經濟“新常態”下地方債的風險管理
——國際經驗與借鑒

陳工 朱峰

(廈門大學經濟學院，福建 361005)

經濟“新常態”下地方債的風險管理
——國際經驗與借鑒

陳工 朱峰

(廈門大學經濟學院，福建 361005)

隨著我國經濟發展進入“新常態”，我國的地方債風險問題進一步激化，如何處理這一問題受到了社會各界的廣泛關注。本文選取美國、法國、巴西和俄羅斯四個具有代表性的國家作為案例，對這些國家地方政府債務風險出現的原因和債務風險管理的經驗進行了總結，并結合我國在“新常態”下的國情得出可供我國借鑒的經驗，在此基礎上提出了相應的政策建議。

新常態地方債風險管理國際經驗

一、“新常態”下我國的地方債問題

近年來，我國經濟進入了由高速發展轉為中高速發展的“新常態”，要素供給和資源配置效率發生變化，創新能力不足以及資源環境的約束加強等一系列因素導致我國經濟出現結構性減速的情況。在“新常態”下，我國經濟正在走向更高的發展階段，一系列的新矛盾和新挑戰也隨之而來。

在諸多新矛盾和新挑戰中，我國企業和政府債務風險日趨增加的問題十分突出，而地方政府“去杠桿”的壓力尤其巨大。中國社會科學院發布的《中國國家資產負債表2015——杠桿調整與風險管理》報告顯示，截至2014年末，我國地方政府總負債30.28萬億元，其中地方融資平臺借債占較大比重；地方政府的杠桿率為42.7%，是中央政府15.1%杠桿率的幾乎三倍，這意味著我國地方政府面臨著巨大的債務風險考驗。

我國地方政府債務本身就有著潛在的風險因素：地方政府借債投資的大部分項目難以產生現金流，而且地方政府的償債能力和流動性不足；地方政府其他形式的“資產”沒有市場交易的可能性，在未來也不能產生現金流，這導致地方政府收支的“硬缺口”不斷加大；地方政府債務和對應的投資項目之間還存在嚴重的期限錯配情況，利用短期債務為長期資本項目融資的情況較為普遍。在經濟“新常態”下，我國地方政府債務的風險被進一步放大，主要表現為：

首先，經濟“新常態”下我國經濟增速放緩，地方政府財政收入增長速度日趨疲軟。我國GDP增速近年來的下降趨勢比較明顯，從2008年的9%左右

跌至2015年的6.9%(圖1)；相應地，地方政府財政收入增速也明顯下降，從2011年的近15%跌至2015年的1.39%。經濟增速和地方政府財政收入增速“雙降”導致地方政府收支缺口擴大，對外部融資依賴程度更高。

圖1 近年來我國GDP與地方政府財政收入增長情況

其次，在政府大力推動簡政放權和結構性降稅減費的背景下，地方政府的收入增長空間被進一步壓縮，而支出責任未見縮減甚至進一步擴大，財政壓力不斷增加。近年來國務院為了減輕企業負擔出臺了一系列降稅減費政策，包括固定資產加速折舊、減輕小微企業稅費負擔以及“營改增”的全面鋪開等。這一系列的結構性降稅減費政策固然有利于減輕企業的稅費負擔并激發其經濟活力，但也給地方政府的收入增長帶來了巨大的壓力；而在“新常態”下地方政府仍然要滿足基本的公共服務支出需要，同時還要穩步推進轄區內城鎮化進程，其支出壓力仍然不小，收支缺口在未來還會不斷擴大。

再次，城鎮化戰略轉型和房地產市場調控進一步擠壓了地方政府的償債空間。以往地方政府推動城鎮化的手段是依靠大量的固定資產投資，尤其是靠房地產投資推動的，其推行路徑過分注重攤大餅式的“開發區化”。而在“新常態”下，城鎮化進程過快的負面影響已經逐漸顯現出來，大量房地產庫存亟待解決，地方政府必然面臨著推動城鎮化、調控房地產市場思路的轉變。在這一轉變過程中，地方政府包括土地收入在內的各項自有收入必然會下降，這使得其償債空間的轉圜余地越來越小。

