國際經驗與我國大城市空間的科學擴展*

陳玉光（中共青島市委黨校，山東青島　266071）

?

國際經驗與我國大城市空間的科學擴展*

陳玉光
（中共青島市委黨校，山東青島266071）

摘要：“大城市病”是一個長期困擾世界各國的難題，各國為防治“大城市病”進行了長期不懈的探索實踐。對世界各國大城市的發展歷程進行深入考察可以發現，從單中心空間結構向多中心空間結構演變是世界各國大城市的共同特征和基本實踐取向，由此形成的都市圈、大都市區、城市群、城市帶成為各國城鎮化的主體形態。在這些艱難漫長的探索中，既積累了寶貴的經驗，也留下了深刻的教訓。我國大城市要繼續保持活力并實現可持續發展，就應汲取世界智慧，改變目前的單中心集聚模式，向周邊地區疏解產業、人口等要素，從而使大城市由單中心空間結構向多中心空間結構轉變，這不僅可以有效緩解和治理“大城市病”，而且有利于縮小大城市與周邊地區的差距，提高區域整體經濟社會發展水平和競爭力。文章提出了以建設具有“多中心”空間結構的城鎮化地區為目標指向，引導我國大城市空間科學擴展的思路和具體措施。

關鍵詞：大城市空間結構；單中心；多中心；空間擴展方式；國際經驗；中國路徑

本刊網址·在線雜志：www．jhlt．net．cn

一、國外大城市空間擴展的基本趨勢和取向

大城市借助良好的區位優勢、行政資源優勢、完善的基礎設施配備、優質便捷的公共服務以及較大的人口和經濟規模吸引著各種要素的集聚，在推動各國工業化、城鎮化進程，帶動區域經濟社會快速發展，增強區域乃至整個國家競爭力方面，均發揮著極為重要的作用。但與此同時，世界各國的大城市在其發展過程中都毫無例外地遇到了交通擁堵、地價高昂、住房緊張、環境污染加劇等一系列問題，各國為防治“大城市病”進行了長期不懈的探索實踐。從東京、巴黎、倫敦、紐約、首爾等世界各國大城市的發展歷程可以看出，大城市的發展表現為從單極集聚向多極分散發展的趨勢，其空間結構表現為從單中心空間結構向多中心空間結構演變的過程，體現了在集中中有分散、在分散中有集中的雙向過程。在大城市的帶動下，都市圈（大都市區）、城市群、城市帶成為世界各國城鎮化的主體形態。各國政府都試圖通過大城市這種空間結構的調整，引導產業、人口等各種要素在更廣闊的地域合理布局，以帶動區域的協調發展，增強大城市輻射區域的能力和大城市地區的整體競爭力，實現城鄉一體化發展，并藉此使“大城市病”得到有效緩解和治理。將大城市由單中心空間結構調整為多中心空間結構是世界各國在解決“大城市病”問題上的基本實踐取向。這些實踐探索中，既積累了寶貴的經驗也有深刻的教訓。我國的眾多大城市同樣長期受到“大城市病”的困擾，解決我國的“大城市病”，使我國的大城市繼續保持活力，提高其可持續發展的能力，并帶動區域經濟社會加快發展，需要對各國大城市的實踐進行深入研究，從中吸取經驗教訓，以引領我國大城市未來的科學發展。

二、國外大城市空間擴展探索實踐的主要經驗和教訓

（一）國外大城市空間擴展探索實踐的主要經驗

1.重視規劃對城市空間結構的調控作用

企業投資的逐利性和人們對完善的基礎設施和公共服務的向往會不斷加劇大城市的單向集聚傾向，當這種集聚達到一定規模時就會導致集聚不經濟，帶來一系列的問題，而這些問題僅靠市場機制是無法得到及時有效的解決好，在這種情況下，人為的干預就是必須的。因此，世界各國政府都非常重視規劃對大城市空間擴展方式和空間結構的調控作用。

早在1946年，日本政府即制定了《東京城市震災復興規劃》，對東京未來的發展作了全面規劃。后來隨著東京用地、人口規模的不斷擴大，日本又在1956年頒布了《首都整備法》，并成立了首都圈整備委員會，負責對首都圈的總體規劃。1958年，東京都市圈委員會編制了《第一次首都圈建設規劃》。此后每隔十年左右都會根據發展中出現的新問題、面臨的新形勢，從區域發展的全局出發，對首都圈建設作出新的計劃，［1］24這些規劃對東京都市圈的有序發展發揮了很好的指導、控制作用。

