我國社會救助服務發展的框架性探討

江治強

□社會工作

我國社會救助服務發展的框架性探討

江治強

我國的社會救助主要采取現金給付的形式，目前社會救助服務在全部社會救助中所占的份額微乎其微，受惠對象覆蓋面窄且結構不合理，供給機制不完善，需求滿足率低。從未來老年人和需要服務支持人口不斷增加，財政社會救助支出約束增大，以及提高社會救助綜合效果等因素考慮，加快發展社會救助服務是社會救助制度改革與發展的一項重要而緊迫的任務。社會救助服務的功能在于滿足貧困家庭（個人）基本生活中的服務需求，在現階段由生活性服務、照護性服務、支持性服務等三個依次遞進的層次構成，應當本著優先發展生活性救助服務，先解決“急需”和“剛需”的原則，按照近期目標、中期目標和長期目標的思路，從明確發展目標、厘清基本問題、完善機制等方面入手，謀劃和推動社會救助服務發展。

社會救助；社會救助服務；貧困

在中國，社會救助采取以現金給付為主的救助形式。在當前經常性救助人口總量連年減少，社會救助邊際效果有所降低的趨勢下，以現金給付為主相對單一的救助方式，已經不能完全適應救助人口結構和救助需求的變化。要增強社會救助制度的適應性，進一步提升其政策效果，必須及早考慮將救助服務納入社會救助體系，使之與現金給付救助功能互補，推動社會救助體系轉型升級。為此，本文著重分析當前社會救助服務的發展狀況，并對未來社會救助服務如何發展進行框架性探討。

一、社會救助服務的發展狀況

社會救助服務（Social Assistance Service）目前尚未形成統一的界定，簡言之，這一概念類似于世界衛生組織對社會服務的界定①世界衛生組織將社會服務定義為：針對那些由于年齡、貧困失業、健康狀況惡化和殘疾等，在購物、住房、交通、自我照料和其他照料方面需要公共援助的人，所提供的社會支持性的服務和項目。參見倪明勝：《社會服務概念辨識與路徑優化》，《江西社會科學》，2012（2）。，只不過社會救助服務更為強調兩點：一是針對貧困且年老、殘疾、疾病、失業等社會成員；二是非繳費性，即由政府無償提供，無需權利與義務相對等。結合現有實踐看，社會救助服務在內涵上屬于服務形態的救助；在外延上限于由公共資源付費承擔的社會服務中的基礎部分；在對象上，主要瞄準貧困群體以及由貧困衍生而來的社會弱勢群體。

目前，我國的社會救助服務雖不能與現金給付救助等量齊觀，但已出現了良好的實踐開端。早在2006年修訂的《農村五保供養工作條例》中就規定“對生活不能自理的五保對象要給予照料”；2014年實施的《社會救助暫行辦法》不僅重申了“城市低保條例”、“五保供養條例”中有關救助服務等方面的規定，同時還明確提出采取“就業服務”、“社會工作專業服務”等方式向低保等低收入家庭提供就業援助、社會融入、心理疏導等服務，對流浪乞討人員提供協助返回等服務。在服務方式和內容方面，我國通過建立公辦福利機構、利用財政性項目等方式，針對低保對象、特困供養人員，以及孤殘兒童、貧困殘疾人等人員建立和實施了多樣化的救助服務。截至2015年底，若算上城市低保中的登記失業人員，社會救助服務的受益對象達到1209萬人，占社會救助總人口的比重為14%。

表1　歷年社會救助服務對象變化趨勢（單位：萬人）

總體上，社會救助服務在我國的發展才剛剛起步，仍然面臨著諸多問題和挑戰。主要表現在：

1．在社會救助體系內缺位。目前社會救助相關法規政策中雖然包含社會救助服務方面的規定，但實際上救助服務在全部社會救助供給中所占的份額微乎其微。從制度設計上看，在現行的八項社會救助制度中，最低生活保障制度是根據“人均收入低于保障標準的差額發放現金補助”，醫療救助對“貧困家庭參保提供補貼或對超過個人自付能力的醫療費用給予減免”，教育救助采取“減免相關費用、發放助學金、給予生活補助”，受災人員救助提供的是實物和應急性庇護，住房救助提供的是“補貼和配租住房”，本質上這些救助制度是針對貧困家庭的經濟援助，救助服務在其中僅被作為輔助形式而存在。特困人員供養制度、孤兒養育以及針對特困老年人的救助性養老服務雖然是典型的救助服務項目，但只針對特定人群，對貧困人口不具有普惠性。