通過以上分析我們看出，經濟“新常態”下我國地方政府面臨著較大的債務風險，如何處理這些長期累積的債務問題值得學界和決策者認真思考。與我國情況相類似，世界各國地方政府在經濟轉型階段或者遭受經濟危機沖擊時都或多或少面臨著地方政府債務問題的困擾，相應地也總結出了各種應對債務風險的經驗，對這些國家的經驗進行總結對我國而言有著較大的借鑒意義。在本文中，我們將通過幾個典型國家處理債務危機的案例來分析地方政府如何應對債務風險，從中得出有益的經驗和啟示。

二、國外應對地方債風險的案例分析

(一)聯邦制國家的地方債風險管理：以美國為例

作為一個有著較長地方債發行歷史的國家，美國在地方政府債務的風險管理方面積累了較為豐富的經驗。美國地方政府債務在形式上以市政債券為主，由地方政府自主發行，上級政府對地方政府的自主發債行為干涉較少。在這樣的國情下，美國發展出了一套獨特的、較為成熟的地方政府債務風險管理體系。

美國針對地方政府的債務風險建立了一套完善的預警機制。首先，美國州政府會通過一系列指標對地方政府債務進行日常監管，主要包括：人均債務率，即地方債務余額與該地方人口的比值；債務與居民收入的比值；償債率，即債務支出與經常性財政收入的比值；償債準備金余額比例，即償債準備金與債務余額的比值。這些指標從各個方面反映出地方政府的債務健康狀況，具有較強的可操作性。

一般而言，美國州政府的審計部門會對市政債務進行定期監控，并在地方政府債務情況惡化時提供相應的預警和援助。當地方政府的自我補救措施和州政府的幫助都難以扭轉地方政府的債務困境時，地方政府債務風險的事后救濟措施——地方政府破產程序才會啟動。

地方政府破產制度是將地方政府視為公司法人，當地方政府因經營狀況不善以致于無力償還自身債務時，在不影響其提供公共服務職能的前提下對其自有資產進行破產清算。美國地方政府破產的法律依據是《破產法》第9條，其破產程序與企業法人的破產程序類似，但該法也規定債權人不得自行任命委托人，不得擅自處置地方政府的財產和收入，不得干擾地方政府的正常管理和運營等。當地方政府與債權人就債務解決方案達成一致后，聯邦

破產法院可據此宣告地方政府破產終結。

底特律市破產案是美國歷史上最大的一宗破產案，其對美國市政債券市場乃至世界范圍內的地方政府債務市場都造成了較大的影響。底特律市以發達的汽車工業聞名，隨著美國汽車工業衰落以及種族矛盾尖銳化，底特律市出現了人口外流、產業“空心化”、逆城市化等問題，導致其財政收入不斷減少。而長期以來實行的高福利政策也使得該市財政透支，財政紀律難以維持。最終，底特律市在資不抵債的情況下向美國聯邦破產法院申請破產保護。在破產保護期間，底特律市政廳與諸多債權人就債務問題解決方案展開了長達一年的談判，其提出的債務解決方案獲得了債務人的認可，聯邦破產法院據此宣告底特律市破產終結。

(二)非聯邦制國家的地方債風險管理：以法國為例

與聯邦制國家不同，單一制國家的地方政府是作為中央政府的派出機構而存在的，因而其地方政府債務危機的管理更多地依靠中央政府的監管。作為發達國家中單一制國家的典型，法國的地方政府不能宣布破產，公共財產也不能夠作為擔保物進行抵押，因此當這樣的國家面對地方政府債務風險時，如何應對這一風險是一個重要的問題。

法國地方政府自主舉債的歷史較短，1982年以前法國地方政府的債務舉借行為受到中央政府的嚴格管控，而地方政府只能向兩家國有金融機構借款。1982年財政聯邦主義改革之后，法國地方政府才逐步擁有了債務融資的自主權，其可以通過貸款、發行債券以及發售金融產品等途徑舉借債務。