2.法律和政策的有力支撐

為保證倫敦周圍新城建設的順利開展，英國頒布了《1946年新城法》，在此后的30年中，該法一直是英國新城建設的法律依據。到1976年，英國在總結前幾十年新城建設經驗教訓的基礎上又對該法進行了修改，制定了《1976年新城法》。法國先后通過《1960年新城法》和《1983年新城法》兩部法律的頒布實施為其各個時期的新城建設提供法律保障。日本的《城市改建法》將構建“多心的開敞式城市空間結構”作為東京的改建原則明確寫入法律。為抑制首都首爾規模的過度膨脹，韓國在1976年對原來的《地方稅法》進行了修改，通過收取高額的登記稅、所得稅和財產稅抑制在首都圈內新建或擴建工廠。1978年又頒布了《工業布局法》，以法律手段推動產業在首都圈的合理分布。［2］此外，各國還在土地使用、住宅建設、稅收、融資等方面制定了配套支持政策，從而保證了新城建設規劃的順利實施。

3.加強交通等基礎設施的配套建設

在都市圈和城市群內，不同城市之間要保持密切的經濟社會聯系，分工協作，形成各具特色的勞動地域分工體系，就必須建立起發達的基礎設施網絡。因此，世界著名的都市圈和城市群都擁有由高速鐵路、高速公路、航道、通訊干線、運輸管道、電力輸送網和給排水管網等構成的區域性基礎設施網絡［3］，其中，交通基礎設施建設不僅對大城市空間擴展的方向起到指向性引領作用，直接影響著大城市的空間形態，而且決定著大城市輻射的地域范圍。發達的鐵路、公路設施構成了都市圈和城市群空間結構的基本骨架，成為連結不同城市和城鄉之間的重要紐帶。

日本的東京都市圈正是建立在發達的交通網絡體系之上的。自1958年至1986年，東京先后進行了四次綜合交通規劃，經過多年的建設，都市圈綜合交通體系不斷完善，特別是城際軌道交通在加強東京與其周邊城市的聯系中發揮了極為重要的作用，借助于發達的交通條件，東京得以將過度集中的經濟、人口等職能分散到都市圈內的各縣乃至更加廣大的地域范圍。完善的交通網絡體系特別是軌道交通體系在區域經濟社會發展中充當了“脈管”的職能，打破空間距離的障礙，將東京與周邊的副都心、新都心聯結為一個各有分工、功能互補的“共生體”，加速了這些地區的發展，隨著周邊城市的不斷發育壯大，最終使東京都市圈實現了由單中心集聚模式向多核心協同發展模式的轉變。［4］

4.產業分工清晰，密切協作

對區域內不同城市進行準確的產業定位，形成分工清晰、密切協作的產業體系是世界上成功的都市圈和城市群的重要特征和經驗。在美國東北部大西洋沿岸城市群中，紐約是金融中心、世界各國大公司總部和各種專業管理機構、服務部門的聚集地。費城擁有發達的煉油、鋼鐵、船舶制造等重工業。波士頓是聞名世界的哈佛大學、麻省理工學院的所在地，依靠科研優勢，在沿128公路布局的環形科技園區內已形成了一個以微電子技術為主的高科技產業集群。華盛頓是美國的政治中心，行使單一的行政職能，為辦公服務的印刷業是其支柱產業。有色金屬冶煉則是巴爾的摩的主導產業。這種合理分工可以有效避免各自為政狀態下因產業同質化帶來投入的巨大浪費和惡性競爭，更好地發揮各個城市的資源優勢和產業優勢，形成整體合力，從而使整個城市群內的產業形成一個有機聯系、優勢互補、相得益彰、協同發展、共存共榮的局面，大大提升了城市群的整體競爭力。

