政府認同差異化:對農政策傳播的新困境
——基于湖北省S市實地調研的研究

2016-12-08 10:48:30郎勁松

現代傳播-中國傳媒大學學報 2016年11期

關鍵詞：國家

■ 郎勁松樊攀

■ 郎勁松樊攀

在農村政策傳播中,由于國家的控制模式和傳播網絡中存在著權力的分化造成農民對政府的認知存在明顯差異化。占據較大影響力的中央政府使用“宏大敘事”和“淺表式”的傳播方式,以及地方媒體對農傳播的弱化,成為農民產生差異化認同的傳播層面的根源之一。要想走出農村政策傳播的困境,既需要積極探尋地方發展模型,也需要“滲透式”的傳播方式和基層傳播的回歸。

政府認同;對農政策;政策傳播;控制網絡;傳播網絡

2015年,筆者獲《南風窗》“調研中國”項目資助,赴湖北省S市Y區進行實地調研。Y區是南水北調中線工程水源地之一,該區一方面需要完成新農村建設；另一方面還需要結合本地實情完成移民的搬遷和安置問題。所以,該地建設和發展既有全國農村發展的普遍性,同時也因國家戰略工程建設具有特殊性,其農村政策傳播既有全國對農政策傳播,也有針對移民的政策傳播,因此以Y區為切入點展開對農政策傳播的分析具有典型意義。筆者對該區5個鄉鎮,8個鄉村,以方便為原則,對40余戶村民和數名政策執行人員進行了半結構式訪談,以農村對政策的執行主體——政府的認同調查為起點,對政策制定、執行的邏輯進行梳理,最終發現當前農村政策傳播中的問題,從而為扶貧政策更為有效的傳播提供參照。

一、農民對政府的認同:存在中央和地方的差異化

“認同”(identity)又稱“同一性”,它強調兩者之間的相同或同一,同時也能表示同一事物在失控跨度中所展現出的一致和連貫。當前,認同已經成為社會學、心理學乃至政治學研究中的一個重要分析視角。而無論何種視角,認同的背后都展現著“我們”和“他們”之間的差異,正因差異的存在才需尋求自我認同。而政治認同,是指“在一個穩定政治體系即國家中執政的政治權力如何獲得所需要的認同”②,也就是公民對國家政治權力的認同。政治認同的實現可以通過儀式、象征等一系列手段,此外還包括國民對國家的想象。布勞內爾認為和西方人用身體來想象國家不一樣的是,中國人以國家為藍本來想象自己的身體。③對于普通民眾而言,日常生活中無處不在的科層制組織就是國家,但國家權力和科層體系之間仍舊存在區別,國家治理的意圖通過政府科層組織實現,國家治理的諸多機制是通過政府科層體系實施,所以,當“政府作為國家代言人身份出現時,民眾對政府的認同就會同國家認同結合在一起”④。但在政治認同的范疇中,除了政府認同外,還包括政黨認同、民族認同等概念,本研究主要集中于農民對政府的認同問題,所以采用更為精準的政府認同概念展開論述。

隨著現代生活中多樣化生活實踐和社會分化較為嚴重的挑戰,民眾對國家、政府的認同不再統一。項飚以“框架性國家”概念解釋到,群眾和政府雖都強調國家總體整合性的重要性,但在具體問題上缺乏制度性共識,國家內部的種種關系經常失衡⑤。也就是說,國家內部、社會內部和國家與社會之間都缺乏統一的認同。

作為農村政策傳播的對象,農民對政府乃至國家的認同決定了他們的行動邏輯,而根據農民的行動邏輯,又能夠推斷出他們的認同特征。彭正德對新中國成立以來農民的政治認同研究梳理后發現,農民政治認同的程度、功能、影響因素、提升途徑這四個方面是農民政治認同的主要研究領域。⑥唐玉環指出“政治合法性是政治認同的產物,而信息傳播是政治認同產生的必要條件”⑦,但是就目前而言,從信息傳播的視角對農民政府認同展開的研究數量較少,尤其是采用實地調研方法的,更少之又少。

在調研和訪談過程中,筆者發現中央政府頒發了一系列惠農政策,但是在執行過程中出現政策未完全落實,從而導致農民補貼未發放到位、農民缺乏耕種土地、缺乏住房時等情況。當現實與政策描繪的圖景有出入時,農民表示“這也只怪我們村的干部,也不是國家的問題”,因為他們認為“其實上面政策是好的”,“上面政策好,下面落實不好,你也沒有辦法”。所以,農民們對政策執行主體——政府的認知出現了分化,被分為中央層面和地方層面,對于中央政府,農民們表達了肯定和擁護,予以更高的認同度；而對國家權力的地方化實踐卻頗有微詞,集中指向政策落實不到位的問題。農民們認為自己的生活境遇不盡人意是因為基層政府“沒有能力”,才“苦了下邊的農民”。

當前,對農政策主要以中央制定、地方執行的模式開展,政策決定權與解釋權主要由中央負責的情況下,政策從制定到執行過程中,經歷了從中央到地方多級政府的多個階段,但農民卻能夠對政策執行情況作出好壞評價,也就是對地方政府解決實際問題的能力進行評價。那么,他們對政策了解的來源為何,以及為什么會產生如此認知,就成為一個值得探討的問題。在調研中筆者對受訪農民們表達了這一疑問,他們表示“了解政策都是從新聞”,而且“新聞里說的可好了,黨的政策非常好”,當筆者再問其所述的“新聞”具體來自于哪一頻道時,他們均表示來源于中央電視臺的新聞,尤其是《新聞聯播》。在調研中,筆者發現極具代表性的一幕,諸多農民家中的掛歷為中央常委領導,農民們對這些領導的名字都能如數家珍,但是當筆者問到他們是否知道省級、縣級甚至鎮級主要領導時,他們均表示不知曉,由此可見中央新聞媒體在農村的傳播力和影響力。