為遏制地方政府的債務危機，中央政府從90年代中期起加強了對地方政府債務融資行為的監管，要求地方政府加強舉債行為的透明化，并建立了早期債務預警體系，其具體規定包括：新舉借的債務只能用于資本性投資，地方政府不得為滿足日常開銷舉債，不得借債參與投機行為；地方政府債務支出應當作為強制性支出在預算報告中列示，所借債務應當向社會公開；地方政每年府為債務和擔保貸款進行的還本付息支出不得超過當年度財政收入的50%；單一借債人從地方政府獲得的保證收益不得超過地方政府年度財政收入的5%；地方政府為貸款所承擔的擔保金不得超過本金的50%。同時，法國地方政府進行債務融資時必須向中央政府繳納一定的保證金。除了受到中央政府的直接監管之外，地方政府舉借債務還要受到地區會計法院的管制。

以上措施在一定程度上保證了法國地方政府的財政健康程度，同時提升了地方政府抵御財政危機的能力。然而隨著法國地方政府債券市場的進一步發展，地方政府的債務風險出現了新的形式，主要表現為90年代以后結構性金融產品的大量出現，地方政府依賴這些金融產品進行融資推高了金融市場的系統性風險。

針對結構性金融產品所帶來的問題，中央政府規定銀行應當向地方政府說明所銷售金融產品的風險情況和風險等級，不得通過銷售高風險的結構性金融產品為地方政府融資。地方政府和銀行之間也達成了一系列協議：首先，地方政府必須在沒有中央政府約束的情況下積極管控自身的債務風險；其次，各個銀行之間必須保證充分競爭，在地方政府融資市場上不得出現一家獨大的情況；再次，金融創新與風險控制之間必須有所取舍，充分權衡。法國地方政府與銀行之間達成的這些協議有效地抑制了地方政府債務所帶來的系統性金融風險，并使銀行與地方政府之間形成良性互動關系。

(三)新興經濟體國家的地方債管理：以巴西為例

作為世界上最為重要的幾個新興經濟體國家之一，巴西在處理地方政府債務危機方面也有著較為豐富的經驗。巴西地方政府自主進行債務融資始于20世紀80年代財政聯邦主義改革的大力推行，然而由于地方政府債務融資行為缺乏管制，巴西在80年代至90年代經歷了三次嚴重的地方政府債務危機：

第一次債務危機始于80年代末，由石油危機引發的國際債務危機使債券利率大大提高，而當時國外債務在巴西的地方政府債務中占了相當比重，急劇提高的債務成本使得各個地方政府迅速陷入了債務困境。為解決這一危機，巴西聯邦政府與國

外債權人達成協議，大量接管了地方政府所欠下的外部債務，以債務重組的方式緩解了地方政府的債務問題。

第二次債務危機發生于1993年，當時各個地方政府的債務主要集中于巴西聯邦金融機構，地方政府與其所屬企業向聯邦金融機構所積欠債務的大面積違約誘發了第二次債務危機。為此，聯邦政府將地方政府向聯邦金融機構和企業所拖欠債務的償還期限延長至20年，同時規定償債支出不得超過政府收入的11%。對超過的部分，聯邦政府提供了為期10年的額外貸款，以幫助地方政府走出困境。

第三次債務危機發生于1996年，這是一次全面的地方政府債務危機，此次危機甚至波及到了巴西的金融市場。對于這一次債務危機，聯邦政府同樣采取了援助措施，通過發行中央債券并與地方政府進行債務置換的方式緩解地方政府的債務困境。為防止危機的進一步擴大，聯邦政府制定了嚴格的財政重建計劃，通過限制地方政府繼續舉債的方式消除危機的后續影響。

