檢察院內部權力結構轉型：問題與方向

左衛民謝小劍

摘 要：

我國檢察院內部實行三級審批辦案模式，權力結構呈現出集體化、行政化、層級分權化的特點。當前，檢察權行使的背景正在發生重大變化：案件漸增、檢察官素質不斷提升、外部制約強化、親歷性要求提高以及司法責任制改革，都使三級審批制難以充分維系。未來的改革應當廢除三級審批辦案模式，落實員額制，選拔優秀檢察官承辦案件并賦予其充分的決策權，調整除偵查部門外其他部門負責人的審核權，將檢察長對辦案的常規監控改為必要時介入，嚴格限制檢察長的指令權，進一步落實檢察委員會成為重大案件的決策組織。

關鍵詞：三級審批；辦案組織；檢察官獨立

中圖分類號：

DF83

文獻標志碼：A DOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2016.06.02

我國檢察院內部權力結構是指，檢察院在行使偵查權、批捕權、公訴權、法律監督權等辦案權力時，檢察委員會、檢察長、部門負責人、檢察官等辦案人員之間的權力關系。筆者曾經探討過法院內部權力結構，當下司法改革對其已經形成共識，審判權由審委會、院庭長往承辦法官過渡，讓法官負責，這與筆者當初設想不謀而合[1]。長期以來，我國檢察院辦案建立在集體獨立的理論基礎之上，實行三級審批辦案模式，檢察官不是獨立的辦案主體。2014年，黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》強調，完善主任檢察官、主辦偵查員辦案責任制，“落實誰辦案誰負責”。2015年9月，最高人民檢察院出臺的《關于完善人民檢察院司法責任制的若干意見》（以下簡稱《若干意見》）做了重大改革。顯然，檢察院傳統的權力結構面臨重大調整，許多定論需要反思。近年來法院獨立已經開始從集體獨立向法官個體獨立轉型，那么檢察院內部到底應該采取怎樣的權力結構，是固守著集體獨立且行政層級化的框架，還是向檢察官相對獨立、充分行使職權轉型？這確實沒有認真、深入地探討過，需要詳細分析。

一、檢察院內部權力結構：特征與問題

當前，我國檢察院辦案以三級審批制為主要特征，內部權力結構呈現出集體化、行政化、層級分權化的特征：

（一）檢察院權力行使的集體化

其一，我國將檢察權賦予檢察院而非檢察官

相反，域外往往將檢察權賦予檢察官行使，比如日本檢察官個人即是檢察權行使主體。日本松尾浩也教授指出：“檢察權的行使屬于每個檢察官的權限，而不是作為檢事總長、檢事長的輔助機關行使權利。在這個意義上，可以說每一個檢察官都是‘獨任制的官廳。” （參見：松尾浩也.日本刑事訴訟法[M].丁相順，譯.北京：中國人民大學出版社，2005：30.），采取集體行使權力的方式。我國《憲法》第131條和《刑事訴訟法》第5條都明確規定，由“人民檢察院”行使檢察權，這顯然否定了檢察官個體作為權力行使主體，即使檢察長也不是檢察權行使主體。正因為此，檢察權行使中的重要處理決定，都要加蓋檢察院院章，以檢察院的名義做出，否則不發生法律效力，一般認為其不代表檢察官的個人意志，體現了檢察院的意志。

其二，從制度上保障檢察院整體的辦案獨立性。我國《憲法》第131條明確規定，“人民檢察院”依照法律規定獨立行使檢察權，不受行政機關、社會團體和個人的干預。法學界主流觀點認為，其是指檢察院整體獨立，而不是檢察官有權獨立行使檢察權[2]

雖然《檢察官法》第9條第2項規定檢察官“依法履行檢察職責不受行政機關、社會團體和個人的干涉”，但該規定在我國檢察實踐中缺乏應有的體現。。

其三，主要挑選具有行政領導職務的檢察官成立檢察委員會，集體決定檢察院的重大案件和其他重大問題。根據現行《人民檢察院組織法》第3條，檢委會實行民主集中制原則，采取少數服從多數的決策原則，內部分歧不取決于檢察長，檢察長不同意多數意見可以報請同級人大常委