2．受惠對象覆蓋面窄且結構不合理。我國開展的貧困家庭救助服務主要面向貧困老年人、殘疾人、孤兒、失業者等特殊貧困家庭及成員。一是救助服務覆蓋人口主要限于已獲救助家庭，尚未對低收入家庭形成規模性延伸。根據表1數據，算上登記失業的低保對象，目前已享受到社會救助服務的人口規模大致在1200萬人左右，占常年貧困對象的14%左右，即使算上目前接受救助性福利服務的殘疾人口后大致也僅占到20%。①目前接受具有救助性福利服務的人口，主要包括殘疾人康復服務、就業服務，2013年殘疾人康復人數746.8人，城鎮接受培訓殘疾人37.8萬人。二是需求滿足率低。不少低保家庭的老年人、殘疾人的照料問題、在職或失業人員的就業服務，以及“單親家庭”、“失獨”、“獨居”老年人等特殊貧困人員所需要的個性化救助服務尚未形成有效供給。三是結構上不合理。農村“五?！睂ο蠛统鞘小叭裏o”人員等貧困老年人是目前救助服務的主要受惠者，占全部救助服務人口的比重高達五成，而針對貧困兒童、殘疾人、有勞動能力的貧困對象的救助服務則明顯不足。同時，救助服務的內容還相對單一，滿足貧困家庭類型化或個性化基本需求的救助服務，或供給不足或缺乏統一制度安排。

表2　社會救助服務惠及人群及服務內容

3．供給機制不完善。與現金給付或實物救助不同，救助服務的供給機制既可以由公共部門直接提供，也可以采取社會化方式運作。目前我國社會救助服務采取的方式主要是前者，而由公共財政資助社會組織或政府購買服務的方式尚處在起步階段。由政府舉辦的公共部門直接提供救助服務，對貧困群體的個性化、差異化的需求缺乏適應性，同時公辦機構的經營管理很難克服行政化傾向，對救助對象的需求缺乏彈性，管理色彩強過服務意識，從而在很大程度上制約了救助服務供給的效率和有效性。

二、社會救助服務發展面臨的形勢

第一，老年人和需要服務支持人口的增長，使加快發展救助服務的緊迫性凸顯。

從城鄉低保人口結構看，截至2016年二季度，城市低保人口中老年人占比達到16.4%，比2010年提高1.7%，超過60歲以上老年人口占總人口的比率0.3%；殘疾人占比達到9.5%，比2010年提高了1.7%；有勞動能力城市低保人口①城市低保人口中的有勞動能力人員主要由登記失業人口、在職人員和靈活就業人員構成；農村低保人口中尚無統計數據。占比達到39.5%，比2010年下降3.1%。農村低保人口中老年人占比達到42.2%，比2010年增長6.9%；殘疾人占比9.5%，比2010年略有下降（0.3%）。②以上數據根據民政部統計公布數據整理，http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjjb/dbsj（詳情見表3）考慮到老年人和殘疾人的收入創造能力相對較低，未來老年人、殘疾人在救助人口中的比重還將提高，尤其是貧困老年人口占比必將大幅上升；與此同時，伴隨經濟結構調整和去產能、去庫存改革的深化，城鄉有勞動能力的救助人口規模短期內不會出現較大幅度下降。

可以預測的是，在未來的中國社會救助人口結構中，一方面極有可能與現在的日本、韓國一樣，貧困老年人口占比高居不下；另一方面失業以及需要個性化援助的人群將變得越來越龐大。這樣的變化必將帶來對救助需求的變化。因而，在提供現金給付的同時，若能夠通過增加社會救助服務，向貧困家庭的老年人、殘疾人、未成年人提供更為專業的照料、護理等服務，向有勞動能力的救助者提供適合的就業機會、培訓指導、就業信息，向面臨特殊困難的貧困家庭和社會成員提供各類支持性服務，社會救助的綜合效益必將大為提升；同時也可以預防現金給付救助帶來的“福利依賴”問題。