第三次債務危機之后，巴西正式建立了財政責任法律體系。財政責任法對每一級政府預算計劃的制定、實施和報告流程作出了詳細規定：規定了各級政府的債務上限，任何超過上限的債務都需要在一年之內予以消除；設定一系列財政指標，從供給和需求兩個方面嚴格控制地方政府的債務規模；規定地方政府必須定期、詳細地對本級政府的債務信息予以披露；對未能嚴格執行財政紀律的政府官員規定了較為嚴厲的懲罰措施，此類官員可能會面臨行政乃至刑事處罰。

財政責任法律體系改善了巴西地方政府在債務控制方面的表現，其各級政府的財政盈余數額及其所占國內生產總值的比例都有所增加，債務水平所占國內生產總值的比例有所下降，而巴西在此依托之下也實現了經濟的持續穩定增長。在2009年的金融危機中，巴西地方政府受到的沖擊較小，這在一定程度上說明了財政責任法律體系的有效性。

(四)轉軌國家的地方債風險管理：以俄羅斯為例

俄羅斯是一個典型的從計劃經濟向市場經濟轉變的轉軌國家，其在上世紀90年代初開始了財政分權改革，各個地方政府擁有了自主進行債務融資的權力。然而，在整個90年代，地方政府的舉債行為缺乏法律規范，向聯邦政府所舉借的債務多在非正式的談判下進行，缺乏有效的限制措施；而此時的地方政府也沒有管理和控制債務風險的經驗，所舉借的債務大多用來彌補一般財政支出，且債務期限偏短。這些問題導致俄羅斯地方政府在90年代后期陷入債務困境。

為了扭轉這一不利局面，俄羅斯進行了一系列財政改革，主要內容包括：清晰劃分不同層級政府的財政責任，減輕那些財源匱乏地方政府的財政壓力；為不同政府之間的稅收收入分配制定了長期機制，確保各級政府的收支責任能夠匹配；根據不同地方政府的人均財政能力和公共服務提供成本指標，采用公式法對各個地方政府進行均衡的轉移支付。除此之外，俄羅斯還制定了地方自治法，該法賦予各個地方政府在經濟和財政上全方位的自主權，為俄羅斯進一步的債務改革奠定了法律基礎。

為了進一步有效管理地方政府預算，并加強控制地方政府的債務風險，俄羅斯制定了預算法案。該法案就地方政府的債務融資行為作出了詳細規定，主要內容包括：地方政府用來彌補財政赤字的資金來源；地方政府的赤字、所舉借債務以及債務費用的上限；關于地方政府舉借外債以及為其他經濟主體提供債務擔保的規范；地方政府各種形式債務工具的償債來源、債務形式以及債務結構。得益于預算法案的出臺，以及俄羅斯經濟在2000年—2007年的較快增長，俄羅斯地方政府債務負擔一直維持在較低的水平。然而，俄羅斯仍然存在地方政府債務負擔分布不平衡的問題，并且這些債務大多以短期銀行貸款為主，各個地方政府在債務融資方面仍然缺乏經驗。

在2008年—2009年金融危機發生后，銀行貸款和聯邦政府貸款成為地方政府主要的債務形式，新增債券的發行陷入停滯，2009年下半年地方政府債券發行者數量下降超過一半，而聯邦政府所發放的貸款在地方政府債務結構中的比重大大上升。面對這些新的債務問題，俄羅斯選擇了繼續推進政府

債務市場化改革的道路。聯邦政府制定了2012年—2014年地方政府債務政策指導意見，該指導意見進一步規范了俄羅斯各層級政府之間的財政關系。在該意見中，聯邦政府貸款的使用范圍和條件被大大限制，其僅僅被作為緊急情況下對地方政府的援助措施使用。與此同時，該指導意見提出要使地方政府向市場舉借的債務比重在未來有所上升，地方政府主要通過銀行貸款和向市場發行債券進行債務融資。除此之外，地方政府在危機期間向中央政府所借款項必須償還，不得再有拖欠的情況。這一指導意見大大加強了俄羅斯地方政府自身的財政責任，為俄羅斯未來地方政府債務制度改革指明了方向。

