改進農業補貼制度研究
——以信陽市為例

周 波

(中共信陽市委黨校 經管教研部，河南 信陽 464031)

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經濟·管理

改進農業補貼制度研究
——以信陽市為例

周 波

(中共信陽市委黨校 經管教研部，河南 信陽 464031)

2004年我國建立對農民的直接補貼制度。由于政策目標設計不夠準確，政策前期效果明顯后期漸弱，對農民收入的貢獻度不高。我國糧食直補政策須做如下改進：一是完善農業補貼的法律體系；二是建立與國家財力同步增長的糧食補貼投入機制；三是優化涉農補貼結構；四是改進補貼方式，提高補貼效率。

糧食補貼；效應分析；政策建議

農業補貼是一國政府對本國農業支持與保護政策體系中最主要、最常用的政策工具[1]。農業補貼包括直接補貼和間接補貼兩種。2004年在部分省市試點農業直接補貼的基礎上，中央1號文件《關于促進農民增收若干政策的意見》提出建立對農民的直接補貼制度。目前，我國農業直接補貼政策體系主要包括糧食直補、良種補貼、農機具購置補貼和農資綜合補貼四項補貼。糧食直補政策的實施對于調動農民種糧積極性，提高我國糧食綜合生產能力起到了顯著作用。然而，隨著農業比較效益的進一步下降，農村勞動力的轉移與農村土地規模經營的推進，農業補貼政策的邊際效應逐年遞減，部分學者及官員開始質疑現行農業補貼政策的存在意義，并建議將該補貼直接用于公共設施建設而不是發放給農民。鑒于此，分析現階段我國農業補貼政策實施中面臨的問題，尋求解決這些問題的辦法顯得尤為重要。

1 農業補貼政策的實施情況——以信陽市為例

信陽是糧食生產大市，糧食種植面積穩定在1200萬畝以上，2014年信陽連續第三年被農業部授予“全國糧食生產先進市”稱號。2014年信陽市被確定為全國第二批農村改革試驗區，承擔了改進農業補貼辦法試點試驗任務。2015年是信陽市改進農業補貼辦法試點試驗第一年，試驗效果將決定今后農業補貼政策的走向。

1.1 信陽市農業補貼政策類型

1.1.1 綜合性收入補貼 綜合性收入補貼包括種糧直補和農資綜合直接補貼。種糧直補指對種糧農民實施的直接收入補貼。2014年信陽種糧直補標準為13元/畝，此后不斷增加，2014年達到15.99元/畝[1]。信陽市從2006年開始實施農資綜合補貼政策，農資綜合補貼上漲的幅度較大，2006年為11.78元/畝，2014年達到96.74元/畝。

1.1.2 專項性生產補貼 專項性生產補貼包括良種補貼和農機購置補貼。信陽市良種補貼對象和標準按照國家規定執行：水稻15元/畝，小麥10元/畝，玉米15元/畝，棉花15元/畝，油菜15元/畝。信陽市自2004年開始實行農機購置補貼，2004年補貼額度為80萬元，2015年達到14041萬元。2015年信陽市首次把農用航空器納入補貼范圍，并且對購買糧食烘干機、農作物秸桿綜合利用機械、采茶機械實行累加補貼，補貼比例達到購機價格的60%，其它農機購置補貼及補貼標準按照河南省相關政策執行。

1.1.3 規模經營主體種糧補貼 為提高補貼精準性、指向性，引導糧食等主要農作物適度規模經營，作為國家農村改革試驗區的信陽市于2014年開始改進農業補貼的試驗，對糧食生產超過當地平均單產水平、依法依規流轉土地面積達50畝以上的規模經營主體按每畝100元(不復計面積)的標準進行補貼。補貼資金由中央財政撥付，按照“先建后補、先購后補”原則進行補貼。

1.1.4 糧食最低收購價 2006年信陽市啟動了小麥最低收購價預案，2008年信陽市被納入國家稻谷收購最低保護價政策覆蓋范圍。政策實施至今，小麥價格隨著市場價格改變不斷調整，逐漸提高。