表3　城鄉低保人口結構（單位：萬人、%）

第二，提高社會救助財政支出邊際效果，需要以效益為導向，合理調配資金使用結構。

經過20多年探索，我國各項社會救助制度正在向規范化、法制化方向提升，從總體上看，財政社會救助支出所產生的效果尚處在邊際遞增階段，但是也存在結構性不均衡的問題。

1．不同救助項目之間的財政支出結構不均衡。通過分析近年來財政社會救助支出在各項救助制度之間的分配情況（見表4），可以發現：其一，財政社會救助支出中超過七成資金投向了城鄉低保，而財政支出占比10%的醫療救助資金卻覆蓋了90%的救助人口①即使考慮到醫療救助有重復救助的情況，醫療救助資金所占的比重也嚴重偏低。；其二，農村低保占用的財政資金約占40%，而覆蓋救助人口卻已超過65%；城市低保占用資金達到34%，救助人口卻只占23%。從支出結構上看，必然存在覆蓋人口多、救助資金占比低的救助項目所產生的救助力度偏低。因此，財政社會救助支出預算安排應當考慮不同類型救助對象的規模或比重予以合理調整，尤其要解決救助人口比重大而財政投入比重低的問題。

表4　2011～2015年財政社會救助投入與救助人口結構

續表

2．財政低保支出產生的救助人口增長效應遞減。一般而言，在建立保障標準增長機制的條件下，財政社會救助的支出規模與救助人口規模呈正相關關系。考察2005年以來社會救助人口的變化情況，可以發現：城市低保人口在整個“十一五”時期呈增長趨勢，2009年一度達到最高的2345.6萬人；而進入“十二五”時期，雖然財政投入持續增加，但保障人口止增反降，其中2014年首次跌破2000萬降至1877萬人。與城市低保相比，農村低保人口增長的周期顯然要更長一些，從2007年在全國普遍建制開始到2013年一直呈增長態勢，而從2014年開始下降，該年份降至5207.2萬人，較上年減少180萬人，截至2016年二季度，全國農村低保人口減少至4624.3萬人，比2013年（5388.0萬人）減少了763.7萬人。與此同時，農村特困人員救助（五保供養）也出現投入增加而保障人口下降的趨勢。這表明財政投入的增長并沒有帶來救助人口規模的同步擴大，這一現象的政策意義在于，過去靠擴大財政投入來擴大救助人口規模的時代已經過去，財政社會救助支出的目標必須從“擴面”取向的外延式發展，轉到以“提質增效”的內涵式發展上來。

3．未來社會救助投入持續大幅增長的勢頭有所減弱，在財政投入放緩的條件下必須考慮如何提高社會救助綜合績效的問題。當前我國財政收入進入增長放緩階段，2012年，財政收入增速降至12.9%，2013年下降到10.2%，2014年進一步降至8.6%，2016年1～7月，國家財政收入平均累計增長7.01%①中華人民共和國國家統計局：http://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=A01。，創下“十二五”以來最低水平?？梢灶A料，在營改增政策性減收效應下，預期財政收入將邁入低增長階段，同時養老、醫療改革等領域的財政支出剛性增強。財政收入降低必然會使社會救助面臨的財政支出約束增大。因此，“十三五”時期，在財政支出約束增大的預期之下，要提高社會救助的總體效果，就應當在穩定城鄉低保投入的基礎上，綜合考量貧困家庭的需要，開辟有利于提高救助效果的新的救助形式，并通過資金結構調整的方式適量增加這方面的資金投入。目前，社會救助服務仍是社會救助體系中的短板，實際上，貧困家庭面臨的問題可能不是單純靠收入補充計劃就能完全解決，今后保障貧困人群的基本生活更加需要綜合性的社會救助。根據上述分析，如果長期推行不附帶限制條件的現金給付救助，且缺乏救助服務方面的配套，社會救助的邊際效果必然會大受影響。從這樣兩個角度看，發展社會救助服務是進一步提升救助綜合績效的需要，也是保障貧困家庭基本生活的需要。

