我國地方政府環境責任體系的問題與建構*

王　浩　徐繼敏（四川大學法學院，成都　610064）

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我國地方政府環境責任體系的問題與建構*

王浩徐繼敏
（四川大學法學院，成都610064）

摘要：我國地方政府環境保護重經濟責任，輕環境責任，重職權輕責任配置，導致環境法領域政府失靈。政府與企業、公眾的環境責任配置失衡，行政成本居高。中央與地方各級政府環境保護責任同質化，行政執行能力低。健全地方政府環境責任體系需要健全政策法律支持體系，強化環境指標對政府的約束。明確界定地方政府、環保企業、環保組織責任范圍，根據各級地方政府的環境事權差異化配置政府環境責任。建立政府監管、企業治理、公眾監督的地方政府環境責任體系。

關鍵詞：環境行政責任；環境責任體系；行政法治

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近年來，我國生態環境破壞日趨嚴重，環境保護的國家意志進一步升級，地方政府在環境治理中的主導者作用日趨強化，地方政府的環境責任問題也備受各界關注，從環境治理的歷史經驗可見，要解決環境問題，關鍵在于厘清政府責任，嚴格規范政府行為。本文將著力研究地方政府環境責任，并試圖建立科學的地方政府環境責任體系，以期為我國當下環境污染治理獻力。

一、地方政府環境責任體系的提出與依據

隨著環境的不斷惡化以及環境問題的凸顯，國家頂層設計對環境保護作了明確部署。十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）對政府職能作了全新定位，首次將“環境保護”作為政府職能明確提出，這體現政府職能隨著環境問題的凸顯而作出的適時轉變。改革開放30多年來，我國集中力量搞經濟建設，成效顯著。但不可否認的是，一些地方粗放的經濟發展方式造成嚴重的能源浪費與環境污染問題。因此，要實現“五位一體”的整體推進，只有發揮好政府的環境保護職能，才可以協同發展。黨中央、國務院審議通過了《關于加快推進生態文明建設的意見》（以下簡稱《意見》），將中共十八大和十八屆三中、四中全會精神貫徹到生態文明建設中，明確了生態文明的總體要求、目標愿景、重點任務和方向性要求。

落實地方政府環境責任應當明確法律規范依據，給我國地方政府環境治理提供規范指引。目前，我國制定了近1600多部環境類的法律、法規、規章、環境標準、司法解釋，以及國際條約，具體包括以下內容［1］：第一，憲法及其組織法的規范指引。憲法規定了保護生態環境的國家職責，其主要通過組織法給“縣級以上人民政府”配置環境保護的職權具體實現。（1）第二，地方政府對本區域的環境質量負責。（2）新《環境保護法》在總則中明確了地方政府在本區域的環境責任。第三，建立環境影響評價、污染防治、清潔生產、自然資源、能源的管理與保護等法律制度。對土地利用、工業、農業、能源等有關規劃建設，應當進行環境影響評價。（3）環境污染防治、自然資源管理等法律中規定“縣級以上地方人民政府”負責本行政區域的循環經濟、污染防治、自然資源（能源）等的管理工作。（4）分析環境法律中地方政府環境責任條款的規范構造后，可見我國的環境保護基本完成了地方政府環境責任體系的法律構建。（5）在上述政策支撐與法律保障下，我國的環境保護工作取得一定成效。

然而，我國的環境污染狀況并沒有得到有效遏制，大量霧霾、水污染、空氣污染、土壤污染等不斷出現，令人堪憂。鑒于此情況，我們不得不考慮作為地方環境責任主要責任者的政府責任是否有效地落實?？陀^地講，傳統的政府單一責任主體無力解決日漸復雜的環境問題［2］，環境治理需要社會各主體承擔相應的責任，政府、市場以及社會主體充分發揮作用，形成合力，才能解決問題。因此，在此認識基礎之上，筆者認為，地方政府環境責任不能只是政府承擔責任，而是由一系列責任主體形成的有機責任組合（即地方環境責任體系）。［3］具體是指法律規定的地方政府、環保企業、社會組織組成的責任（職權和義務）體系。