1.2 信陽市農業補貼規模與結構分析

1.2.1 補貼投入力度 自2003年信陽市實施糧食補貼政策以來，政府資金投入力度不斷加大。2014年四項補貼額度達到了85679萬元，比2003年增長了近10倍。增幅最高的是農機購置補貼，2014年是2004年的121倍，2015年在2014年的基礎上又增長了44.95%；良種補貼2014年為16022萬元，是2005年的12倍，良種補貼的標準一直未改變，增加的金額主要用于擴大補貼的品種和面積；農資綜合補貼從2006年到2014年總額增加了6倍多，標準也隨之提高，2014年為96.74元/畝，比2006年增長了的7.2倍；種糧直補一直保持穩定， 2014年比2004年增長了11.63%，增長部分主要用于補貼額度的提高(見表1)。2015年河南省把種糧直補、農資綜合補貼和良種補貼合并為農業支持保護補貼，主要用于提高地力，發放額度為63037.2萬元，農機補貼14041萬元，兩項共計77078.2萬元。

表1 2003年～2014年信陽市糧食補貼投入(萬元)

數據來源：信陽市財政局

1.2.2 補貼投入結構 從2006年國家實施農資綜合補貼政策開始，信陽市糧食補貼結構不斷變化。由表1計算得出，信陽市綜合性補貼占當年補貼總額的比重有所降低，由90.18%下降到70%，其中種糧直補所占比重從52.07%下降到9.93%，農資綜合補貼所占比重則從38.11%上升到60.07%。專項生產性補貼，即良種補貼和農機購置補貼所占的比重相應提高，良種補貼由7.42%上升到18.7%，農機購置補貼由2.4%上升到11.3%。從信陽市糧食補貼結構變化可以看出，綜合性收入補貼占補貼總額的比重一直較高，專業生產性補貼的比重也呈現出不斷提高的態勢[1]。

2 農業補貼政策的實施效應

客觀地講，糧食生產的恢復性增長是糧食補貼和農業稅減免以及糧食最低收購價政策共同作用的結果。減免農業稅降低了農民種田負擔，糧食補貼提高了農民種糧的積極性，促進了糧食產量的增加，但在總需求穩定的情況下，勢必造成糧食價格下降，導致谷賤傷農，農民增產不增收。糧食最低收購價政策保障了農民的種糧收益，保護了農民的種糧積極性?？梢?，糧食補貼政策實行早期糧食生產的快速增長是這三項農業政策改革共同作用的結果[1]。

2.1 糧食補貼對糧食生產的影響

糧食補貼實施后，糧食產量、播種面積和良種率明顯提高，但政策效果逐漸減弱。糧食補貼實施后，信陽市糧食生產各項指標的量均大幅增加，特別是2004年糧食單產增加了32.5%，總產量增加了38.8%。隨著糧食補貼數額的增加，糧食種植面積和糧食產量都達到了歷史較高水平。但從糧食生產三項指標的變化率來看，糧食生產各項指標的增長自2007年以后逐漸趨緩，補貼政策效果呈現漸弱趨勢(見圖1)。

圖1 信陽市糧食單產增長率、糧食播種面積增長率和糧食產量增長率

數據來源：2004～2015年信陽市統計年鑒，下同

2.2 糧食補貼對農民收入的影響

自2003年實施糧食補貼政策，農民種糧積極性大大提高，信陽市農村人均家庭經營性收入總體呈上升趨勢，2011年突破3000元大關，2014年為4235元，較2011年增長了31.03%(見圖2)。然而，由于工資性收入等其他收入的增長幅度大大超過家庭經營性收入的增長幅度，因此農村家庭經營性收入占人均純收入的比重不斷下降。2004年家庭經營性收入占人均純收入的比重為60.06%，2014年降至47.76%?？梢?，糧食補貼對農民收入的貢獻度不高。

圖2 信陽市農村人均純收入與人均家庭經營性收入比較

2003年信陽市人均糧食補貼為11.97元，2009年達到106.17元，雖然比2003年增長了8倍，但僅占當年人均家庭經營收入的4.2%，占農村人均純收入的2.30%。2014年信陽市農村人均糧食補貼為119.88元，比2010年增加17.77%，占人均家庭經營收入的2.83%，占農村人均純收入的1.35%。農村人均補貼前期增長較快，后期增長緩慢，占農村人均純收入和農村農業收入的比重自2010年基本呈下降態勢(見圖3)。

圖3 信陽市農村人均補貼占人均純收入及家庭經營性收入的比重

2.3 農機具購置補貼政策影響

信陽市農村改革發展試驗區建設過程中，以農機補貼政策的實施為動力，加大新型農機具示范推廣力度，促進農機化全面全程發展。2004年以來，信陽市農業機械總動力逐年增加，與2004年相比農業機械總動力、大中型和小型拖拉機的增幅分別為52.03%、271.08%、133.87%。