三、社會救助服務發展的目標定位

現階段發展社會救助服務，必須首先明確發展哪些社會救助服務、不同類型社會救助服務瞄準哪些群體，以及建立怎樣的社會救助服務供給機制等基本問題。

作為一種服務形態的救助，社會救助服務的功能在于滿足貧困家庭（或個人）基本生活中的服務需求，解除他們物質需求之外的生活困難，為其社會融入提供制度性支持。從當前需求的緊迫程度看，社會救助服務的功能主要有三個層面：

（一）提供生活性服務，提高貧困家庭的生活質量。獲得基本的社會服務是社會成員維持正常生活的基本條件。由于收入低、健康狀況差等原因，貧困群體在養老、特殊成員的日常照料和看護以及正常家務等方面往往既無經濟能力購買商業性服務，也無法實現服務的自我供給，亟需通過公共援助彌補生活性服務無法自我滿足的需要。社會救助服務的提供將會大大減輕貧困家庭日常生活中的困難與不便，使其基本生存條件得以保障。

（二）提供照護性服務，增加貧困未成年人的人力資本。當前中國人口出生率大為下降、人口紅利逐漸消失、人口撫養比顯著上升，未來人力資本的增加需要考慮貧困家庭中的未成年子女。中國現階段城鄉低保人口中的學齡前兒童以及具有預期康復能力的殘疾人均占較大比重，這部分未成年人得到的家庭關愛、所處的生存環境要大大低于正常家庭。通過提供照料服務、托管服務、康復服務、心理服務等救助服務，改善這部分貧困社會成員的基本服務水平，必將對中國總體人力資本的提升，以及隔斷貧困代際傳遞產生重要的促進作用。

從當前貧困群體的實際需求看，我國社會救助服務應當優先發展以下項目（詳情見表5）：

（1）生活性救助服務。包括助餐、保潔等家政服務；針對老年人、殘疾人、兒童的照料服務、托管服務。

（2）康復護理服務。包括貧困殘疾人、疾病患者的康復服務、護理服務；貧困的高齡老年人、失能人員的護理服務。

（3）庇護性服務。包括孤兒、監護缺失家庭的兒童收養、照料、托管服務；流浪兒童的托管、救助服務。

（4）就業扶持服務。包括針對失業者、工作貧困者、就業脆弱家庭等開展的就業信息服務、就業培訓、職業介紹、就業維權服務等。

（5）專業輔助服務。包括心理咨詢、心理慰藉、行為矯治服務等。

（6）其他支持性服務。

表5　社會救助服務項目

社會救助服務的一大特點是服務的生產與供給可以有兩種不同組合方式，即供給者與生產者可以合二為一，也可以相分離。前者的特點是政府出資，并通過直接營辦專門機構向有需要的貧困群體提供相應服務；后者的營辦責任交由營利性組織或非營利組織承擔，政府只承擔出資責任。政府直接提供的方式是傳統公共行政的運作模式，由于政府營辦模式的績效目標往往是非效率導向的，并缺乏嚴格的成本約束，因而不僅在生產環節中易產生資源的浪費，在消費環節也存在過度消費的問題，因此西方國家從二十世紀六七十年代開始，就通過社會化的方式對傳統模式進行了富有成效的改革，在世界上產生了廣泛的影響。

社會化的社會救助服務供給模式一般由政府承擔投資、制定政策、標準和實施監管等方面的職責，而將服務營辦機構的責任通過合同方式交由社會組織承擔，或者通過政府向各類社會組織購買服務方式實現供給。委托社會組織營辦的方式主要有公辦民營、民辦公助等公私合營模式；政府購買服務的合同形式主要有三種：一是為特殊群體購買服務，即政府制定受助者的資格和標準，營辦服務機構據此對服務對象進行篩選并提供針對性服務；二是任務性合同，即政府根據對象的特定需求和特定服務與營辦服務主體簽訂服務生產合同；三是服務券，即由政府向有需要的救助對象發放服務券，由需求者選擇符合自己需求的服務。社會化的營辦方式建立了社會救助服務中政府、市場與社會的有效分工合作機制，既引入市場競爭機制，降低了成本，又可以克服政府在供給過程中的官僚主義，增強顧客服務導向。但是，必須建立服務質量控制機制、服務對象滿意評價體系，同時根據不同服務的專業化程度、人力消耗情況，建立服務的指導性價格，在保證服務質量前提下降低成本。政府還需要建立對合同服務的生產過程和質量進行有效控制、監督和評估的機制。