5.建立起各具特色的區域協調機制

在都市圈和城市群的形成發展過程中，將面臨著不同城市的功能定位、產業分工、共建道路運輸、能源管線、信息通訊等基礎設施以及生態環境保護等共同問題，在如此廣大的地域范圍內要解決這些問題僅靠任何單個城市都是無法實現的，這就需要建立一種有效的區域協調機制。世界各國在長期的實踐中探索形成了各具特色的協作模式。如日本采取的是政府協調與市場機制相結合的模式，政府的協調作用主要是通過規劃的編制與實施來實現。在都市圈規劃中，會充分考慮圈內各城市的特點和比較優勢，尊重各城市政府的意見。在規劃實施過程中，上一級政府對下一級各地方政府進行指導和協調。二戰后，英國先后通過“大倫敦議會”、“倫敦政府辦公室”、“大倫敦政府”等更高層級的行政機構主導區域規劃編制來實現對都市圈、城市群內不同城市間的利益協調。法國的“市（鎮）聯合體”富有特色。“市（鎮）聯合體”形成于20世紀60年代，其常設機構為“聯合體委員會”，成員由各市鎮按一定比例推舉代表產生。“聯合體委員會”可根據具體項目實施的需要臨時設立各種專門委員會。其協調運作模式是：充分調查研究，廣泛征求各方意見和建議，醞釀協商，方案的起草和修改，共同簽署具法律約束力的協議，共同行動。這種協調模式不需要增加新的行政層級，卻又能在充分協商的基礎上很好地借助于行政力量特別是地方政府的力量，對于推動都市圈、城市群內的區域一體化發展發揮著極為重要的作用，收到了很好的實際效果。［5］美國對大都市區和城市群地區的發展實行的是多樣化的協調模式，主要有三類模式：（1）市場機制協調模式。（2）政府宏觀協調模式。政府的作用主要表現在四個方面：一是為產業發展和各種要素的流動創造一個良好的市場和法制環境。二是在一些大都市區，通過在城市政府之上建立具有較高權威性的區域政府來協調區域發展中遇到的各種矛盾與問題，如“雙城大都市區議會”和“波特蘭大都市區政府”就是這方面的成功范例。［6］三是加強地方政府之間的合作，組建半官方性質的地方政府聯合組織，如堪薩斯“美國中部區域委員會”。［7］84四是自上世紀末開始，政府倡導“精明增長”理念，通過加強規劃和立法等手段，積極推動城鎮化遵循以人為本、綠色低碳、永續發展的路徑發展。［8］（3）民間組織協調模式。這些民間組織的領導主要來自各商會，在社會各界有較大的影響力，因而在美國大都市區管治中扮演著重要角色，成為紐約、芝加哥、鳳凰城等大都市區區域管治的重要力量。如成立于1877年的芝加哥貿易俱樂部在1909年起草的規劃圖至今仍是芝加哥大都市結構發展的基本藍圖。

6.節約集約利用土地，建設緊湊型城市

德國漢堡市通過對居住面積密度的控制實現對住宅建設用地的集約利用。政府規定：在快鐵客運線附近地區，居住密度較高；依據與火車站的通勤距離，由近及遠漸次降低居住密度。在密度小于0.6的地區，不同類型的住宅可混建；在密度為0.9的地區，只允許建設多層或高層住宅；在密度為1.3的地區，住宅建設要高度集中，停車場建在地下，留出足夠的綠地空間。［9］

日本政府為緩解城市發展中尖銳的土地供需矛盾，鼓勵高層住宅建設和地下空間開發，以提高城市容量。為防止城市擴張對農田的過度占用，日本實行土地分區管制政策。城市區域被劃分為“市街化區域”和“市街化調整區域”，將“市街化調整區域”以外的農地劃分為三類。一類農地原則上不允許轉為建設用地，三類農地可以轉為建設用地，只有當三類農地轉用困難時才允許將二類農地轉為建設用地。此外，日本還通過嚴格的土地交易審批制度對土地價格和使用目的進行直接控制。［10］

7.科學定位不同等級城鎮的職能，形成錯位發展、功能互補的城鎮體系

在東京都市圈的形成過程中，通過建立不同城市間的協商溝通機制，周邊城市與東京形成了錯位發展的格局：東京發揮全國政治、文化中心作用，重點發展總部經濟、科技研發、金融服務等，琦玉縣以發展機械工業與旅游產業為主，千葉縣以發展石油化工、鋼鐵等重化工業為主，神奈川縣則以發展港口和機械、電子等產業為主。正是這種錯位發展、各具特色、既競爭又合作的機制，推動著都市圈向更高層次發展。［1］23－24

為了減少大城市的壓力，自1946年起，倫敦就在其周圍地區先后啟動了11座新城的建設。倫敦對新城的職能定位是建設“既能生活又能工作的、平衡的和獨立自足的新城”。其規模一代比一代大，且其發展軌跡由最初的以吸引倫敦的工業和人口為主要職能的功能單一的工業城逐步向科研、金融、商務等多種功能綜合發展的方向轉變，新城的自足性和獨立性大大增強，從最初的單純的倫敦功能的“疏散點”變為與倫敦市區功能互補的區域中心。［11］為解決“大城市病”和城鄉發展失衡問題，英國政府還主動將大城市的一部分功能分散到小城鎮去，把政府的一些部門或其下屬機構遷移到小城鎮。這些措施對于緩解“大城市病”，縮小不同等級城鎮之間的差距，構建合理的城鎮體系，推動區域、城鄉一體化發展產生了顯著的效果。［12］