3 農業補貼政策實施中存在的問題

3.1 政策目標設計不準確致使中后期政策效應減弱

從糧食增產角度看，普惠式補貼方式未起到激勵生產的作用。糧食直補以承包地面積為依據，按畝平均發放，而不論農戶是否種糧、種多少糧，同糧食生產脫鉤，對提升農業綜合生產能力的作用不大。有關部門研究顯示，農業補貼增量和糧食增產量的相關系數在補貼政策實施初期曾高達0.52，2007年下降到0.06，近年來則接近于0。一些微觀研究也表明，補貼已并非農民選擇種糧的主要因素。補貼對農民增加糧食生產的激勵作用逐步減弱[2]。

從農民增收角度看，糧食補貼資金對農民增收的貢獻率不高。一是補貼資金數量總體偏小。與國外的補貼力度和規模相比，我國種糧農民戶均糧食直接補貼數額非常低，無法形成有效的生產激勵效果。二是農民種糧成本逐年提高，種糧補貼的增幅不足以抵消農業生產成本的增加。以農資價格為例，2009年11月國產尿素價格為1998元/噸，2015年11月價格為2621元/噸，上漲了31.18%，同期國產復合肥價格上漲了21.77%，農藥敵敵畏價格則上漲了52.27%。農民普遍受益的種糧直補、農資綜合補貼和良種補貼，2014年僅比2009年增加了12.9%，2015年農資綜合補貼的20%及增量資金用于省級擔保中心建設，故2015年和2009年相比，增幅為-6.34%。因此，種糧補貼的增幅不足以抵消農業生產成本增加，種糧絕對收益受損，效率逐漸下降。三是糧食生產的比較收益逐步下降。由表2，糧食補貼實施后糧食補貼相關收入，即農村人均家庭經營性收入占農村人均純收入的比重依舊不斷下降。糧食生產的比較收益不斷下降必然會引起績效的下降，有限的補貼已不能把農民重新拉回到農業生產上。

從糧食質量和生態安全角度看，糧食直接補貼政策側重于數量安全，忽視甚至是影響了質量安全和生態安全。農業補貼制度以糧食增產為評價標準，在此政策下，很少有農民把功夫下在提高土壤地力上。統計數據顯示，2011年以后，信陽糧食單產水平呈下降趨勢，糧食產量的逐年提高主要來源于糧食播種面積的增加。此外，化肥農藥對糧食的短期增效作用促使農戶大量使用化肥農藥，不僅影響糧食的質量安全，也造成了嚴重的面源污染，降低了土壤地力。2010年信陽市化肥施用量42.27萬噸，2014年為52.13萬噸，化肥施用量增長23.33%，糧食播種面積增長4.3%。長期大量的施用化肥導致土壤板結，地力下降，糧食的單產水平沒有提高反而下降了1.3%。

表2 信陽市糧食生產相關指標變動情況

3.2 政策性糧食補貼政策難以形成持續發展的長效機制

我國的糧食補貼政策是以政府文件的形式安排布署的，文件為一年一發。雖然國家不斷加大補貼的力度，同時完善各種配套政策，并形成了一系列的支農惠農政策，但這也說明了一個事實，那就是國家補貼政策時常變化，缺乏穩定性。支農資金沒有隨著政府財政收入的增長而增長。特別是近年來，隨著國內外形勢的變化和農村經濟的變革，糧食補貼政策亦隨之進行調整。這導致我國糧食補貼的無計劃性安排，補貼數量時多時少，政策呈現臨時性和間斷性，甚至有些時候只能作為國家支持農業發展的一種態度[3]。這勢必造成農民的憂慮，對政策持觀望態度，不利于政策目標的實現。

表3 2005年～2014年中央財政收入及增長速度

數據來源：中國統計年鑒

3.3 科技支糧政策不突出，不利于新型農業主體的長遠發展

一般而言，傳統農戶對農業科技的需求并不強烈，新型種糧主體更易于接受并能積極采用農業新品種、新技術等現代農業要素，科技意識強烈。但我國當前的糧食補貼對現代農業要素的支持顯然不足。雖然2015年政策作出調整，在部分地區試點將農資綜合補貼的20%和2015年度的增量補貼向種糧大戶傾斜，但各地對種糧大戶的補貼標準不一，且大多沒有突出科技支糧。信陽市作為第二批國家農村綜合改革試驗區，2015年對種糧大戶的扶持試驗也僅是補貼100元/畝，不足以抵消土地流轉費用，不利于新型種糧主體的長遠發展。