(1)離散時間建模方法[21] 即整個生產計劃期分為等時長的時間片段，每項任務被分配到各時間片段中，任務的開始和結束時間對應于時間片段的開始和結束時間。因此，通常的做法是選取各任務加工時間的最大公約數作為時間片段的長度，該方法通常會導致問題規?？焖僭龃笠灾劣跓o法求解的現象。

建立需求評估和救助標準體系是向貧困群體提供適度水平的社會救助服務的必要措施。建立需求評估機制旨在解決目標群體的瞄準問題，確保能夠準確識別真正有救助服務需求的貧困家庭或貧困成員。需求評估機制的建立需要綜合考量兩大類因素：一是以基本生活支出或收入指標對瞄準對象的經濟狀況進行測量；二是基于年齡、健康狀況、就業和家庭自我支持的程度，對目標對象服務需求的自給能力及需求缺口進行評估。建立救助標準體系的目標在于解決提供多少救助的問題，如果救助水平過高則容易導致不公平，水平過低又不足以為貧困群體的基本民生托底。因此，必須按照保障基本需求的原則，合理確定不同類型、不同需求的救助服務的保障標準。社會救助服務保障標準的確定也應參照基本需求支出法，運用統計抽樣或記賬式觀測數據制定，并建立與一般居民生活水平提高相掛鉤的彈性調整機制。

與經濟援助類救助不同的是，救助服務的供給機制可以運用項目創投的方式，由各類社會組織匯集貧困家庭的服務需求，設計服務項目并以此向救助管理部門提出經費支持的申請，經救助管理部門評估審核后，由該社會組織在政府資助下向項目設定的貧困人群提供相應救助服務。

四、社會救助服務發展的策略與路徑

社會救助服務的發展是一項長期的系統性工程。在我國還處在認識不到位、機制不完善、目標不明確的階段上，需要抓住重點問題，理清認識，明確策略和路徑。

（一）科學規劃社會救助服務的發展目標

考慮到貧困家庭需求的層次性，社會救助服務發展目標的設定上應當本著先解決生活性救助后發展性救助，先解決“急需”和“剛需”的原則，按照近期目標、中期目標和長期目標的思路分階段加以推進。

近期的目標是選擇需求群體大、且需求剛性較強并易于評估的生活性救助服務和旨在提供康復、護理服務的社會救助服務項目，通過局部試點的方式，探索路子、積累經驗。這一階段重在調查和了解不同貧困群體對社會救助服務的需求，探索建立從需求評估、供給以及質量控制等多環節的機制。

中期目標是在試點基礎上把更多的救助服務項目納入社會救助事業發展規劃。這一階段通過設定量化考核目標，實施更多的救助項目，并根據貧困家庭的多層次多樣化的需求，制定貧困家庭救助服務目錄，規定政府對社會組織資助的標準或購買服務的標準，以此引導相關社會組織營辦或向政府申請承辦某項救助服務項目，建立相對穩定的供給流程，使更多的救助服務項目向貧困群體覆蓋。

長期發展目標是將社會救助服務寫入社會救助法律法規。在這一階段重點是將那些需求面廣、易于評估、質量可控的救助服務項目通過寫入相關社會救助單項法規或綜合性法律，明確社會救助服務的受益群體、對象認定和審核的程序、服務供給的方式等要素，推動建立多主體參與、機制完善、水平適度、形式多樣的社會救助服務體系。

社會救助服務的發展目標應該是綜合性的目標系統，從科學性和可操作性來看，構成這一系統的目標主要包括：一是結果目標，包括社會救助服務的覆蓋面、社會救助服務的內容及其水平、救助服務的質量與效率、目標群體的滿意度等；二是服務能力目標，主要包括服務營辦機構的數量和類型、救助服務人員數量、專業化和專職化程度，財政投入規模和結構等；三是流程目標，主要包括服務流程的便利性、規范性目標等。根據上述目標，建立針對服務供給者和服務獲得者兩個方面的評價指標體系，用以考察上述目標的實現程度。針對服務供給者的評價指標設計，要突出服務的質量、過程和標準化程度等維度；服務獲得者的評價指標旨在評估“顧客需求滿意度”。兩個方面的評估指標均應以客觀指標為主，并建立科學的評估方法和獨立的評估執行機制。