會決定，而無權直接否定

檢察委員會因而被認為是否定檢察長一長制的重要機制。有學者從檢察委員會發展歷史的角度指出，“從1949年到1979年，前后經過了三十年的時間，經過幾次立法，才克服了一長制的影響，完全實行民主集中制的原則”。（參見：王桂五.中華人民共和國檢察制度研究[M].北京：中國檢察出版社，2008：473.）。檢察委員會是我國的獨特制度，反映出我國集體行使檢察權的特征。

其四，從責任機制而言，檢察院作為整體承擔責任，而不是由辦案人員對外承擔責任，例如檢察院作為整體接受績效管理考評，獲得獎勵，接受處罰，對外承擔責任，如承擔國家賠償責任，承辦檢察官承擔的只是個人責任，而不是檢察權行使帶來的外部責任。

（二）檢察院內部決策的行政化

其一，檢察院辦案行政審批制及司法行政化是檢察院業務管理的特點之一。根據我國《刑事訴訟法》的相關規定，重要的強制措施、偵查行為、審查起訴決定、法律監督決定都必須由檢察長或者檢察委員會決定。如果將檢察院的權力分為建議權、決策權，則辦案決策基本上都由檢察長和檢察委員會掌控，這使個案審批成為強制要求。《刑事訴訟規則》第4條明確我國采取“檢察人員承辦、辦案部門負責人審核、檢察長或檢察委員會決定”的三級審批辦案模式，承辦人的處理意見要經過部門負責人審核、再由分管副檢察長或者檢察長審批，甚至報請檢委會審批。部門負責人、檢察長理論上對事實和證據都要全面復核，檢察長有權否決其處理意見。同時，我國檢察院內部建構命令—服從關系，普通檢察官是執行命令的公務員，實踐中須服從檢察長、甚至部門負責人的指令，依現制，即使上級命令錯誤也必須執行，檢察權表現出高度行政化的特征。

需要指出的是，審批制與域外的檢察一體化不同，審批制對檢察官的權力控制更為徹底，行政化色彩更濃。檢察一體化建立在檢察官獨立辦案的基礎上。日本伊藤榮樹曾指出：建立檢察一體原則就是因為檢察官的獨立[3]。檢察一體化強調上級檢察官有權發出指令，并通過制度設計保障其指令得以實現。而審批制中上級意志不需要以指令的方式做出，其直接以審批方式自己決策，不是上級改變下級做出的決策，而是下級根本無權決策。

其二，檢察院決策方式的行政化。檢察長、檢察委員會審批案件均采取行政化的方式，主要聽取承辦人匯報做出決定，一般不直接審閱案卷，更不會提審犯罪嫌疑人、被告人，聽取辯護人意見。

其三，檢察院采取檢察長統一領導制。一方面，《人民檢察院組織法》第3條規定：“檢察長統一領導檢察院的工作”，檢察官被認為是在檢察長的授權下行使檢察權

對此，有不同觀點認為檢察官是依據法律行使檢察權，而不是接受檢察長的授權行使檢察權。（參見：萬毅.檢察改革“三忌”[J].政法論壇，2015（1）.），承辦檢察官要服從檢察長對案件的處理意見，承辦檢察官并沒有辦案的獨立性。另一方面，檢察院內部設置了法律文書簽發制度，檢察官對案件做出的重要處理決定，比如逮捕與否、起訴與否、檢察建議等，必須通過檢察長審批簽發之后，才能做出決定，發生法律效力。通過簽發文書，檢察長實現對檢察官辦案的審批。

（三）檢察院內部辦案層級分權化

現代司法視野中的權力結構，不可避免的主題是，辦案采取集權還是分權、采取何種分權結構，以防止權力濫用。通過與法院對比的方式，能夠清楚地呈現檢察院的權力結構特征。

就法院而言，1996年修改后的《刑事訴訟法》第149條已經明確了獨任法官、合議庭對案件事實和法律問題的決定權，少數重大復雜案件才提交審判委員會決定，作為行政職務的院長、庭長并沒有決定案件的法定權力[1]86，這是一種單層決策模式