二、央視的電視新聞:農民對政策獲取的主要信息源

由于Y區作為移民安置區域,筆者以南水北調中線工程安置政策為例進行分析。筆者在央視網以“南水北調中線工程”為搜索詞進行搜索,找到的502條結果⑧中,屬于受訪對象重點強調的《新聞聯播》欄目的報道有5條,分別為:

“南水北調中線工程農村移民基本結束”2011-12-22“南水北調中線工程全線貫通”2013-12-25“南水北調中線工程今起充水體檢”2014-02-22“快馬加鞭迎‘南水’”2014-09-06“南水北調：京津今迎丹江水”2014-12-27

其中,與移民生活密切相關的當屬“南水北調中線工程農村移民基本結束”,該報道綜合央視新聞頻道《新聞直播間》欄目播出的多條有關移民搬遷安置報道的畫面,主要展現了移民新村整潔的環境、屋內一應俱全的設施,及移民搬遷過程中軍民如何齊心協力、當地居民如何熱情歡迎移民。此外,在搜索出的其他電視新聞報道中,涉及到的報道主題包括:水質檢測、排污設計、通水、充水試驗、移民搬遷安置等。以《南水北調中線工程:移民遷移安置工作全部完成》報道為例,該條報道展示了移民新村的外部環境、安置住房的內部設施,報道內容包括住房里一應俱全、配套田地就在住房旁、其它安置點情況相似,土地安置結果單獨說明。可見,央視新聞中未對移民政策專門解讀,卻以相近的報道結構和統一的宏大敘事話語體系,對移民搬遷安置工作的結果予以呈現。農民們有收看《新聞聯播》甚至央視新聞頻道的習慣,使他們能夠“跨越”基層政府直接與中央政府達成政策上的認同。

在中國的政治實踐中,作為權威的國家進入鄉村社會有兩條路徑:一條是作為實體性國家,以日趨理性的組織體系、制度規范和權力實踐為路徑,即政府科層組織的方式；另一條是通過政策、意識形態建設積極主動構建出國家象征系統,在民眾中構建出一個有關國家的“道德性想象”,并以此形成民眾對實體性國家的價值期望與行為判斷。兩種進入路徑所產生的社會認同差異被稱為“國家二重性”⑨。農民在接受并認同“尊重農民主體地位、維護農民權益、關心農民生活”的國家形象和道德化的國家觀念的同時,還直接接觸壓力型政府治理框架下的地方和基層政府行為,當國家政策予以的預期與現實出現差距時,“國家二重性”便會放大,進而導致作為實體性國家主體的政府,出現了農民認同差異化的現象。

在移民看來,央視播出的新聞代表中央的意志,也正是“黨和國家的喉舌”這一媒體屬性將央視放置在了農民通往中央政府的必經之路上。換句話說,央視播出的新聞因其播出平臺的特殊性質而具備了超乎內容本身的傳播效力,二者相互映證形成合力,成為農民認知過程中的權威信源,依托新聞事實成功構建起政府形象；同時,央視新聞背后承載的話語體系和價值觀順利讓渡于農民自身之后,進一步強化了國家象征系統之上“道德的國家”“想象的國家”。但中央政策在地方落實的過程中,由于地方鄉村治理模式未能得以嚴格貫徹,以及農民上訪失敗等原因,最終導致地方政府與媒介所建構出的政府形象之間出現了差異,農民們對地方政府不甚滿意,甚至在農村還廣泛流傳著村委會貪污的種種聽聞,但卻無人證實。

農民們在談及對地方政府的不滿時,往往將其與中央政策進行對比,從而突出與強化對地方政府和中央政府在認知上的差異。中央電視臺新聞中的政策,也成為其在上訪等與地方政府的直接溝通過程中的重要參考。反之,地方政府制作的記載了各類移民政策文件的宣傳手冊卻被農民們拋棄,他們難以記住具體政策,也很難理解政策執行中的復雜環節,通過新聞報道關注政策結果更為直接和現實。在以科層組織為中心的行政體系中,地方政府只是中央政府的委托人,農民深知地方政府只是在落實政策。如此,“國家二重性”反復得到強化。不同的是,“道德的國家”“想象的國家”因觸及不到而只能根據媒體報道等傳播行為開展認知,但實體性國家卻能夠根據制度規范和權力實踐補充認知。也正因如此,原本是用于完成對中央政府形象建構,傳遞政府注重民生的中央電視臺新聞,成為了農民對地方政府表達不滿、甚至上訪抗爭的賦權主體,新聞的內容成為抗爭的合法化依據。

三、對農政策傳播的新困境:控制模式與傳播網絡的失靈

在社會主義建設時期,國家的治理邏輯以政治為主心骨,強調政治動員,犧牲個體利益服從國家利益,動員呈現單向傳輸和命令式；但在改革開放的市場化邏輯之下,動員成為經濟吸引和利益承諾,政治勸服淪為輔助性手段。動員是基于市場邏輯之下的“平等”表達。在這樣的邏輯之下,移民的利益著眼點更關注的是自身。Y區一名負責農村政策和移民政策的官員在訪談中表示:“現在國家優惠政策多了以后很多村民就想要依賴政府,很多人都想要通過補貼來生活都不勞作了,國家沒有激勵機制來促進生產,只會讓他們一味的依靠政府,那這就成了無底洞了。”當中央政策在地方并未得到如想象中一般得以兌現時,對地方的不滿便產生。