8.注重人居環境的改善，追求城市的可持續發展

自上個世界60、70年代以來，隨著可持續發展理念日益深入人心，世界上的許多城市特別是發達國家的城市逐漸擯棄了過去那種以片面追求經濟增長為導向的發展模式，轉而注重人居環境的改善，以求城市的永續發展。世界上最早完成工業化和城市化的英國，通過制定實行扶持政策，改善人居環境，發展文化創意產業等第三產業，實現了老城區的重新振興。在對老城區的改造過程中，城市政府對歷史文化街區的歷史文化建筑始終嚴格遵循修舊如舊的原則，防止因大拆大建帶來的破壞，使城市的歷史文脈得到很好的延續，進一步增強了城市的文化內涵，也大大提高了其對投資和就業者的吸引力。在英國城市發展的歷史上曾經有過在大城市周邊地區建設衛星城市的三次較大規模的實踐，由于有了第一、二代衛星城市因功能過于單一（單純的臥城或工業城）而失敗的教訓，在第三代衛星城市建設中，注重配套建設完善的基礎設施和商業服務設施，居民在新城工作并居住生活，購物、休閑、娛樂等需求在新城即可得到滿足，從而大大減少了對母城的依賴。在新城建設中，英國崇尚的田園城市的傳統規劃設計理念得到了充分的體現，從而使新城的建筑能夠更好地融入到田園山水之間，人與自然和諧相處。這些措施使新城得到較好的成長。不僅如此，英國還是低碳城市的積極倡導者和實踐者。英國碳信托基金會與能源節約基金會（EST）聯合推動了英國低碳城市項目（LCCP）的實施。倫敦市也提出了一系列低碳倫敦行動計劃，并于2007年頒布了《市長應對氣候變化的行動計劃》。［13］

（二）國外大城市空間擴展探索實踐中的教訓

1.一些國家的新城在建設之初因功能過于單一導致發育不良

日本早期建設的新城“臥城”特點非常明顯，而英國在倫敦周邊建設的第一代、第二代新城“工業城”的特征顯著，雖然當初建設這些新城的出發點是為了疏解大城市的人口和產業，但由于其功能過于單一，居民就業和居住分離的情況嚴重，不僅增加了居民的通勤時間和經濟成本，而且增加了整個都市圈的能源消耗、交通運輸設施的建設運營成本和環境治理成本，新城對母城的依賴性過強，自足性、獨立性不足，因而缺乏對人口、資本和產業的吸引力，集聚能力差，長期發育不良，成長緩慢。在城市的管理者和規劃者們逐漸意識到這些問題后，調整了新城的發展思路，在新城布局了更多的產業以增加就業崗位的數量和多樣性，并為新城配備了完善的基礎設施、教育醫療等公共服務設施和商業、購物、休閑娛樂設施后，這一狀況才逐步得到改善。這一教訓是我國大城市周邊新城建設中一定要認真吸取并盡量避免的。

2.一些國家的大城市空間向周邊無節制地低密度蔓延造成土地的極大浪費和對生態環境的嚴重破壞

在這方面，尤以美國和澳大利亞最為典型。以美國為例，在19世紀晚期，隨著工廠和人口的快速大量集聚，美國大城市中心區的居住環境日益惡化，出現離心傾向。美國大城市里的一些富人開始向郊區遷移，在郊區的鄉村地帶建設了大量帶有“臥城”性質的富人別墅區。二戰后，美國的汽車工業快速發展，小汽車開始進入千家萬戶，與之相適應的是連通城鄉、全國各州的高速公路網的形成，推動了全國性的“大眾郊區化”浪潮，日益增加的中產階級和高收入藍領工人紛紛擁向郊區。由于美國的土地資源非常豐富，這些住宅區多呈“別墅＋花園”式的松散結構。與此同時，自動化流水作業在制造業得到普遍推廣，需要寬敞的作業空間，而企業考慮到市區昂貴的土地成本，也不得不紛紛遷往郊區，形成了眾多具有田園風格的工業園區。在這一過程中，由于政府沒有對土地的使用進行有效管控，導致企業、居民住宅在郊區的鄉間地帶隨意零散分布，很多市郊型城鎮鑲嵌在綠化帶（農田、森林、濕地以及其他自然生物棲息地）上。這種狀況，從好的方面說，它模糊了城市與郊區、城市與鄉村的界線，將城市的文明滲透輻射到鄉村地帶，有利于城鄉一體化的發展；而從壞的方面來說，這種無節制且無序的空間蔓延，不僅因結構松散的工廠、住宅建設和發達的公路交通網絡建設造成土地的大量浪費，加劇了能源消耗、空氣污染以及對生態環境的破壞，而且同時也進一步加劇了大城市中心城區的“空心化”。