三、國外危機處理經驗對我國的啟示

(一)地方債危機出現的原因

1.傳統產業衰落使地方政府財政收入緊縮

隨著生產技術的更新換代以及經濟制度的不斷改革，傳統產業的衰落使部分地區經濟增長日趨乏力，勞動力大量外流，稅源和財源的不斷流失導致地方政府的財政收入銳減，為滿足支出責任其必然增加債務舉借數額。美國底特律市就是一個典型的因傳統產業衰落導致嚴重的政府債務問題的實例。

與美國底特律市相似，我國東北老工業基地近年來也面臨著產業結構調整滯后所帶來的問題。東北地區進入重工業化的時間很早，輕工業發展水平不高，對資源型產業和制造業的投資偏好使東北地區產業結構嚴重失衡，這在傳統重工業衰落的情況下制約了東北地區的經濟發展。2014年至2016年上半年東北三省的GDP增速落后于全國增速，而2010年東北地區的人口與2000年相比凈流出達180萬①轉引自遼寧省財政科學研究所、遼寧省財政學會主編《財經活頁》2016年第12期。。在此背景下，東北三省本級財政收入于2014年和2015年連續出現負增長，財政收支缺口也在不斷擴大，由此引發的地方政府債務風險問題不容小覷。

2.監管制度缺失引發地方政府債務風險

新興經濟體國家和轉軌國家實施財政聯邦主義改革時，由于缺乏完整的法律體系和成熟的監管經驗，地方政府的債務舉借行為沒有得到有效的約束，地方政府肆意借債導致債務總量呈滾雪球式增長。巴西和俄羅斯在歷史上出現的地方政府債務危機即是這樣的情況。

長期以來，我國預算法不允許地方政府進行債務融資，這導致我國在地方政府債務的舉借、發行、規模控制和償還的監管上缺乏明確有效的法律制度，這無疑會放大地方政府的自身債務風險。另外，地方政府為突破預算法的限制，通過設立各種融資平臺舉借了大量的債務，這些債務難以得到行政部門和金融部門的有效監管，也在一定程度上提高了地方政府的或有債務風險。

3.金融監管乏力推高了地方政府債務的系統性風險

由于監管制度缺失并滯后于結構性金融工具的發展，金融機構對地方政府通過市場手段所舉借的債務難以有效監管，這使地方政府舉債所借助的金融工具系統性風險大大增強，不利于市場穩定。法國2008年以來的地方債風險與結構性金融產品所帶來的系統風險高度相關，其處理這一風險的相關經驗值得重視。

當前我國金融市場上出現了大量銀行理財產品，相當一部分是城投債類理財產品和銀信政合作類理財產品。由于城投公司存在治理結構不規范、不完善等因素，金融機構難以對其所發行債券進行有效監管，城投債類理財產品從源頭上就存在風險；而銀信政合作類理財產品更是我國財政部門嚴格限制的對象，銀行、信托公司和政府的利益相互捆綁使得這類產品得到有效監管的難度更大，一旦出現風險后果不堪設想。

(二)國外地方債風險應對措施總結

從國外的經驗來看，對于地方政府債務風險的防控措施主要包括事前規制措施和事后規制措施。

1.事前規制措施

事前規制措施是對地方政府債務風險的日常監測和防控，其設置的目的在于及時發現和處理地方政府債務危機征兆，將地方政府債務危機防患于未然，具體措施包括：

通過立法措施強化對地方政府財政責任的管

理，在財政責任法律體系中明確地方政府舉借債務時所需要遵守的一系列規范，包括債務規模、債務期限、償債基金設置等；同時規定地方政府官員違背自身財政責任時所需要承擔的責任；將地方政府債務管理與預算管理緊密結合，通過推動政府預算公開化加強地方政府債務的透明化。

制定并完善監控地方政府財政風險的指標體系，上級財政部門根據該指標體系對地方政府債務規模進行日常監管，對地方政府提供風險預警和早期援助服務。必要時，中央政府可成立專門機構加強地方政府債務舉借行為的監管；