與此同時，我們在具體討論地方政府環境責任體系的時候，“政府為什么要對環境負責”這一基礎性問題需要明確。該問題在學界存在較大分歧，主要有公民環境權論、國家環境權論、公共職能論、福利行政論、善治論、環境安全保障義務等觀點。然而，上述理論顯得不甚周延，缺少足夠的理論解釋力。［4］筆者認為地方政府環境責任的理論基礎是公眾環境利益，是指公眾基于生存、發展對環境所具有的利益需求。對此主要從以下兩個方面證成：一方面環境作為人們生活不可或缺的公共產品，或稱之為環境公益。另一方面，政府要為選民負責提供公共產品，環境公益需要政府及時作出回應。［5］根據委托代理理論，作為委托者的地方公民將地區環境公共事務委托給代理人的地方政府，為了維護好環境公益，地方政府應對環境負責，唯有這樣，“人民才真正地相信政府的權威”［6］。這合理地解釋了地方政府環境職權的正當性來源，同時揭示其是承擔環境責任的道義基礎。因此，我們應當以公眾環境利益為理論基礎，為地方政府環境責任體系化提供理論支撐。

二、地方政府環境責任體系的缺陷及其后果

我國環境法律規定了“縣級以上政府”的環境保護責任，且新《環境保護法》對政府責任承擔方式、種類、范圍等予以明確，這已足已稱道。然而，之所以當下還存在大量的環境污染事件，其原因是“我國政府環境責任法條已豐滿，現實尚骨感”（6），具體來說，我國地方政府環境責任體系尚存以下缺陷。

（一）地方政府經濟責任與環境責任配置失衡，導致地區發展不協調。在政府以GDP為績效考核的指引下，地方政府注重經濟利益硬指標的追求。具體表現為：政府責任目標單一，把經濟發展作為地方政府政績的唯一標準，促使地方經濟社會發展不平衡，甚至出現地方政府放棄承擔環境責任來片面追求經濟指標的現象，這極大地背離了地方政府承擔公共服務職責要求。地方政府環境責任法律制度不健全，出現地方環境執法依據不足；現行地方政府注重經濟發展，輕環境保護，由于法律沒有賦予環保部門足夠制約違法大企業的懲罰手段（7），導致地方環境執法不力。地方政府的環境問責制度只注重經濟問責，環境問責被忽視，致使環境法的權威性不夠；也就是說，地方政府如果經濟沒有發展上去，將會承擔極大的責任，地方政府環境責任不履行將不會受多大影響；在這種問責取向下，自然會導致地方政府對環境治理對象按照稅收多少、經濟貢獻大小實行差別待遇。上述現象表明，在地方經濟績效考核的約束下，地方政府經濟責任與環境責任不匹配，再加之環境法律對地方政府的規范和問責力度不夠，必然會導致地方政府在環境法領域內的政府失靈。

（二）地方政府環境責任體系中各主體責權配置不協調，致使地方政府環境治理能力下降。其主要表現在以下三個方面。（1）政府與企業、公眾的環境責任配置失衡，導致行政成本過高。從環境行政法的角度考量，作為環境行政主體的地方政府環境責任輕于作為環境行政相對人的企業。此外，社會組織作為環境保護的重要力量，應承擔一定的環境責任。然而，我國的環境保護實踐中，地方政府與社會組織責任尚未厘清，在這種情況下，本應該由社會組織以及民眾承擔的責任，全部由政府承擔，導致行政成本偏高。（2）中央政府與地方各級政府環境保護責任同質化，導致行政執行能力降低。我國的憲法以及相關環境法律規范中，都采取了“縣級以上人民政府”管理本行政區域環境事務，各級政府承擔相同的環境保護責任，形成職責同構的“網狀行政體制”。［7］然而，中央與地方各級政府管理的環境事物不一致。在中央和地方環境責任范圍劃分方面沒有突出“屬地管理”，這樣職責同構的架構使地方各級政府與中央政府的環境責任劃分不清，責任承擔難以明確，導致行政執行能力下降。（3）地方政府環境保護中重職權輕責任配置，導致權責不一致。權責一致被認為是責任政府的應有之義。然而，我國的環境治理重視地方政府環境的職權配置，疏于對地方政府環境責任的追究。比如在環境監管、環境監察、環境評價等制度中出現權多責少的現象，這勢必導致政府在缺乏責任制約的情況下，地方政府不履行責任。