三、以建設具有“多中心”空間結構的城鎮化地區為目標指向，引導我國大城市空間的科學擴展

1.從“單中心”空間結構向“多中心”空間結構轉變是我國大城市的必由之路

我國很多大城市單中心集聚的傾向非常明顯，這不僅加劇了大城市病，而且由于大城市的“虹吸效應”，導致周邊地區發展緩慢，進一步拉大了大城市與周邊中小城市和小城鎮之間以及城鄉之間的差距。將大城市的部分功能和要素向周邊地區疏解，使大城市的空間結構逐步實現由“單中心”向“多中心”轉變，既是有效解決諸多大城市病，提高大城市的承載力和活力，增強其發展可持續性的必由之路，更是縮小不同等級城鎮和城鄉之間的差距，實現區域一體化發展，提升整個區域綜合功能和整體競爭力的最佳途徑。

大城市“多中心”空間結構的構建可采取5種模式：（1）借助于老城區改造在大城市建成區內重新構建“多中心”空間結構。我國的多數大城市具有圍繞行政中心向外圈層擴展的空間特征，最優質的教育、醫療等公共服務資源也往往布局在行政中心附近，這種行政力量支配下的資源分布不均衡，不僅造成了不同城區之間發展水平和服務水平的嚴重失衡，而且增加了居民為享受這些優勢資源所需要付出的交通成本和時間成本，造成了事實上的社會不公。同時，也造成整個城市功能失調，大大增加了整個城市的運行成本和治理難度。雖然這種格局很難在短時間內從根本上徹底改變，但是我們可以通過在老城區的改造過程中高標準配置市政基礎設施、公共服務設施、居民生活休閑必需設施，使老城區的居民不需長距離出行即可就近享受到各種優質服務資源，形成新的吸引中心，從而使目前的這種狀況得到改善。（2）將大城市中心城區的部分功能、產業、人口等疏解到周邊的中小城市或小城鎮，甚至可以通過部分行政職能“下沉”、“外移”的辦法，將這些中小城市或小城鎮培育成副中心。（3）按照“職住統一”的原則，高起點配置居民工作生活必需設施，將沿大城市邊緣建設的新城區培育成副中心。（4）在大城市近遠郊建設新城，將其培育成副中心。（5）由多個中心城市及其周邊的若干中小城市和小城鎮分工協作，構成綜合功能和競爭力更加強大的城市群、城市帶，形成地域更加廣闊的“多中心”空間結構。

2.提高規劃的科學性、權威性和執行力，促進城市功能協調和區域一體化發展

城市不僅是經濟活動的場所，還是人們的各種政治、文化、社會活動及日常生活的場所，這些活動規定了城市功能的綜合性，而每一種功能都要求由一定的城市空間去承載。而長期存在的以經濟發展水平為主要衡量指標的干部考核體制使城市政府各級領導干部養成了對GDP的強烈崇拜，一切都讓位于產業項目的發展，城市的其他功能空間特別是生活空間和生態空間被嚴重“擠壓”，在這樣的大背景下制定的城市規劃自然就缺乏科學性。不僅如此，城市規劃的有效期常常和城市主要領導的任期相聯系，主要領導更換了，思路變了，城市規劃就要按照新領導的意圖重新調整。由于規劃缺乏法律約束力，在舊城改造中大拆大建、以“繁榮商業”為名破壞歷史文化街區，因項目落地“需要”任意突破規劃限定的綠線、藍線的現象更是舉不勝舉。由于規劃缺乏系統性、全局性、戰略性、科學性、連續性、權威性和執行力，導致城市空間結構畸形、功能失調。

從國外的經驗看，大城市要實現空間的科學擴展和可持續發展，規劃的調控作用極為重要。規劃要著眼于統籌大城市城區各功能區、都市圈、城市群內不同城鎮、城市和鄉村的全局長遠協調發展，體現經濟、政治、文化、社會、生活、生態“六位一體”的發展要求。都市圈的規劃要在充分調研、論證、各城鎮充分協商的基礎上做到“五個統一”：統一用地規劃、統一產業規劃、統一基礎設施建設規劃、統一公共服務設施建設規劃、統一環境保護規劃，以規劃引領、推動都市圈內不同城鎮、城市和鄉村的一體化發展。規劃一經制訂，即應出臺相關地方法規予以支持（規劃的法律化是發達國家的普遍做法），以保證規劃的權威性并得到有力實施。國家層面的城市群規劃由中央政府組織各部委和地方政府及相關規劃、研究力量聯合編制，旨在保證國土的科學合理利用，打破行政塊狀分割的局限，以大城市帶動相鄰城鎮發展，以發達地區帶動落后地區加快發展，提升整個城鎮化地區的綜合功能和競爭實力。