在大力推動地方政府債務市場化的同時，加強對金融市場尤其是金融衍生品市場的監管。對地方政府債務融資所借助的金融工具予以嚴格限定，并及時清理風險較大、不合規范的衍生產品，防止地方政府利用金融衍生品融資時，因市場利率急劇波動等因素導致債務危機擴大并波及到金融市場。

2.事后規制措施

與事前規制措施相對應，事后規制措施是在地方政府債務危機爆發后的救濟，其目的在于幫助地方政府走出債務困境，減輕乃至消除地方政府債務危機爆發時所產生的一系列不良影響，具體措施包括：

建立并完善地方政府財政重建制度，規定地方政府在自身資不抵債時應當制定債務償還計劃，同時限制其在償債期間繼續舉借新的債務。通過合理有效的監管措施使地方政府在有效履行其公共服務職責的同時，能夠確保債權人的合法財產權益不受侵犯；

嚴格落實地方政府官員的財政責任追責制，當地方政府發生財政危機時，確保主要地方政府官員的相關責任得到追究，并按照財政責任法律的規定給予相應處罰。對于違反金融市場監管規定，通過不合規定的融資工具為地方政府進行融資的企業法人和其他個人也要予以相應的處罰。

(三)建立符合我國國情的地方債風險管理體系

我國地方政府債務融資在法律上剛剛破題，還有眾多配套制度尚未建立起來，因此未來在防范和控制地方政府債務風險方面更需要借鑒國外已有的成熟經驗，并結合國情建立適合自己的地方政府債務風險防控體系。具體而言，主要包括以下幾個方面：

第一，建立并完善地方政府性債務規模控制和風險預警的指標體系。要借鑒發達國家以及新興經濟體國家在構建地方政府債務預警指標體系方面的成熟經驗，結合我國的現實國情選擇合適的債務風險預警指標，并明確債務風險的判定閾值。債務監督部門要定期公布各個地方政府的債務風險指標，讓社會公眾了解地方政府的債務運行情況，關注地方政府的債務風險，更好地防范地方政府的債務危機；

第二，建立完善的地方債交易市場，完善地方債市場監管制度體系。要對《證券法》進行相應的調整，對地方政府債券在市場發行和交易階段的監管作出明確規定；證監會要正視并承擔起自身對地方政府債券在發行和交易階段的監督職責，同時根據地方政府債券在發行和交易階段的特殊性及時出臺相應的部門規范，時機成熟時要考慮將其提上立法程序，使之成為較為完善可行的法律制度；對于地方政府債務融資所借助的金融衍生產品要嚴格監管，及時清理不合規范的融資工具，并根據金融市場創新進程及時調整相關監管制度。

第三，加快財政責任立法進程，明確地方政府官員的財政責任。要制定符合我國國情的財政責任法律體系，將地方政府官員在防范債務風險、保證地方政府財政健康運行方面的有關職責予以明確，并制定對違背財政責任法規的地方官員的處罰措施，震懾一味追求政績而任意擴大債務規模的地方官員；上級財政部門要定期進行關于財政制度執行的考核，對執行得力的官員予以獎勵，執行不力的官員則給予相應的行政處罰，與法律制度相配合形成完善的財政追責體系。

第四，建立符合國情的地方政府債務定期監測和重建機制。當前，我國地方政府債務的監測主要由財政部進行監測，然而目前僅是對省一級地方政府的債務進行監測，未來需要對地市一級地方政府作進一步監測，同時明確債務風險的指標紅線；當地方政府遭遇嚴重債務違約的情形時，應要求地方政府停止舉借債務，并制定詳細合理的債務清償計劃；對于獲得批準的清償計劃，上級財政部門要嚴格監督其落實情況，確保地方政府能夠順利擺脫債務危機。

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【責任編輯 連家明】

F811.5

A

1672-9544（2016）11-0101-06

2016-08-28

﹞陳工，財政系教授，研究方向為財政理論與政策；朱峰，財政系在讀博士生，研究方向為財政理論與政策。

﹞教育部哲學社會科學重大課題攻關項目(14JZD011)。