視野下的“一帶一路”

張鑫
（中共廣東省委黨校，廣東廣州510053）

摘要：“一帶一路”的參與主體多元，面對問題多樣，建設過程開放，符合全球治理的邏輯。淺層次上，“一帶一路”面臨著諸多研究報告所稱的大國博弈、政權更迭、地區安全、腐敗等風險，其實深層次面對的仍舊是如何建立有效、公正、秩序的問題，從國際到田間、從精英到常人、從金錢到心靈，即如何在全球各種主體中樹立治理理念，妥善安置不同的力量和動機。而中國的“一帶一路”也必將是全球治理的探索過程，并與全球治理的進步同行，與全球治理相輔相成；而全球治理的理念也對“一帶一路”建設有諸多的啟發。

關鍵詞：“一帶一路”；全球治理；秩序；主體多元

歡迎按以下方式引用：張鑫.全球治理視野下的“一帶一路”[J].克拉瑪依學刊，2016（2）10-16.

“一帶一路”是可以綴之為時代的大戰略，特別是在中國經濟進入了新常態、產業結構的升級又被諸多利益集團所困的境況下，同時又在舉國體制的豪邁中推進，場面轟鳴壯烈、蔚為大觀。“一帶一路”作為中國的一個時代，自然是在世界全球化、區域一體化的背景之下，產業結構轉移造就的中國崛起的溢出和再轉移是全球化邏輯的復制過程；也是現代世界新興國家——中國，帶著另一種有些爭議的所謂模式的崛起，造化全球的基于理性、情懷和機遇的演化過程，甚或是中國文明同亞歐各種文明沖突、溝通、理解、互鑒、協調、交融的或淺或深的共同體形成過程。

“一帶一路”時代的開始可以由國家發展改革委、外交部、商務部2015年3月28日聯合發布的《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》作為標志，而“一帶一路”時代的成功必是以有效的全球治理的建立作為標志的。“一帶一路”是發展的中國給世界提供的公共產品，是中國主動參與和承擔全球治理的義務和責任。對于世界而言，“一帶一路”必將探索和推動著全球治理機制的完善及能力的提升；對于中國而言，這樣的項目或者戰略必須用有效的全球治理的思路去建設和實施。“一帶一路”的成功有賴于有效的全球治理。

一、“一帶一路”是一項全球治理的項目

全球化并不單單是資本勞動以及商品的全球化，不單是經濟的全球化，也是政治的全球化、文化的全球化和問題的全球化。全球治理是全球化的要求，是在人類的活動超出了一定區域后，為更好地同更多人相處和生活，在更大范圍內的互動和協調，在更廣闊的視野里建立秩序和制度，尋求確定性和把握不確定性，甚至如哈貝馬斯所說是要“按照協調一致的世界內政模式來對全球系統施加影響”[2]。

全球治理是國家治理、區域治理在概念上的自然延展，也是人們看到了國家治理有效后的期許。全球治理是在全球范圍內進行治理，是治理理念在全球范圍內的拓展。全球治理的首要特點便是治理主體的多元化，相應的是權力的變遷，表現為社交網絡放大曾經微弱的聲音、業緣趣緣、互聯互通創造出超國家組織和倡議網絡以及現存國家體綜合國力的起伏漲落所徘徊的中心和邊緣；其次，經常伴隨著“霸權治下”的后綴詞“和平”也要改變，治理客體變得多樣化，全球治理不單要面對經濟、安全、環境等問題，也要面對人權、宗教、大國關系、國際權力秩序變遷等問題，甚至要考慮一個國家的民族情懷和心理預期；最后，在于治理過程的開放性，基于主體的多元和問題的多樣，原有的封閉的決策和實施過程勢必不能滿足各方參與的需求和利益的要求，也不能實現知識和資源分散狀況下的最優配置。只有通過治理才可以有效地容納更多、更深的參與和博弈，運用更廣、更專的知識和智慧，創造更公正、更有效的體制和機制，使國際社會的活力得到釋放，使各方參與者得到尊重。