3.發揮好交通對城市空間有序擴展的導向作用

城市不同功能區之間的相互作用、協同運行，人流、物流的流動，城市的對外聯系與能量交換，均離不開交通。交通設施對各種要素具有強大的吸附作用，因而對城市空間的擴展具有顯著的方向性引導作用，重要的交通干線構成城市空間結構的基本骨架。現實中大城市空間的無序擴張正是由于城市規劃建設與交通規劃建設相脫節造成的，交通不僅沒有發揮先導作用，相反，常常是先上了項目，建了城，然后才考慮如何解決交通問題，交通建設處于城市建設的附屬地位。要改變大城市空間無序擴張的局面，就必須首先確立交通引導的地位，遵循“城市建設，交通優先”的理念，在城市規劃建設中將交通前置，優先謀劃，先行建設，引導城市空間沿交通干線軸向擴展，形成產業和人口的帶狀布局，并在重要交通站點上實現由點到面的圈層擴展。主城區與新城區的聯系主要應由地鐵、地面公共交通干線承擔；母城與新城、中心城市與周邊中小城市的聯系主要應由輕軌或高速公路承擔；城市群內及群際不同城市之間的聯系主要由鐵路、高鐵、水上及空中航線承擔；與此緊密銜接，還要配套建設完善的多樣化、立體化的交通體系。

4.不同城鎮分工清晰，密切合作，形成科學合理的城鎮體系

科學定位不同等級城鎮的職能，將大城市的部分功能和要素向周邊地區疏解，是國際上解決“大城市病”的普遍做法。除長三角外，我國大城市地區普遍存在的情況：一方面，大城市產業過度集聚，規模過大，功能過多，不堪重負；另一方面，大城市“陰影”下的周邊中小城市和小城鎮發展滯緩，最典型的表現是京津冀城市群內北京、天津周圍的中小城市長期發育不良，導致區域發展嚴重失衡。從世界城鎮化的規律看，大城市發揮強大的輻射帶動作用，帶動周邊中小城市和小城鎮一起發展，構成綜合功能和競爭實力更加強大的都市圈和城市群是普遍趨勢，都市圈、城市群是世界各國城鎮化的主體形態。我國目前正處于城鎮化加速期，在就業機會、收入水平和生活質量改善預期的驅使下，大量的農業轉移人口將優先選擇向基礎設施更好、就業崗位更多、公共服務條件更優的大城市集聚，這不僅將加劇“大城市病”，且將進一步拉大不同等級城鎮之間以及城鄉之間的差距。大城市集聚不經濟、規模不經濟的問題日益凸顯和深化，大城市政府應該對由此帶來的嚴重后果有清醒深刻的認識，積極采取各種措施，引導大城市的產業、人口、功能向周邊中小城市和小城鎮疏散。應對不同等級城鎮的職能進行科學定位，清晰分工，緊密合作，實現優勢互補、協調發展。大城市主要承擔區域政治中心、文化中心和金融、保險服務中心、科技研發中心、信息服務中心、高端制造業中心、總部經濟發展中心、對外聯系與合作中心、交通樞紐、推動區域一體化發展的管理協調中心等職能；中小城市和小城鎮的主要職能是在發展好本地獨具特色的優勢產業的同時主動承接大城市轉移出來的高、中、低端制造業，接納大城市疏解出來的人口以及吸納本地新增農業轉移人口就業，為他們提供良好的居住、生活、發展空間，緩沖大城市的壓力，并通過產業、基礎設施、公共服務設施向鄉村縱深地帶的延伸帶動鄉村地區加快發展，實現城鄉共同繁榮等職能。

從世界各國都市圈和城市群形成發展的經驗看，產業在空間上的集聚與分散是人口等其他要素在空間上集聚與分散的基礎和根本動力，產業空間分布的變化將導致整個大城市地區空間結構的變化，最終實現由“單中心”空間結構向“多中心”空間結構的演變。在級差地租優勢已為大城市主城區制造業外遷提供了較強的市場推力的條件下，大城市政府要充分發揮好政策杠桿的作用，通過提供貸款優惠、稅收優惠和配套水、電、道路、通訊等基礎設施，引導大城市主城區制造業向周邊中小城市和小城鎮工業園區集聚，要特別重視引導城市企業和資本在農產品原產地發展農產品加工業，促進當地農民在非農產業就業和增收。要優化產業在不同城鎮之間的布局，形成分工清晰、密切合作的產業鏈網，提高區域產業整體競爭力，避免同質化競爭帶來的巨大內耗和浪費。同時，大城市政府還可借鑒英國的經驗，將政府的一些職能部門、大學等遷往外圍的中小城市或小城鎮，以吸引資本、產業、人口等要素向這些地區快速集聚。大城市要努力改變單向向心集聚的傾向，積極采取措施，將周邊的中小城市或小城鎮培育成“副中心”，只有這樣，才能有效緩解“大城市病”，縮小區域內部不同地區發展的差距，形成科學合理的城鎮體系以及大中小城市和小城鎮協調發展的新格局。