可見，實踐中法院內部院長、庭長的行政化審批嚴格來說早已不符合法律的規定，這次司法責任制改革將之廢除實乃實至名歸。。同時，合議庭、審判委員會都采取多人平行討論、共同決策的機制，這種決策方式有助于避免審判權濫用。

與上不同，檢察院采取三級審批模式，內部存在建議—審核—決策的三層權力結構，對應著承辦人、部門負責人、檢察長的職權，部門負責人有提出不同意見的權力，但不能直接改變，而檢察長可以改變檢察官的處理意見，形成了常規的層級化決策模式，但在每個層級都采取個人決策。這意味著：其一，承辦檢察官、部門負責人僅有案件處理建議權，而無決策權，其辦案權被分割。其二，由于檢察長在檢察官建議基礎上決策，且不自行執行決策，其指令或者改變承辦人意見需要充分的理由，考慮檢察官的接受度，其權力行使一定程度上受制于下級檢察官。其三，部門負責人、檢察長不直接審閱案件，一般不否定承辦人對事實和證據的認定，主要發揮法律和政策把關的作用，檢察院存在事實和證據問題與法律和政策問題的實踐性分權機制。可見，法院內部基本實行單層平行分權機制，檢察院則采取層級化分權模式，這是防止檢察官個人濫權的重要制度。當然，該分權只是相對而言，基于檢察長在檢察院的領導地位，其仍能較大程度地主導案件的處理。

上述特點使案件辦理產生了較多的問題：其一，使案件受到多次重復審查，必然導致檢察院產生較為嚴重的效率低下問題。其二，導致了權責不清的問題。有文章指出：“三級審批制”導致實踐中出現“辦案的不負責、負責的不辦案”的現象，使承辦人員產生了依賴情緒，辦案積極性不高、責任心不強；而“層層把關、集體負責”的制度看似是人人負責，實際上卻是無人負責[4]。特別是，檢察長精力有限，“事事審批”模式只是理想而根本不可能實現，往往只是形式審查而非實質審查，只有在部分重要的案件中，才介入實質審查。這也導致承辦人不決策難以追究其辦案責任，而追究審批決策者的錯案責任又可能公平性不夠。于是，在實踐中演變成責任追究的虛化，除非明顯的程序錯誤否則難以追究錯案責任[5]。其三，辦案審批的級別越高并不意味著越正確。正如有學者指出：“‘三級審批模式中，最終決策者長期脫離辦案一線，后道審批程序效力高于前道程序，而審批層級越高，決策者對案件全面性審查越弱”[6]，行政化決策方式容易做出錯誤的判斷，反而不利于案件的公正辦理。

二、檢察院內部權力結構的轉變動因

當前，我國檢察權行使的內外環境發生重大變化，現有權力行使模式已經不符合檢察權功能發揮的需要，在我國司法改革的背景下，這種模式需要大改變。

（一）權責一致的司法責任制需要

責任機制不彰與不切實際的“三級審核機制”互為因果，由于檢察長并沒有實質審查，責任機制不明時，該機制尚可“維系”，一旦推行司法責任制，要求決定者負責，則三級審批辦案模式必然“壽終正寢”

或者將檢察長的審批形式化，比如《若干意見》明確檢察長不因簽發法律文書而承擔責任，同時建立檢察長授權檢察官行使決定權的訴訟機制。。當前檢察院司法改革的重要方面是推行司法責任，讓“辦案者負責、決定者負責”，而司法責任以權力行使個體為追責出發點，必須要將司法權界分給個體司法官，這使找不到真正責任承擔者的問題凸顯出來。司法責任制改革需要明確誰是決策者并由其承擔責任，于是，檢察院職權的集體化、行政化特征受到挑戰，面臨從片面強調集體行權，向保障檢察官個體行權的觀念轉型，面臨從檢察院整體獨立，向檢察官個體相對獨立的觀念轉型。所以，朱孝清適時提出檢察官相對獨立論作為檢察院整體獨立的基礎，認為其是“檢察一體”的前提和防止其弊端的重要措施，是深化司法體制改革的必然要求[7]。這些改革必然要弱化檢察院內部的行政審批，強化檢察官的辦案獨立性。