（一）“一帶一路”參與主體多元

“一帶一路”橫跨歐亞非大陸，囊括65個國家（含中國），涵蓋44億人口，經濟總量約為21萬億美元，分別占世界人口和經濟總量的63%和29%。[1]“一帶一路”連接兩個最為活躍的經濟圈——亞太經濟圈和歐洲經濟圈，但沿途多為新興國家和發展中國家，現代化程度較低，普遍處于國家轉型過程中，其間各種利益糾合、權力紛爭、教派族群沖突，都在撕扯著國家的治理結構，使得國家的治理能力低下，國家顯得脆弱不堪。更嚴重的是：因為地緣利益、意識形態、油氣資源等因素，大國環伺，局面復雜，爭斗不止。所以，這里的主體依據力量范圍分為三個層次：第一層次是國際組織、倡議網絡等超國家聯結體；第二層次是主權國家；第三層次是黨派、族群、教派和地域等組織。

在第一層次，截至目前，全球共有大約68 000個國際組織，并以每年大概1 200個的速度遞增。[3]依據中國外交部網站顯示，全球較有影響力的國際和地區間政府組織共有101個，[4]涉及“一帶一路”的相關國際組織有84個。84個組織是84種不同的力量，會需要84種的角力和應對，能夠排列組合出無數種狀態。

在目前84個利益和關注領域不同的組織中，與“一帶一路”建設強相關的組織大約有十數個，包括20國集團、亞歐會議、中國與東盟領導人會議（10+1）、南亞區域合作聯盟、大湄公河次區域經濟合作（GMS）、中國-阿拉伯國家合作論壇、阿拉伯國家聯盟、伊斯蘭合作組織、中非合作論壇、上海合作組織、亞太經合組織（APEC）、亞洲合作對話（ACD）、亞信會議（CICA）、中國-海合會戰略對話、中亞區域經濟合作（CAREC）等，這些組織和論壇大多旨在通過平等對話和廣泛交流，增進了解、加強互信、擴大共識、促進合作，同“一帶一路”的倡導和目標多有交叉，如伊斯蘭合作組織的一個最終目標是建立伊斯蘭共同市場。84個組織中沒有明顯的目標對立和沖突，在國際組織語境下保持了良好的氛圍，只有部分區域組織特別強調維護本區域利益，再如伊斯蘭合作組織，其宗旨中亦有支持巴勒斯坦人民恢復其民族權利和重返家園的斗爭的條款。還有由中國直接為“一帶一路”融資發起和設立的亞洲基礎設施投資銀行和絲路基金，同日本主導的亞洲開發銀行、美國主導的世界銀行在業務上多有交叉，在政治影響上多有競爭。

在《超越國界的活動家：國際政治中的倡議網絡》一書中，作者瑪格麗特·凱克認為倡議網絡是一種以自愿、互利、橫向的交往和交流模式為組織形式并超越傳統的利益概念，為了提倡某種事業、道德觀念和規范而促使政策變革的活動。如果說倡議網絡是一種平民版的利益訴求行動和權力運行機制，那么其權力放大版——官方版就可稱作是一種戰略規劃，是一種更大范圍、更具深度的權力布局策略，是一個大型“回旋鏢”。最終意義上，要達成目標，就要掌握擁有目標權力的主體，達成標的的權力域。可以認為中國的“一帶一路”戰略也是一種倡議網絡——倡議地區一體化，也必須借助當地力量達到目標。在本區域中，相類似的一體化構建還有俄羅斯的“歐亞聯盟”、歐盟的“東部伙伴計劃”、美國的“新絲綢之路”和“印太經濟走廊”、印度的“季風計劃”和“香料之路”等有較大影響力的倡議網絡；此外，還有日本效力不彰的“絲綢之路外交”、韓國剛起步的“歐亞倡議”、歐盟的“新中亞戰略”以及伊朗、哈薩克斯坦等國的絲路計劃，[5]52-53它們都需要“一帶一路”的溝通和協調。