5.打破“行政壁壘”，建立有效的協商合作機制

由于我國的各級城鎮政府之間在財政上實行“分灶吃飯”的財稅體制，在行政管理上各自相對獨立，形成塊狀分割的格局，這樣一來，在各級政府所轄不同地域的發展中就不可避免的會出現各種利益矛盾和沖突。加快區域一體化發展，就必須打破“行政壁壘”，建立起多元化的有效的協商合作機制。第一，在都市圈內，由中心城市、區、市（縣）分管領導，政府各相關職能部門主要領導聯合組成“都市圈城鎮化工作領導小組”，負責對都市圈新型城鎮化規劃的編制工作進行全程組織、指導、調研、會商、協調，對都市圈城鎮化過程中的產業布局、人口布局與引導策略、基礎設施建設、公共服務設施建設、生態保護等進行統一規劃，規劃委托權威規劃部門編制，在規劃過程中要廣泛征求各級政府部門、社會各界的意見，反復修改完善，完成后報大城市市長辦公會、市委常委會審議通過后實施。各區、市（縣）的城鎮化規劃要與都市圈規劃相協調。第二，在城市群范圍內，成立“市長聯席會議”，主要就城市群地域范圍內的鐵路、高速公路、港口、機場、能源輸送管線、通訊干線等基礎設施的建設，區域大型跨市商貿、物流設施建設，重大產業項目的跨市合作，資金、人才、技術的交流，海域、河流、湖泊、農田、濕地、山林綠地的保護，環境污染的同防同治等進行協商合作，形成共同意見后簽訂具有約束力的協議，同時，制定行動規則，形成有利于城市群一體化發展的體制機制，并定期對城市群一體化發展的績效進行評估和糾偏。“市長聯席會議”下設常駐機構負責日常工作，并可根據需要就某一具體項目的實施設立專門的非常設機構，進行相關城市間的溝通與協調。第三，成立由學者、權威規劃專家、黨政職能部門官員、企業家等各界精英組成的“區域一體化發展研究咨詢委員會”，政府給予“委員會”一定的資金支持，“委員會”及其下設的專門委員會就區域一體化發展中的一些重大課題進行專題調研，形成研究報告，為政府決策提供有價值的參考意見。第四，成立區域行業協會、企業家協會等民間組織，為企業搭建信息、技術交流與合作平臺，通過行規約束企業行為，避免惡性競爭，促進統一市場的形成和企業間項目合作的開展。第五，發達地區與欠發達地區在產業項目的合作方面可采用“飛地經濟”模式，使雙方在資金、技術、人才、管理經驗、土地資源、勞動力資源等方面實現優勢互補，通過“稅收分成”、政績考核等利益機制，提高雙方合作的積極性，從而突破行政分割，實現互利共贏。

6.堅持走結構緊湊、集約節約、生態友好的城鎮化道路

我國是一個土地資源非常緊缺的國家，目前人均耕地只有1.38畝，僅為世界平均水平的40%。［14］土地的稀缺性決定了我國不可能像美國、澳大利亞那樣走粗放式、低密度蔓延的城鎮建設道路，建設結構緊湊型的城鎮是我們唯一正確的選擇。但多年來，我國城鎮化的快速推進卻是以土地、資源的過度消耗為代價的。大量的農田被占用，海岸線、灘涂、山林、濕地被破壞，能源、水等資源供給緊張，空氣、水體等環境污染日益加劇。以土地的使用來說，很多城市的新城區、新城、開發區、工業園區鋪的攤子過大，圈下了大量土地卻沒有積聚起多少產業和人口，建成區人口密度偏低，城鎮建設用地增長速度遠遠高于人口城鎮化速度。2000—2011年，我國城鎮建成區面積增長了76.4%，而同期城鎮人口的增長速度僅為50.5%。很多土地被占而未用或被粗放地使用，造成耕地資源的嚴重浪費，威脅到國家的糧食安全。［15］這種高土地消耗、高資源能源消耗、高污染的城鎮化道路是不可持續的。

為遏制城鎮建設用地過快增長的勢頭，對城市設置“邊界”是必要的。對企業、房地產開發商占有卻長期未開發的土地要收回，用作其他項目的建設。要提高城鎮建設用地的開發密度，混合使用土地，實現復合功能，提高單位土地面積的承載力和使用效率，建成區人口密度最起碼要達到國家要求的10000人/KM2以上。要順應世界發展大勢，轉變粗放的增長模式，利用高科技、信息化推動工業化和城鎮化，促進城鎮產業的轉型升級，走集約低耗高效的城鎮化道路。要堅持低碳發展、綠色發展的理念，大力發展循環經濟，積極推進節能減排技術的研發和應用，加強對生態環境的修復和保護，實現人與自然和諧相處，增強城市的宜居性和可持續發展能力。