（三）地方政府環境責任法律體系零散混亂，導致地方政府環境責任難以落實。目前，現行環境保護立法、執法、救濟法律尚未制度化。（1）環境立法協調性差，規范能力不足。我國環境法律、法規之間的不協調問題比較突出，在環境法律規范中，對于同一級政府職權與責任的規定從數量上看，往往政府配置的職權多于其責任，比如，新《環境保護法》的規定中“地方政府的職權多、責任少”，也是一個例證。地方政府沒有考慮各地的行政區劃的大小以及環境治理狀況而大體上配置基本相同的責任，致使我國地方政府環境責任履行不到位。（2）環境執法操作性差，執法效果不佳。我國現行的許多環境保護事項是由政策推動，其法律規范性不足，且缺乏具體的操作細則和明確的執行標準，環境領域現有的行政處罰、行政許可、行政強制等裁量基準制度尚未形成，已有的實施細則和執行標準其操作性不強，導致環境領域的執法隨意性大、環境執法不公等問題，進而影響環境執法效果。（3）環境法律救濟機制不健全。一般來說，地方政府不履行環境責任，公民權利受到侵害，可以尋求司法救濟、行政救濟、社會救濟等方式來維護自己的合法權益。然而在我國，環境司法救濟機制與行政救濟機制運行不暢，社會救濟缺失，尚未建立多元糾紛解決機制，致使糾紛解決功能不足。

（四）監督制約機制不健全，監督力度不夠。一方面，我國地方政府環境責任的監督機制尚未形成，主要是由于我國各級地方人大聽取地方政府工作報告、執法檢查等常規監督方式，啟動時受地方人大的固定會議期間的約束和具體執法檢查計劃的限制，導致地方權力機關監督乏力；我國行政監察體制黨政的權限劃分不清楚，雙重領導體制其獨立性差，監察機關由于其工作的專業性，不受司法審查，這不利于形成司法對監察機關的監督，導致行政監督作用不明顯；我國社會組織存在合法困境，其準入門檻高、獨立性差，社會組織這種生存與發展的環境導致其不能有效地監督地方政府環境治理。另一方面，追責機制缺失，致使法律權威性不足?？v觀我國地方行政問責制度的構架，在某種程度上說只是一種“運動式”的問責方式，地方政府環境責任追究法律制度的追責主體不明確、對象模糊、范圍界定不清、程序缺失、責任承擔形式、時效等制度不完善。其制度化、規范化、法制化的環境問責體系尚未形成，因而通過問責而產生倒逼地方政府提升環境治理能力的作用還未發揮。地方政府環境責任是否履行，沒有有效的監督制約機制，對環境決策錯誤導致轄區環境惡化的地方政府領導缺乏剛性約束，出現責任難以追究的后果。

三、我國地方政府環境責任體系的制度建構

在我國，地方政府環境責任沒有形成體系化，這已經成為制約我國環境保護實踐的主要障礙。大衛·休漠提出了“無賴原則”的假設［8］，證明要使政府履行責任，需要以規章制度、法律、程序與準則構成良好治理的根基。［9］因此，治理環境問題需要完成以下制度建構，保障地方政府環境責任的落實。