（二）明確當前需要解決的關鍵性問題

第一，理清社會救助服務與補缺型福利服務的關系，解決“為什么要發展社會救助服務”的問題。當前中國的社會福利服務本身就具有救助功能，為什么還要提出發展社會救助服務？兩者之間存在怎樣的關系？應該說，社會福利服務是我國社會保障體系的重要構成，現階段基本上屬于補缺型的救助性福利，因此社會救助服務與社會福利服務兩者之間既有相同之處又存在區別。相同的是，兩者同為服務形態，都依靠公共資源為實施的基礎；而區別主要在于福利服務一般不對享受者設定經濟上的條件限制，其公共性的成份更大一些；而救助服務則主要瞄準貧困群體和其他邊緣群體，需要對申請者的資格和條件設定限定條件，其再分配的功能更強一些。當某些社會成員在獲得了基本福利服務后，基本服務仍無法實現自我供給并嚴重影響基本生活時，政府就應當為這部分社會成員提供救助服務。因此，社會救助服務和社會福利服務不能相互替代。同時發展社會救助服務也是社會救助體系向更高級階段發展的必然要求?，F階段，發展社會救助服務可以將補缺型福利服務的相關項目明確為社會救助的范疇，一方面還原社會福利服務的公共性和普惠性，另一方面也才能真正建立綜合性社會救助體系，掃除社會救助的盲區，編織更加嚴實可靠的社會救助網。

第二，破解制約社會組織參與的瓶頸問題，解決“依靠誰來生產社會救助服務”的問題。發展社會救助服務必須有一大批以公益為宗旨、扎根社區的社會組織。它們的優勢在于了解社區居民的需求，能提出各種滿足貧困家庭需要的個性化救助項目，通過政府的資源支持運作其救助項目，以此實現自身公益使命并使不同貧困家庭的救助需要得到解決。而當前中國的問題是社會組織在數量、規模、專業化和社會公信力等方面存在突出的問題①林閩鋼、周正：《政府購買社會服務：何以可能與何以可為？》，《江蘇社會科學》，2014（3）。，同時，公益慈善組織獲取信息的能力相對較低，而嚴重的信息不對稱往往影響社會組織參與社會救助的效果。在這樣的條件下，要使社會組織承擔救助服務的遞送責任，從宏觀層面看，需要進一步改革社會組織管理制度，適當降低公益性社會組織登記條件，同時改革監管的方式，為公益慈善社會組織的發展創造更為寬松的政策環境；從短期來看，必須建立社會救助需求信息發布制度，政府有限度地向社會組織公布救助需求信息，實現救助信息共享，另一方面應當通過設立社會組織扶持基金或社會救助項目基金的方式，對承擔或參與社會救助服務運營或供給的社會組織給予補貼或服務付費，以適當利益來引導社會組織逐步參與到社會救助中來。

第三，改革國家直接營辦社會服務體制，解決“建立何種機制來發展社會救助服務”的問題。英美等國家從二十世紀七八十年代開始就著眼革除國家直營模式的弊端，推行公共服務的私營化和社會化改革。在這一改革的推動下，社會救助服務的供給不能完全采取政府直接營辦的方式已經達成了廣泛共識。中國雖然很早就認識到了這個問題，并提出了社會化的改革思路，然而仍未打破國家直接管理社會救助項目、直接營辦福利機構的局面。面對來自社會的日益多樣化、個性化的救助需求，正式救助制度由于相對缺乏彈性，勢必不能有效覆蓋到貧困群體的所有需求；另一方面，政府直接營辦福利機構的做法助長了官僚主義的蔓延，不利于建立以顧客導向的服務機制。因而，發展社會救助服務應當從一開始就要注意避免重走過去的老路，使社會救助服務的供給建立在科學的路徑之上。