7.以實現“職住統一”為目標，將新城建設成具有較強吸引力的宜業宜居的“反磁力”中心

我國的一些大城市如上海、北京等自上個世紀50、60年代至今也進行過在城市周邊地區建設新城的探索實踐，但多數新城并不成功。究其原因，主要是這些新城的功能過于單一，或者作為“臥城”，或者是單純的經濟活動中心，居民就業與居住生活嚴重分離。“臥城”的居民白天在中心城區上班，夜晚回“臥城”居住休息，而以制造業或物流、貿易為主的新城，白天熙熙攘攘，晚上則人去城空，造成上下班時間潮汐般的交通流，不僅沒有有效緩解大城市病，反而進一步加劇了道路交通的壓力和環境污染，上班族每天花費大量的時間在路上，身心俱疲，生活質量嚴重下降。吸取這些教訓，新城的建設應以“職住統一”即居民在哪里工作就在哪里居住生活為目標，唯有如此，才能有效分流大城市的產業、人口等要素。而要做到這一點，第一，新城在產業上除應有獨具特色和競爭優勢的主導產業外，要適當增加業態的多樣性，以為具有不同文化層次和勞動技能的人提供更多的就業崗位和機會，吸引來自大城市和新城本地及附近的人口前來就業。第二，要高標準建設道路交通、水電能源、信息通訊等基礎設施，教育、醫療、文化等公共服務設施，居住、購物、餐飲、健身休閑娛樂等生活設施以及更利于居民親近自然、調養身心的良好的未經人為破壞的生態環境，將其打造成宜業宜居、輕松恬適、低碳綠色的魅力城市，以形成優于中心城市的吸引力。第三，新城選址不能離主城太近，以減小新城對主城的依賴性，中間要以農田、山川湖泊、森林、濕地等設立永久性隔離帶，以防與中心城市連成一片成為中心城市“攤大餅”式“圈層擴展”的一部分。

參考文獻：

［1］王濤.東京都市圈的演化發展及其機制［J］.日本研究，2014，（1）.

［2］蔡玉梅，宋海榮，廖榮.韓國首都圈發展規劃的演變與啟示［J］.華北國土資源，2014，（5）：27－28.

［3］王乃靜.國外城市群的發展模式及經驗新探［J］.技術經濟與管理研究，2005，（2）：84.

［4］鄭黎.大而不臃：國外城市群治理“圣經”［J］.廣東經濟，2014，（10）：56.

［5］鞠立新.由國外經驗看我國城市群一體化協調機制的創建———以長三角城市群跨區域一體化協調機制建設為視角［J］.經濟研究參考，2010，（52）：24-25.

［6］羅天昊.世界城市群三大發展模式的啟發［J］.大經貿，2011，（11）：15.

［7］秦尊文.美國城市群考察及對中國的啟示［J］.湖北社會科學，2008，（12）.

［8］《金融》編輯部.美國：依托大城市，均衡發展小城鎮［J］.金融，2013，（03）：14-15.

［9］吳南雁.關注國外土地集約化利用：人多地不夠用怎么辦①求同篇［N］.中國財經報，2006－12－14.

［10］李珍貴.關注國外土地集約化利用：人多地不夠用怎么辦③管制篇［N］.中國財經報，2006－12－14.

［11］倪前龍.國外大城市空間發展模式及其借鑒［J］.上海合作經濟，1997，（11）：45.

［12］羅天昊.世界城市群三大發展模式的啟發［J］.大經貿，2011，（11）：15.

［13］梁仰椿.國外大城市發展模式的嬗變與可持續城市化的實踐［J］.中國黨政干部論壇，2010，（8）：53.

［14］鄒聲文，周婷玉.全國人大農業與農村委員會透露，目前，中國耕地面積約為18．26億畝，比1997年的19．49億畝減少1．23億畝，保護耕地的壓力不斷增大［Z］.新華社北京2011年2月24日電.

［15］中共中央，國務院.《國家新型城鎮化規劃（2014－2020年）》［Z］.新華社北京3月16日電.

（責任編輯吳曉妹）

作者簡介：陳玉光（1958—），山東膠州人，中共青島市委黨校教授，當代作家，《中共青島市委黨校青島行政學院學報》編輯，主要研究方向：城市經濟、農村經濟、社會學。

*基金項目：國家社會科學基金項目“大城市空間的科學擴展與結構優化研究”（14BJY045）

中圖分類號：F061.5

文獻標志碼：A

文章編號：1001－862X（2016）01－0045－008