在第二層次，國家的層次上，環視“一帶一路”64個沿線國，2013年GDP總量達12.8萬億美元，平均GDP為2 068億美元，低于同年度世界平均水平（3 900億美元）。其中25個國家在1 000億美元以上，超過5 000億美元的6個國家分別是俄羅斯、印度、印度尼西亞、土耳其、沙特阿拉伯和波蘭（按GDP從大到小排列）；7個被IMF認可為發達經濟體，分別為捷克、愛沙尼亞、以色列、拉脫維亞、新加坡、斯洛伐克和斯洛文尼亞，多分布在中東歐地區。[6]38-39從貿易額占GDP的比重來看，2012年沿線國平均值為105.9%，與世界經濟聯系較為緊密。其中貿易占比大的國家多分布在東南亞和中東歐，占比最大的是新加坡，GDP嚴重依賴貿易；占比小得多分布在中亞地區，最小的是巴基斯坦、埃及、尼泊爾、阿富汗（從小到大排列）。[6]47-48從 FDI流入情況來看，沿線國是全球投資熱門國家，43個國家FDI吸收存量達百億美元以上、12個國家達千億，其中較高的有新加坡、俄羅斯、波蘭、印尼、印度等國。從基礎設施水平來看，根據世界銀行物流績效指數中的基礎設施指標，“一帶一路”沿線國處于全球中下水平，特別是南亞和中亞。[6]50從以上數據來看，“一帶一路”區域內俄羅斯和印度是當之無愧的大國，體量大且對外聯系密切，說明其對區內外的影響力也大、對“一帶一路”的構建和實施也頗為重要。域外的美國、歐盟以及“一帶一路”的發起國——中國，這里將是多主體爭奪主宰權的戰場。

域內的每個國家都需要這里的資源和市場，都希望這里的小國同本國建立緊密聯系，打造以自己為中心的政治經濟文化中心；而小國又不想成為附庸，便多邊勾連，意圖左右逢源。美國成了戰略平衡的一方，而不能成為隔岸觀火的離岸平衡手。尤其在東亞，這里正經歷著政治格局的巨大調整，中國正在崛起——不，幾乎所有的東亞國家都在崛起。在這些野心勃勃的東亞國家中間，還有一個怎么也不愿意承認自己會衰弱的日本。[7]

在第三層次，該區域大概擁有一千多個民族、數百個主要民族、數千個政黨、一百多個主要政黨，數種歸類后的政治體制以及數不清的教派宗族和地域組織。不同的民族，不同的文化背景；不同的政黨，不同的利益訴求；不同的政治體制，不同的權力秩序；不同的宗族、教派、地域組織，不同的世界。“一帶一路”要穿過種種不同，就像穿越不同的次元，路途絕不會平穩。而“亞洲”能用一個名號，完全是現代粗簡的劃分，亞洲的差異巨大，不像“西方”這個詞，能成為一個明晰的概念。西方視野中的東方，只是一個地理方位，不是一個統一的文化概念。

（二）“一帶一路”面對的問題多樣

在《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》的闡述中，“一帶一路”建設致力于維護全球自由貿易體系和開放型世界經濟，促進經濟要素有序自由流動、資源高效配置和市場深度融合，開展更大范圍、更高水平、更深層次的區域合作，打造開放、包容、均衡、普惠的區域經濟合作架構。以設施聯通為先行領域，致力于亞歐非大陸及附近海洋的互聯互通，以貿易暢通為重點內容，構建高標準的自由貿易區網絡。在政策溝通中，深化利益融合，促進政治互信；在資金融通中，推進亞洲金融體系建設，推動人民幣的國際化；在民意相通中，廣泛接觸交流，建設社會根基。“一帶一路”呼吁各國攜手，朝著互利互惠、共同安全的目標相向而行，不同文明互鑒共榮，各國人民相知相交、和平友好，共建“一帶一路”符合國際社會的根本利益，彰顯人類社會共同理想和美好追求，這是國際合作以及全球治理新模式的積極探索，將為世界和平發展增添新的正能量。[8]可見，“一帶一路”的最低目標或先行目標是基礎設施連通，再高點的目標是以市場機制為基礎的地區經濟一體化，最高目標是利益共同體、命運共同體和責任共同體。