（一）建立地方政府環境指標約束機制，促使經濟、社會、環境平衡發展。根據我國的上級導向型行政體制（8）特點，對于促進協調可持續發展，在政府績效考核體系中引入生態文明的相關指標，使環境決策更多地考慮環境的因素，形成嚴格的激勵機制?！兑庖姟芬螅骸鞍奄Y源、環境、生態等指標納入經濟社會發展綜合評價體系。”該《意見》作為落實生態文明建設的頂層設計，是對《決定》中明確政府環境保護職能后對環境治理作出的政策配套，其加大了環境要素在政府績效考核中的權重，進一步以嚴格的指標約束政府行為。在績效考核方面，要使地方政府履行環境責任形成嚴格的制度，把環境責任納入政府績效考核之中，將“綠色GDP”作為硬性指標約束。在制度層面，同時建立企業責任人環境考評制度、定期環境監測等相關配套制度，形成嚴格的制度約束地方政府行為。與此同時，從規范層面講，出臺明確規定生態環境指標考核體系的具體法律措施顯得尤為必要。對于環境考評不達標的予以行政處罰、對于造成重大環境污染的企業負責人予以刑事制裁。通過上述措施，加大政府對環境企業的監管力度，以此督促企業轉變粗放的生產經營方式，把企業的外部監管壓力變成企業的內部動力，提高生產效率、增加改善生產環境的動力。［10］從而形成環境指標約束、配套制度保障，法律規范的地方政府環境責任體系。

（二）明晰環境治理主體權責范圍，建立履職高效的地方政府環境責任體系。有效的環境保護需要明確地方政府環境責任的范圍、組成和內容。［11］（1）明確界定地方政府、環保企業、環保組織責任范圍，充分發揮這三類主體在環境治理中的作用。新《環境保護法》明確規定，一切單位和個人都有保護環境的義務。政府主要是掌握企業的生產發展規律，履行環境監管責任；市場主要是利用市場機制促進企業提高效能等方式治理環境；環保組織以及公民則應當自覺承擔環境義務，通過以協商、社會輿論和公眾參與實現對環境的有效治理。［12］可見，上述三類主體有其各自責任承擔范圍，因此，地方環境治理，需要從規范層面建立起發揮各級政府的環境責任、市場激勵（9）、社會監督（10）作用的環境法律機制。（2）根據環境事權的不同差異化配置各級政府環境責任。各級地方政府在其域內所面臨的環境事務不一樣，因而，地方各級政府環境事權配置也不盡相同。筆者認為，在保證中央政府的環境責任落實的同時，堅持“屬地管理”原則，讓地方政府承擔本區域的環境責任。建立“地方政府監管、企業負責、公眾監督”的環境責任體系。具體來分析，從縱向上改變上下級政府配置相同的環境責任的現狀，以所在地域的環境事權為依據差異化配置各級政府職權；同時，明確政府與橫向各政府職能部門的環境責任，從根本上使我國環境法律發揮實效。（3）實現地方政府環境保護權責一致。上文已經述及我國現行環境保護法律規定重地方政府環境職權輕環境責任，出現權責不一致的現象。因此，實現權責一致應當明確中央與各級地方政府環境職權與法律責任的范圍，使環境立法中各級政府之間的職權與職責的法律條款趨于平衡，最終形成政府監管、企業治理、公眾監督的責任體系。

（三）建立權責明確的地方政府環境責任政策法律支持體系。促進地方環境保護的政策從中央到地方已經基本形成體系，然而，單獨的政策支持無力保障地方政府環境責任的切實履行，還需要政策與法律結合形成完善的政策法律支持體系，保障地方政府責任的落實。因此，建立操作性強的政策法律支持體系顯得尤為重要。（1）建立健全各環境主體環境責任法律體系。主要是通過立法或者進一步修改相關環境保護法律，明確地方政府環境權責范圍、種類、方式，企業的權利、義務范圍以及環境治理的職責界限，社會組織參與環境治理的職責權限。與此同時，根據中央與地方各級政府的行政區劃范圍的大小以及各地環境治理具體情況差異化配置環境責任，將體系化的環境責任統合在憲法以及環境法律框架之下，實現地方各主體環境責任的法定化。（2）規范環境執法依據。明確環境執法具體的操作細則和執行標準，在環境領域建立環境行政裁量基準制度，增強環境執法的規范性、公平性，進而提升環境執法效果。（3）建立多元環境救濟法律機制。由于環境問題的復雜性，需要通過行政調解、行政復議、行政訴訟、行政協調等專業化的方式化解糾紛，同時發揮司法救濟方式的救濟作用，用多元救濟機制為公民提供救濟。