3.4 糧食補貼政策缺乏公平性

一是區域間不公平。當前各項農業補貼均與地方財政相關聯，部分補貼要求地方財政要有配套資金。糧食產量在很大程度上決定地方財政支出總量，愈是產糧大省，補貼發放總量愈多，地方財政配套資金負擔越重。糧食主產區的財政能力較薄弱，地方政府的補貼受到財力限制很難到位，由此導致直接補貼的地區差異明顯。一般地區直接補貼在150元/公頃左右的低水平，沿海地區和北京、上海等發達地區補貼標準在300元/公頃以上[4]，非糧食主產區個體補貼水平反而高于糧食主產區。因此，也就無法有效刺激糧食主產區農民種植糧食的積極性，現有糧食補貼資金供給機制急需改革完善[5]。二是農戶之間不公平。我國糧食直補政策大多是按農民承包的耕地的面積進行補貼。雖然操作方便，但其實質是“按畝分錢，種多種少都一樣”，缺乏一個梯級獎勵進制。有的農戶把土地流轉出去照樣拿補貼，種糧大戶反而拿不到補貼，極大地挫傷了大戶的生產積極性。

4 優化農業補貼政策的建議

4.1 完善農業補貼的法律體系

首先，應借鑒發達國家農業補貼立法的經驗，修改完善《農業法》，兼顧農業、工業與第三產業和諧發展，完善我國農業補貼制度，加大對農業補貼的發放力度，使農業投入比例與經濟發展相適應。其次，盡快出臺《農業補貼基本法》，用法律條文明確農業補貼的原則、對象、程序、資金來源、法律責任等[6]。最后，制定地方性法律法規，明確農業補貼政策的對象、實施條件、補貼范圍、計算標準以及農業補貼政策監督職責范圍等，提供一個可行的實施策略，實現標準化和制度化。

4.2 建立與國家財力同步增長的糧食補貼投入機制

國家糧食安全是國家重要的戰略目標，要不斷加大對糧食補貼的投入力度，形成糧食補貼投入的有效增長機制。特別是建立與國家財力同步增長的糧食補貼投入增長機制，使糧食補貼與國民經濟增長相適應，與國家財力增長保持同步，保證糧食生產與工業生產有同等的效益。

4.3 優化涉農補貼結構，提高補貼效率

4.3.1 涉農補貼資金向糧食主產區和種糧大戶傾斜 首先，涉農補貼資金向糧食主產區傾斜。一是按糧食產量均分全國補貼資金總量。由于財力限制，農業補貼總量短期內難以大幅度提升，為有效刺激糧食生產可以尋求在現有規模下通過修正補貼資金供給機制調整結構，即統籌包括中央財政及地方財政支出的補貼資金，按糧食產量均分全國補貼資金總量，再根據各省實際產量分配。這樣可有效協調由于各省補貼水平不一造成的區域補貼差異過大問題，有助于提高糧食主產區農民種糧的積極性，也有利于實現區域糧食生產權責統一[5]。二是將地方財政涉農補貼與當地糧食生產能力掛鉤。依地方耕地保有量、糧食播種面積、糧食產量及糧食自給率水平，確定該地區的專項財政轉移支付比例，提高糧食主產區的種糧積極性，同時也避免經濟強省“重經濟輕農業”的態勢蔓延。其次，補貼資金向新型農業經營主體傾斜。積極探索按實際糧食播種面積或產量對生產者補貼，采取以獎代補的方式，對部分服務范圍廣、操作水平高、信用評價好的農機大戶或者合作社，直接獎勵大型農機具或重點作業環節農業機械；從國家農機購置補貼中劃出專門資金，對農機大戶和合作社進行購機補貼[7]；積極探索以農業補貼作為生產經營性貸款抵押物的信貸制度，提高補貼精準性、指向性。