（三）探索建立政府購買救助服務項目的機制

政府購買公共服務，是將公共財政支出范圍內的公共服務“外包”給社會主體，以契約形式來完成服務提供。在弱勢群體福利領域，非營利性的社會組織成為社會福利的重要提供者。如在英國，公共服務購買項目覆蓋兒童福利、青年幫助、流浪救助、老兵服務、戒毒、犯罪預防、貧困社區、交通、健康服務等多領域；阿爾巴尼亞的社會組織服務則集中在與兒童、婦女、青年相關的項目上。②賈西津：《政府購買公共服務的國際經驗》，《人民日報》，2013-1-3。我國尚處在政府購買社會服務的探索階段，公益性社會組織的發展和能力還存在很大欠缺，應當立足于這一現實條件，探索建立政府“購買項目”機制，即，政府允許社會組織提出針對一定區域或某些貧困群體的救助服務項目，并向政府提出經費資助申請，經政府的可行性論證和評估后予以立項，在相關監督下由中標社會組織運作該救助項目，項目執行過程中和執行的結果由政府委托的第三方進行評估。這種機制的建立，一方面考慮到供給者競爭不足的現實，另一方面也可以為社會組織成長壯大提供支持。其次，要給社會組織以充分的決策和運作空間，使救助服務項目的設計體現需求導向；再次要明確供給方在項目風險的識別與控制、資金的使用等方面的責任并使之有效落實。此外，必須建立由購買主體、服務對象及第三方組成的項目效果評估機制，對項目的績效進行多方面的考核評價，評價結果向社會公布，并納入政府購買服務信用記錄體系。從中國的現實出發，推行購買救助服務項目的探索中，可以先從貧困家庭最急需的服務入手，先行試點，逐步推開。

（四）研究出臺政府購買救助服務的指導性政策

一是將政府購買社會救助服務納入政府集中購買目錄。目前雖然部分地區出臺的政府集中采購目錄含有購買救助服務的內容，但主要是購買行政管理性服務，而不是服務形態的社會救助項目，而且購買服務與購買崗位的界定含混不清。開展政府購買社會救助服務，需要將救助服務明確納入政府采購目錄，規定購買服務的類型、原則、管理和資助的方式等內容，為各類社會組織申報項目、承接服務提供明確指引。二是制定專門的指導性政策。目前各地都在探索實施購買服務，但如何在社會救助領域推行購買服務還面臨許多現實問題，迫切需要制定和發布關于政府購買社會救助服務的實施辦法等政策性文件，確定政府購買服務的財政預算、資金管理、項目申報方式、操作規程以及績效評價等基本內容。政策的制定，應當聚焦于貧困群體需求的基本服務，地方性的指導性政策可以在公共服務集中采購目錄設定的基礎上有所側重，如為一定區域內數量較多的貧困殘疾人、留守兒童、失能老人等特殊群體設置照料、護理等方面的服務內容。指導性政策的制定要建立在需求調查的基礎上，應當將公眾服務需求調查寫入指導性政策，作為政府購買服務的先決環節，確保救助服務項目真正符合貧困群體需要。

A Research framework of the Social Assistance Services in China

JIANG Zhi-qiang

China, Social Assistance mainly takes the form of cash payment, and the social assistance service is very weak in all kinds of social assistance forms, it’s coverage is narrow, and it’s structure is unreasonable, the mechanism of supply is imperfect, and it doesn’t satisfy the demand very well. In the future, the old people will need lots of service support, and the decreasing of the fi scal will constraint the spending on social assistance, the development of social assistance service is the social assistance system reform and the development of an important and urgent task. The function of the social assistance services is to meet the poor familiars’ or individual’s basic service, At present, the social assistance service includes life services, care services and support services. Life services should be developed fi rst, then the developmental services, Urgent need fi rst, and then the rigid need. In order to develop the social assistance services, we should according to the short-term goal, medium-term goal and long-term goal, to form a clear goals, clarify the basic problems, and to perfect the mechanism.

social assistance; social assistance services; poverty

江治強，民政部政策研究中心研究二室主任，副研究員。主要研究方向為社會救助、社會福利。（北京，100721）

（責任編輯：李迎生）