（二）案件漸增對三級審批模式的沖擊

當前，我國刑事法網不斷擴張。1996年、2016年的最高人民檢察院工作報告顯示，檢察院的辦案數量逐漸增加。二十年來，全國檢察機關立案偵查的人數增加了423%，批準逮捕的人數增加了152%，提起公訴的人數增加了250%

相關數據根據最高人民檢察院1996年、2016年向全國人民代表大會的工作報告統計得出。。而檢察官的人數并沒有大的變化。這導致檢察院，特別是都會區的基層檢察院，面臨極大的辦案壓力。在員額制背景下，案多人少的矛盾將進一步突出，不可能由部門負責人審核、檢察長審批所有的案件。由檢察長決策的三級審批模式，當下已經難以維系，勢必由授權制所代替。適應其職能發展的需要，在案多人少的背景下，需要建立辦案人員直接決定案件的高效決策機制，將高水平的檢察官配置在辦案一線，當然是其發揮功效的前置條件。

（三）制約機制面臨從內向外轉型

與域外比較，我國檢察權屬于法律監督權，具有更大影響力，比如自偵權、批捕權，需要有效的制約機制。然而，檢察院未采取平行合議制，如果又不采取層級分權機制，可能因檢察官權限過大，誘發權力濫用，這是我國采取三級審批制的重要原因。近年來我國對檢察權的外部制約明顯增強，加大了辯護權的保障力度，建立了人民監督員制度，強化了上級檢察院的領導，一些重要的決定引入聽證程序，審判程序對審前的制約逐步強化，特別是，十八屆四中全會提出“以審判為中心”的訴訟制度改革，必將進一步強化審判對偵查、起訴的制約。但過多制約會帶來司法成本高昂的問題，未必符合權力行使的需要。檢察權的制約機制正從內向外轉型，如果將權力制約作為一個動態平衡的系統，外部制約的強化，意味著可以適當弱化內部制約，部分甚至可能走向消亡。當然，也不能完全廢除內部制約，檢察長必要的審批權和指令權、檢察委員會制度、法律文書簽發制度，仍然是防范檢察官濫權的重要制度，應當在完善后保留。

（四）檢察官素質不斷提升

三級審批制存在的重要理由還在于，其認為我國初級檢察官水平不高，難以獨擔重任，需要高級檢察官的審批，以提供智力支持。然而，隨著我國法學教育的發展，檢察院內部培訓的普及，以及司法考試的推行，我國檢察官的素質不斷提高。當前本科學歷已經成為檢察官的基本學歷要求，不少檢察院碩士生較多，甚至有法學博士加盟。2011年，最高人民檢察院《關于加強人民檢察院基層建設促進公正執法工作情況的報告》指出，基層檢察官中具有本科以上學歷的占78.7%，碩士、博士研究生人數比2007年增加近1倍[8]。2016年上海參加檢察官遴選的檢察人員中，67.4%具碩博學歷學位[9]。經過幾十年的發展，檢察院從早期檢察人員專業能力缺乏，司法經驗不足，已經發展到擁有一批高素質、高水平、經驗豐富的專家型檢察官，這在業務部門特別明顯。至此，檢察官不能獨自勝任檢察工作的擔心已經純屬多慮，檢察院內部的權力結構也需要調整。這為推行去集體化、去行政化以及去多層化管控的權力結構，奠定了基礎。如何讓高水平的檢察人員入額成為檢察官，保障其辦案獨立性，發揮其更大的辦案決策作用，弱化檢察長的辦案管控，成為改革的重要內容。