如此宏大的目標是面臨諸多困難的：

在超國家層面上，疊床架屋，組織繁多，倡議喪失有效性，即所謂的規則滯后，使倡議喪失有效性的表面原因是主體間互不信任。“一帶一路”互聯互通的經濟政治乃至軍事的外溢是顯而易見的，世界上諸多國家的政策分析師、智庫研究員自然也會梳理出諸多的內涵和外延。主體間的互不信任自然會極大地加重交易成本，市場有契約、有法律、有司法，可以降低交易成本，獲得利潤；而國際上，雖然有諸多法律、規約，但對于強權依舊沒有強大的司法力量去懲惡揚善，所以，作為結果的主體間不信任的根本原因是秩序的缺失。整體秩序或規范的缺失和滯后導致各種臨時性、重復甚至相互矛盾的組織或倡議出現，極大地加重了世界運行的成本，消解了組織或倡議的能力。極端地說，一個沒有法治的國家就是強盜集團，而一個沒有法治的世界也就是強盜的世界。在這樣的世界，強權擁有最大的話語權，而道義成了強權的工具，所以，必須建立強有力的秩序。但是，秩序是不斷演化的，即便建立了秩序，但這秩序若是以強權為基礎，那么它就是不穩定的。無論G7（七國集團）、G20（二十國集團）還是G2（兩國集團），如果一個秩序要不斷反映權力的增減，顯然，它就不是一個公正有效的秩序。“一帶一路”多次申明要共商共建共享，要各種對話，但是目標必須是公正有效的國際秩序，面對成千上萬的大小主體、復雜多樣的矛盾和沖突，沒有秩序，就是泥潭。秩序限制利害計算，利害計算限制人性，進而規范行為，這是一個長久的演化過程，任重道遠。

在主權國家層面上，國家間惡性競爭。在國際上沒有公正有效秩序的前提下，國家間的競爭是可以無所不用其極的。各個國家都在無政府社會下的地緣政治思維中不可自拔或左右為難，運用各種正當的名義獲取本國利益的最大化。美國的TPP（跨太平洋伙伴協議）不含中國和印度，中國的“一帶一路”也有被解讀為對抗亞太再平衡；印度推出了“季風計劃”和“香料之路”，中國就有學者呼吁在用經濟手段拉攏印度的同時，不能放棄地緣政治上的有利地位。[9]在全球化相互依存的時代，當年中國的4萬億投資不能不說讓中國的產業結構調整更加困難、以后的經濟更加不穩定，但是4萬億投資卻也刺激了世界經濟，給了世界一個經濟的減震器，保持了大宗商品的價格以及新興國家的經濟增長，使世界不致陷入通縮之中。可以說，中國為世界經濟遮了風擋了雨。所以，只看相對收益，而不看絕對收益，無疑是短視的，惡性競爭也是應該杜絕的。尤其是，中國經濟總量已經排行世界第二，而作為現今世界第一的美國非常猜疑太平洋能容得下中美兩國的發展，如果還是加劇緊張和擴散思維的地緣政治，而不去尋求共贏的秩序和可能性，那就是在自毀根基。

在國家內部，仍舊存在著秩序的缺失。姑且不談法律秩序，在沿線的一些國家，連作為國家存在底線的暴力機器都不是國家壟斷，國家內部還是一盤散沙的部落狀態，國家權力僅僅通達首都等少數地方，這樣的國家，還深陷在建立國家的過程中。而“一帶一路”即便是在最低層次的目標上，也是要在散沙上建通途，一堆堆、一粒粒去固定它、黏合它，所面對的風險和成本可見一斑。

在族群層面上，極端主義，非傳統安全問題突出。研究社會運動的趙鼎新說，當今世界只有兩類大型群體會有著較為“天然的”強大認同感，那就是族群和宗教群體。而“一帶一路”是否能穿過這些強大的群體，是否對于宗教群體有價值，或者哪方面有價值，這是“一帶一路”所要面對的極大的問題。無論你是否相信（我知道大部分人不相信），縱觀歷史長河，暴力呈現下降趨勢；而今天，我們也許正處于人類有史以來最和平的時代。[10]雖然暴力在下降，但是恐懼并未減少，風險在增加，個人在秩序內無法通達的地方會濫用自由，而極端組織在秩序之外欲重建秩序，大規模的非理性不存在了，但是個體的非理性卻無處不在。