4.3.2 增加環境友好型補貼，保障糧食質量安全 一是設立糧食生態補貼專項，一方面用于無公害種植技術的推廣，如測土配方施肥技術，適時適量灌溉技術等，另一方面對農民利用有機肥、節水灌溉、使用生物技術除草、除蟲害等進行補貼。二是加緊制定糧食生產的生態環保標準，如耕地保護、定期休耕的規定，限制化肥、農藥使用的規定，科學灌溉、節約用水的規定等。三是將補貼發放的金額與生態環保掛鉤，只有種糧行為符合各項生態環保規定的農戶才能夠獲得全部補貼，違反規定的要相應扣減補貼[1]。

4.3.3 加大現代農業要素補貼力度，以科技支糧助新型種糧主體發展 糧食補貼政策應納入對新型種糧主體現代要素使用的支持政策，包括推廣新品種、采用先進耕作栽培技術、農業機械技術、農業經營管理技術和人才引進等，使新型種糧主體獲得更大發展空間和發展動力，并通過其示范效應和擴散效應加快我國糧食生產的現代化進程[8]。

4.3.4 加快建立農民收入補貼制度，確保農民收入目標實現 農業補貼制度的目標之一是增加農民收入。因此，有必要探索建立目標收入補貼制度，穩定農民農業經營收入。特別是在糧食主產區和其他重要農產品主產區，為農民提供單位經營土地面積的保底收入，同時應完善農業保險制度，以政府財政補貼和農戶投保保費構成農業保險基金，對農業保險公司的經營管理費用和保險費給予財政補貼，實行免稅待遇。

4.4 改進補貼方式，提高補貼效率

一是建立種糧成本與糧食補貼的動態調整機制。應將補貼與種養成本掛鉤，結合物價上漲、農業行業收入和中央財政收入等情況，合理提高補貼標準，有序擴大補貼規模與范圍，緩解成本快速增加對農業收益的嚴重侵蝕。二是改進農業補貼的發放方式。應按照農民的實際種糧面積發放補貼。目前，比較有效的辦法仍是加強基層政府和農村集體組織對農戶實際耕種面積的核查工作。這需要各級政府加大對農業補貼政策的宣傳力度，從法律和道德兩個層面對農業補貼政策進行規范。三是構建社會公眾參與的農業補貼發放監管制度。要在農村民主管理制度的基礎上，構建以農民為參與主體的監管制度，在農業補貼發放過程中推行自下而上的群眾監管模式，從而最大限度地降低監管成本，消除監管中的腐敗現象，同時發揮社會團體和新聞媒體等社會輿論監督部門的監督作用。

[1] 王 丹.江蘇省糧食補貼政策的效應分析與改革研究[D].南京：南京財政大學，2011.

[2] 馮海發.農業補貼制度改革的思路和措施[J].農業經濟問題,2015(3):8-10.

[3] 左 宇.新形勢下我國糧食直接補貼政策探討[J].安徽農業科學,2014(8):2500-2501.

[4] 鄭志冰.進一步完善我國農業補貼政策的思考[J].中央財經大學學報,2007(12):18-22.

[5] 杜 輝，張美文.中國新農業補貼制度的困惑與出路：六年實踐的理性反思[J].中國軟科學，2010(7):1-7.

[6] 左永剛.城鄉土地同價同權釋放改革紅利“三農”再拔頭籌[N].證券日報,2014-01-21(3).

[7] 彭 超.進一步改革完善我國農業補貼政策[N].農民日報,2014-07-30(4).

[8] 李立清,江維國.我國糧食補貼政策體系優化研究——基于新型種糧主體培育視角[J].現代經濟探討,2015(1):38-42.

(編輯：唐 芳)

Improvement in Agricultural Subsidy System——Taking Xinyang as an Example

ZHOU Bo

(Dept. of Economics and Management, CCP Xinyang School, Xinyang 464031, China)

In 2004, China developed a system that subsidies were directly paid to the peasants. For the lack of a clear objective, the effects of the policy were great at the early stage of grain production, but became weak later, resulting in a barely satisfying contribution to the increase of peasants’ income. The following measures are proposed to improve China’s direct subsidy system: 1. Provide a better legal basis for agricultural subsidies; 2. Develop a grain subsidy mechanism whereby the investment could increase with the national wealth; 3. Optimize the structure of agriculture-related subsidies; 4. Improve the forms of subsidy to promote efficiency.

grain subsidy; effect analysis; policy recommendation

2016-05-12

周 波(1961-)，女，河南商城人，教授，研究方向：農村經濟、農業政策.

F320

A

2095-8978(2016)04-0018-06