（五）重新認識檢察權行使的親歷性

親歷性是案件得到公正處理的重要保障。與法院辦案行政審批類似，三級審批制也存在“審查者不決定、決定者不審查”的問題，承辦人審查了事實和證據，卻不能決定案件結果。承辦人直接審查事實和證據，屬于親歷性審查，卻不能決定案件處理結果。相反，檢察長、檢察委員會沒有親歷審閱事實和證據，卻可以改變檢察官的處理意見，這不符合司法規律。有學者指出：“三級審批制中辦案與定案分離，沒有體現司法親歷性的起碼要求，既影響辦案人員的責任心，又不利于辦案責任制的落實”[10]。當前要強化審判的中心作用，避免冤假錯案，對檢察權行使的親歷性提出了更高要求，應當由親自審查事實和證據的檢察官主要決策案件，采取司法化的辦案方式。從宏觀的視角看，1979 年以來，中國刑事訴訟立法發展貫穿了一條主線——程序司法化，2012年

《刑事訴訟法》修改的努力還主要局限在審判階段，未來的改革應堅決而漸進地推進檢察機關辦案的司法化[11]。檢察機關辦案的司法化雖然不能達到審判權行使“審理者裁判”的標準，仍應盡可能地減少行政化審批，削弱檢察長、部門負責人對檢察官辦案的常規管控，讓承辦檢察官親歷審查，處理案件，是當然之選。

三、我國檢察院內部權力結構的改革方向

基于上述理由，需要改革現有辦案組織，重新調整檢察院的內部權力結構。

（一）實行員額制改革，選拔優秀檢察官承辦案件

最高人民檢察院2013年試點開展主任檢察官辦案責任制改革。主任檢察官制度基本組織形式是，選拔具有較高業務素質與辦案能力的檢察官擔任主任檢察官，與其他檢察工作人員等組成辦案組，由主任檢察官全面主持、組織團隊的辦案工作，對案件依法辦理并承擔相應辦案責任的制度

相關改革情況參見：高保京.北京市檢一分院主任檢察官辦案責任制及其運行[J].國家檢察官學院學報，2014（2）；陳旭.建立主任檢察官制度的構想[J].法學，2014（2）.。當前，我國檢察院又正進行員額制改革，選拔39%以下的優秀檢察人員進入檢察官員額，入額檢察官基本具備之前主任檢察官的選任標準

萬春認為，入額檢察官都應當是主任檢察官，所以員額制改革后，不大提主任檢察官制度改革。（參見：樊崇義，龍宗智，萬春.主任檢察官辦案責任制三人談[J].國家檢察官學院學報，2014（6）.），其目標之一是為賦予檢察官更大的辦案權限提供人員保障。此后，固定的主任檢察官辦案組應當由主任檢察官、檢察官助理

檢察官助理主要從事一些輔助性辦案事項，或者協助檢察官完成一些重要、復雜但對親歷性要求不高的辦案事項，這樣才能實現員額制改革的目標，否則必然成為辦案層級，檢察官審查異化為對檢察官助理辦案的上級審批，可能回歸三級審批模式。和書記官組成，不再吸收檢察官進入辦案組。當然，在辦理重大案件時，特別是偵查重大案件時，臨時吸收多個檢察官進入辦案組則有必要，此時需要處理好辦案組內主任檢察官與其他檢察官之間的關系。

（二）廢除三級審批辦案模式，弱化對檢察官辦案的常規監控

檢察院內部權力結構的重構，主要體現在檢察院辦案組織的重新設置，檢察官辦案權限的重新配置上。三級審批辦案模式導致司法行政化、效率不高，必須廢除。我們認為司法改革應當讓辦案者發揮更大決定性作用，并對案件處理負責，主要思路是扁平化管理，改三級審批為二級審批甚至一級決定，即調整部門負責人的審核權，削減檢察長不必要的審批權，弱化檢察長的常規審批模式，改革成必要時介入審批模式。

1.擴大檢察官的辦案權限，使其成為主要的決策主體。當前，我國司法責任制改革，使檢察官成為辦案的決策主體，同時檢察官在檢察長更大授權范圍內依法對承辦案件做出決定，避免行政審批。據此，檢察官擁有更大的決定權，既包括其原有的部分事項決定權，也包括檢察長授權的決定權。對于必須由檢察長或檢察委員會決定的案件，仍然采取由檢察官提出意見，檢察長或檢察委員會決定的兩層決策模式，但其控制在較少的案件范圍內。