（三）“一帶一路”建設過程開放

顯然，在面對著無數主體而又動機繁多的情況下，保持開放的架構是一個實體能夠長期存在和不斷成長的基礎策略。與同是號稱“新絲綢之路”的美國“阿巴戰略”，中國的“一帶一路”戰略就更得絲路精神的真傳。“和平合作、開放包容、互學互鑒、互利共贏”，無論真實的絲路到底是什么樣子，這些建構的精神凸顯實質的善，都是絲路綿延不絕的保證。“一帶一路”借用此符號為倡議，是守成大國僅取其空名而不具有的魄力，當然也是后起之秀應有的姿態。

“一帶一路”堅持“共商、共建、共享原則，積極推進沿線國家發展戰略的相互對接”，加強雙邊合作，強化多邊合作機制的作用，積極利用現有雙、多邊合作機制，同時繼續發揮沿線各國區域、次區域相關國際論壇、展會的力量。“一帶一路”建設不是要替代現有地區合作機制和倡議，而是要在已有基礎上，推動沿線國家實現發展戰略相互對接、優勢互補。“一帶一路”堅持開放合作，堅持和諧包容，堅持互利共贏。“一帶一路”的相關國家基于但不限于古代絲綢之路的范圍，各國和國際、地區組織均可參與，讓共建成果惠及更廣泛的區域。倡導文明寬容，尊重各國對發展道路和模式的選擇，加強不同文明之間的對話，求同存異、兼容并蓄、和平共處、共生共榮。兼顧各方利益和關切，尋求利益契合點和合作最大公約數，以目標協調、政策溝通為主要建設途徑，不刻意追求一致性，可高度靈活，富有彈性，以多元開放的合作進程體現各方智慧和創意，各施所長、各盡所能，把各方優勢和潛力充分發揮出來。

淺層次上，“一帶一路”面臨著諸多研究報告所稱的大國博弈、政權更迭、地區安全、腐敗等風險，其實深層次面對的仍舊是如何建立有效、公正秩序的問題，從國際到田間、從精英到常人、從金錢到心靈，即如何在全球各種主體中樹立治理理念，妥善安置不同的力量和動機。而中國的“一帶一路”也必將是全球治理的探索過程，與全球治理的進步同行，與全球治理相輔相成。

二、全球治理對“一帶一路”的意義和啟示

在現實主義的語境下，國家最重要的就是在這個世界維護自己國家的安全，在各種交織的國際體系中保持自己的主權，在諸多的政治交易中獲得更高的相對收益而不是絕對收益，這就要求政治家掌舵的國家在不勻質的世界權力流中發現機巧、爾虞我詐、輕視信任、自私自利，最好能建立對自己國家有利、而對一些相競爭的國家有害的世界秩序。而“一帶一路”很可能被這股洪流打得七零八落，被這些野心蒸騰得煙消云散。“一帶一路”倡導的開放架構很好地提供了一個解決問題的平臺，而全球治理的視野和情懷則能提供解決問題的出路和可能。“一帶一路”的成功有賴于有效的全球治理。

（一）超越“威斯特伐利亞體系”①，走出“修昔底德陷阱”②

當今世界已經沒有任何一個國家能夠獨自提供國際秩序了，中美新型大國關系也是不夠的，全世界200多個國家、無數的組織和倡議，遠不是給一個支點，就可以撬動地球。雖然大國有大權力，能夠支撐一片秩序，但是如果在無知之幕下形成的秩序，絕不應是壟斷的秩序。建立在區域集團上的威斯特伐利亞體系也不行，即進行區域一體化之后的全球惡性競爭也不是世界秩序的長久之計。沒有永遠的朋友，只有永遠的利益，這就是“威斯特伐利亞體系”的要求，“威斯特伐利亞體系”本就暗含著均勢的要求。均勢基于互相防范、維持獨立，而現代要求互相促進、共同進步。就像現在，中國提出的新型大國關系，美國是絕不會信任中國的，因為“威斯特伐利亞”這個均勢體系就是一個無視道德準則、肆意玩弄權術的體系。在這個體系下，地緣政治永遠有市場——一個劣幣驅逐良幣的沒有希望的市場、一個把武力稱為高階權力的權力市場。所以必須要走出“威斯特伐利亞”體系、走出自然狀態，建立信任架構，節約交易成本。如果制度提供了確定的、公平的、有效的權力協調機制，國家之間就有了信任，也有了情理，就可以通過交易與權衡而達成合作，從而達到一種穩定的、合意的結果。這樣自然也就走出了“修昔底德陷阱”。