（四）確立嚴格的責任追究機制，加強地方政府環境責任監督力度。落實地方政府環境責任，建立監督機制與追責機制是重要保障。其一，建立多元的監督制約機制。根據我國《憲法》第一百零四條規定，地方各級人民代表大會常務委員會有權力通過聽取政府工作報告和執法檢查方式，同時，以專項調查和專題質詢等創新的方式監督本級人民政府關于環境保護的工作推進情況。建立健全行政監察機制，發揮上級政府以及上級環境管理部門對地方政府的監督制約作用。健全公眾參與程序機制，充分發揮社會組織以及公眾對地方履行環保責任的監督作用，以此建立多元的監督機制，發揮應有的環境監督作用。其二，建立環境責任追究制度。建立健全地方政府環境責任追究制度，規范環境責任問責制度明確其主體、清晰界定責任追究范圍、明確追責對象、標準、時效，嚴格執行和遵守法定程序，通過環境責任追究制度倒逼地方政府提高環境責任意識，提升環境執法能力。因此，要使地方政府環境責任追究制度發揮實效，應當充分發揮權力機關、政府部門、社會組織的監督制約作用，對違反環境責任的政府責任人進行嚴格追責。

注釋：

（1）《憲法》第26條第1款，《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第59條規定。

（2）《環境保護法》16條規定：“地方各級人民政府，應當對本轄區的環境質量負責，采取措施改善環境質量?！?/p>

（3）參見《環境影響評價法》第8、9條。

（4）《循環經濟促進法》第5條第2款；《清潔生產促進法》第5條第2款，第8條；《大氣污染防治法》第3條第2款；《大氣污染防治法》第4條；《環境噪聲污染防治法》第5條；《環境噪聲污染防治法》第6條第2款；《固體廢物污染環境防治法》第4條，第10條第2款；《放射性污染防治法》第5條；《土地管理法》第5條；《海洋環境保護法》第5條第5款；《水法》第12條第4款；《水土保持法》第5、6、7條；《水污染防治法》第4、8條；《礦產資源法》第11條第2款；《可再生能源法》第5條第2款；《煤炭法》第12條第2款。

（5）常紀文：《中國環境報》http：//www.iolaw.org.cn/showArticle.aspx?id=4180，2015年5月25日最后訪問。

（6）中國經濟導報：政府環境責任：法條已豐滿現實尚骨感http：//www.ceh.com.cn/ztbd/jnjpzk/853062.shtml2015年6月2日最后訪問。

（7）有些地方政府及其環保部門對違反“三同時”和環境影響評價等法律制度的經濟大戶顯得無能為力，而那些守法企業在與以污染環境的違法企業的競爭中則處于不利地位。

（8）這里所謂上級導向型行政體制是指，在單一制的體制下，下級政府嚴格服從上級政府的決定，以上級政府的考核要求作出行為，上級政府的考核指標無疑是下級政府行為動機的指揮棒。

（9）《意見》提出：“加快推行合同能源管理、節能低碳產品和有機產品認證、能效標識管理等機制。”這就是市場機制的體現。

（10）《意見》要求：“積極推進環境污染第三方治理，引入社會力量投入環境污染治理?！?/p>

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（責任編輯明篤）

作者簡介：王浩（1985—），羌族，四川綿陽人，四川大學法學院博士生，主要研究方向：行政法、環境行政法；徐繼敏（1965—），四川內江人，四川大學法學院教授，博士生導師，法學博士，主要研究方向：行政法、行政體制改革。

*基金項目：國家社會科學基金項目“‘省直管縣’改革法治保障研究”（12BFX036）

中圖分類號：D035．1

文獻標志碼：A

文章編號：1001－862X（2016）01－0068－005