這一改革會明顯提高檢察官的辦案獨立性。需要明確的是，盡管有觀點主張檢察官應當成為獨立行使檢察權的主體，但只要保留重大案件的審批制度，只要檢察長的指令權仍然產生較強的命令效力，就很難說檢察官成為獨立的辦案主體。正如有論者指出，就當前的檢察官辦案責任制改革而言，并沒有改變以人民檢察院為辦案主體的基本格局，也沒有確立檢察官辦案主體的法律地位[12]。從而，中短期內簡單否定甚至完全取消案件審批制并不可取，檢察官雖有更大的辦案獨立性，但只是相對獨立，并不像法院改革中法官般基本完全獨立辦案。

需要指出，對檢察官辦案組而言，仍應當保障檢察官在其所辦案件中的決策作用。主任檢察官在辦案組內雖然具有指揮權、監督權，有權審核辦案組內檢察官承辦的事項，其不同意檢察官的處理決定時，應提交檢察長或者檢察委員會決定，不宜直接改變檢察官的決定，這主要針對批捕、公訴職能而言。由于偵查權的行政化特性，可賦予行使偵查職能的主任檢察官在辦案組內直接改變檢察官決定的權力。

2.調整檢察長個案常規審批權，強化其辦案職能。在提高承辦檢察官的辦案能力之后，檢察長主要行使監督權，而非審批權。除重大權力的行使外，個案決策不再需要檢察長審批，檢察長只在承辦檢察官可能辦案不公時，介入審查，不再采取事事審批的行政化辦案模式。為了限制審批式辦案的案件范圍，我們主張對于重大疑難復雜案件，檢察長本人應當盡可能地以檢察官身份親自辦理，以親歷方式直接做出決定，部門負責人也是如此。事實上，員額制改革要求，檢察長、部門負責人一旦入額成為檢察官，都應當承辦一定數量的案件。

為了強化承辦檢察官的決定權，化解現有檢察官決策的法律障礙，可將檢察長對部分事項的決定權，授權給檢察官行使，由檢察官決定案件并獨立承擔責任，建立“誰辦理誰負責、誰決定誰負責”的運行模式，這有利于突出檢察官的辦案主體地位。這是主任檢察官制度改革的重要成果，也是當前司法責任制改革的重要方面，《若干意見》第21條對此予以明確。但是其應當受到兩個限制，一是需要省級人民檢察院制定相關規定，明確下放的“權力清單”，避免檢察長擅自將一些非常重要的或者具有終局性的權力下放給檢察官，放棄自己的監督職責，也避免各地檢察院自行其是，不能統一司法尺度；二是對于法律禁止下放的權限不能下放，比如檢察人員是否回避的決定權。

我國檢察院還存在副檢察長職務，其協助檢察長分管部分檢察工作，基于檢察長的授權，行使檢察長的部分職權。未來的改革不僅不能將副檢察長作為獨立的審批層級，相反可以考慮在減少檢察長的審批權后，廢除副檢察長的審批權，分管業務的副檢察長應當作為入額檢察官回歸辦案一線。

3. 調整除偵查部門外其他部門負責人的審核權。人民檢察院有偵查監督部門、公訴部門、反貪污賄賂部門等諸多業務部門，這些部門的負責人承擔著對本部門檢察官辦案的審核職責。由于其主要根據匯報提出審核意見，不符合親歷性要求。實行“大部制”改革之后，其更加無精力審核。所以，《若干意見》第19條取消了業務部門負責人的審核權，其不再是部門“業務”的負責人，更不是一級辦案組織，不承擔監督部門內檢察官辦案的職責。但如果業務部門負責人是檢察官，可以作為檢察官承辦案件，享有檢察官的辦案權限。