無政府狀態顯然是在弱化，是在結束，這一過程因為聯系的增多和加深在無可阻擋地推進。無論俾斯麥權術玩得如何高超，德國最后都戰敗入了盟，無論日本追隨了多少強國，它也在尋求制度化的世界。最先建立威斯特伐利亞體系的歐洲，也最先摒棄了威斯特伐利亞體系，歐盟的建立應該視為是對威斯特伐利亞體系的超越。治理既然是能夠感知的，也看得到的，就應該去追求。“一帶一路”要做利益共同體、命運共同體和責任共同體，就要借鑒歷史上共同體的形成，無疑，山川地理、天象人文、空間的開放性是顯然的，但更關鍵的是人的推動。

（二）治理使國家雄心得到安放，使資本去政治化

稀缺帶來競爭，競爭帶來算計。如果依然在資源稀缺的背景下，那么就要有一個確定的路徑使資源得到公平分配，不然各國都會爭當“黑幫老大”，爭著建立自己的金字塔秩序。如果“一帶一路”成功實施，那么無疑會極大地推動中國的崛起、增強中國的力量，而如果沒有一個可以讓大家安放中國力量的體系，那么中國也是肯定無法順暢地實施“一帶一路”的。而超越“威斯特伐利亞體系”的均勢，走向全球治理，是對于身處利益紛爭的各國有一個公平的競爭環境，使國家雄心得到規制和安放。

國家爭來爭去，在這個資本在全球擴張的時代，實際上爭的更多是資本的高利潤、壟斷利潤。顯然，現在的資本仍舊帶著國家的符號，即便資本的股東已經可以無國界。資本可以細分，要求資本的對應物也必須細分，要求打破一切的整體并能自由組合以讓資本捕獲，所以資本也在沖擊著國家這個整體、沖擊著自身的政治色彩，但是沒有治理帶來的信任，這些色彩始終揮之不去。

全球治理對于多元主體的承認、對于多樣問題的承認、對于開放過程的承認，都對國家和資本的欲望的普遍實現提供堅定的可能性。

（三）促使他國整合國內力量，共譜“一帶一路”時代

“一帶一路”面對的最主要的實體是各種發展倡議和組織（包括國家），這些倡議和組織代表著整合過的力量，就像同一個問題要同很多組織部門打交道會帶來效率的貶損一樣，同一盤散沙打交道的成本顯然也是更高的，所以也應當促使各國整合國內力量，提升國家能力。“一帶一路”建設需要廣泛地與沿線所在國的權力對接，如果有現成的權力高速通路可以利用，那么互聯互通會更加快捷、更有效率。利益共同體、命運共同體和責任共同體最終要依賴權力的共同體，需要對全球各種主體的權利和義務形成公正有效的規約。所以，全球治理不能只停留在國際層面，在國家和族群層面也要實現深入地治理。國家和族群的治理是全球治理的基礎，也是建設“一帶一路”的基礎，所以他國國家治理的成功也是“一帶一路”的成功。

“一帶一路”時代的曲譜，必定飽含著主體間的理性互動、公共權力行使者的情懷和科技人文給予的機會，這是一場浩蕩的大合唱，而不是中國的獨唱。

注釋：

①威斯特伐利亞體系是象征三十年戰爭結束而簽訂的一系列和約所確定的國際體系，是世界近代史上的第一個國際關系體系，其最主要貢獻在于確立了國家主權的平等原則。

②“修昔底德陷阱”，是指一個新崛起的大國必然要挑戰現存大國，而現存大國也必然會回應這種威脅，這樣戰爭變得不可避免。此說法源自古希臘著名歷史學家修昔底德，故稱“修昔底德陷阱”。

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作者簡介：張鑫，中共廣東省委黨校科學社會主義與國際共產主義運動專業碩士研究生，研究方向：國際戰略調整與對外開放。

收稿日期：2015-04-06

中圖分類號：F125

文獻標識碼：A

DOI：10.13677/j.cnki.cn65-1285/c.2016.02.02