我們認為，這基本符合我國司法改革去行政化的大方向。然而，我國檢察院的法律監督權包含著不同性質的權力，偵查監督部門、審查起訴部門、監所檢察部門司法性質明顯，而反貪、反瀆等偵查部門行政性質更為顯著。對司法性質的權力而言，多由辦案檢察官以其心證對所辦案件負責，更需要保障辦案檢察官的獨立性，不應當設置過多的審核層級，取消部門負責人審核權理所應當。而對偵查權而言，其不僅因行政權性質適宜采取行政審核的制權方式，更因為其偵破案件需要大量的人力、物力、財力支持，不得不需要檢察院內外力量之支援，這顯然非辦案組的主任檢察官能力所及，此時迫切需要作為部門負責人的反貪局長指揮協調偵查，而且職務偵查權一旦濫用影響甚大，需要密切監控，其中就包括一些偵查決定的上級審核，所以取消偵查部門負責人的審核權并不合適。因此，權力性質不同應當采取不同的內部權力結構，一概否定部門負責人的審核權并不合理，保留偵查部門負責人的審核權才是明智之舉。這也是偵查部門辦案組主任檢察官對組內檢察官辦案擁有決定權的實質原因。

必須指出，由于業務部門內有多個檢察官、檢察官辦案組，特別是檢察院推行內設機構大部制改革之后，需要為內設辦案組織提供業務支持，因此業務部門負責人有權組織研究法律政策問題，可以召集主任檢察官聯席會議，討論重大、疑難、復雜案件，為一線辦案組織提供參考意見，這能有效提高檢察官決策的科學性。同時，地市級以上檢察院業務部門還有指導下級檢察院辦案的職責，其有權組織檢察官對下級辦案工作予以指導。

（三）適當限制檢察長的指令權

檢察長的決定權、指令權由檢察長負責制及檢察一體化原則決定，以我國刑事訴訟法為據，有防范檢察官濫權之重要作用，不應取消。然而，司法責任制改革中，需要適當限制檢察長的審批權以及指令權，否則強化檢察官辦案權限只會是空談。

一方面，檢察長雖然有權在少數重大事項上依法對檢察官辦案進行審批，但對事實和證據有疑問時，其應先指令辦案檢察官、其他檢察官或者親自復核該案件，不宜未經復核直接改變檢察官認定的事實和證據。而對于法律決定，如果屬于檢察官決策權限內的決定，檢察長不能直接改變檢察官的決定，其有不同的意見，應當提請檢察委員會決定，如果屬于檢察長權限范圍的事項，則檢察長有權直接改變。為了防止檢察長濫權，所有的意見或者指令應當以書面方式做出，歸入案件卷宗。

另一方面，保障下級檢察官的辦案獨立性，是平衡檢察長與檢察官之間權力配置的關鍵。為此，需要明確下級檢察官認為檢察長決定錯誤時的異議權。在檢察長堅持其決定時，檢察長可以行使職務移轉權，將案件移交其他檢察官辦理，以尊重下級檢察官的司法官地位。為了保障上級指令能最終貫徹，檢察長也可以依法強令下級檢察官執行，下級檢察官一般有義務執行上級命令，不能消極不從，更不能違反命令做出相反的行為。然而，檢察官不同于行政官，系司法官，具有客觀公正義務，如果該命令違反了檢察官的客觀公正義務或者明顯違法時，檢察官有權拒絕執行，也應當拒絕執行。

（四）進一步落實檢委會成為重大案件的決策組織

檢察委員會是人民檢察院的最高業務決策機構，討論的案件應當是重大、疑難、復雜的案件，所做生效決定具有最高效力，這樣才能合理配置檢察資源。未來的改革，應當進一步限制檢察長的決策地位，更大發揮檢察委員會在辦案決策中的作用，因為其更符合科學決策、民主決策的理念。首先，應當明確檢察長只是主持而非領導檢委會，其與其他檢委會成員有同等的表決權，不具有決策上的優勢地位。其次，改變只有檢察長才能啟動檢委會的現行制度，賦予檢委會根據主任檢察官的提請，而啟動檢委會議事程序的權力，避免檢委會受制于檢察長。最后，檢委會會議主持人往往是檢察長，如果其先發表意見，可能會不當引導其他檢察委員會成員發表類似意見，因此應當實行主持人末位表態制。值得一提的是，當前一些檢察院的辦公信息化程度較高，訴訟案卷已經電子化，閱卷很方便，因此需要就事實和證據發表意見的案件，應當要求檢察委員會成員閱卷，以增強辦案的親歷性，保障決策的科學性。

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