試析國家治理現代化與政府公共危機管理能力建設

吳麗寧?オ?

摘要：目前我國的政府公共危機管理存在危機管理主體單一、社會力量參與不足、危機意識薄弱、危機防范和處理能力不足、條塊分割、法律體系不健全等問題。在推進國家治理現代化的進程中，可以通過實現治理主體多元化、提高行政效率、協調各機構組織、促進法治化與制度化等多方面來提升我國政府的公共危機管理能力。

關鍵詞：國家治理現代化；危機管理；能力建設

一、我國政府應對公共危機管理的現狀

（一）危機管理主體單一，社會力量參與不夠

現代政府管理模式強調管理主體多元化、方式民主、過程協作，但目前我國處于 “強政府，弱社會”的狀態，政府習慣于包攬一切事務。當公共危機爆發時，政府部門總覽全局，全面安排相關事項，非政府組織社區公民等完全處于被安排的狀態，兩者缺乏溝通交流與有效合作。多年來，受“官本位”思想的影響，政府在應對公共危機時處于絕對強勢的地位，其他的非政府組織只能處于支配的地位，聽從政府的安排。于是公民習慣于充當被施救者或是旁觀者的角色，缺乏責任心和主人翁精神，造成一個弱小的公民社會，無形中也削弱政府處理危機的能力。同時我國的公民社會還處于搖籃時期，各類民間組織發展緩慢，自治能力不強，難以達到真正的善治。

（二）公共危機意識薄弱，危機防范和處理能力不足

現階段我國以經濟建設為中心，評價政府政績主要通過經濟增長和社會穩定的表現，致使政府片面強調經濟發展的同時忽視了經濟背后的潛在危機。當重大危機事件發生時，政府的第一反應就是封鎖消息和淡化處理。2003年的SARS事件就是最好的例證，政府為了避免引起恐慌和維護社會穩定，而控制危機信息，隱瞞危機實情，導致危機進一步惡化。當時廣東省政府為了避免引起民眾恐慌并沒有向全國尤其是臨近香港地區通報疫情訊息，錯失了危機的最佳應對時間。這無疑是對公共利益的漠視，沒有將公民的生命財產安全放在第一位。其次，政府缺乏強烈的危機意識，事前預防工作不足。2008年的南方冰災，天氣預報發布的信息不準確，沒有起到預警作用。當預測到可能會發生冰災時，沒有將冰災可能造成的嚴重后果傳達給民眾，錯失做好充分應對措施的機會。

（三）公共危機管理制度的缺失與政府組織的分散

公共危機雖然具有突發性，但是通過科學的方法技能，對危機來臨前的各種征兆進行預測，盡早應對。目前我國的預防預警機制尚處于起步階段，例如在地震災害預測方面雖然已有地震預測儀、將RFID嵌入建筑物等災害預測方式，但卻仍未能滿足災前準確及時預警，減少損失的現實需求。另外，我國物資保障制度缺失。截至2013年，我國已建立18個中央救災貯備庫，基本上覆蓋了全國的多災地區。但實際情況是部分地區的救援物資儲備庫存在種類不多，數量少的問題。

我國現行的行政管理體系職能劃分不清晰，各部門間銜接配合不足。面對公共危機事件時，往往由中央政府對各部門進行統一協調和分配工作。基層政府在處理危機事件時，往往需要層層上報情況，等待上級領導來決策處理，行政效率低下。另外，政府公共危機的橫向管理分散，各個部門所管轄領域不同，管理體系割裂，沒有一個綜合的應急協調指揮中心和危機管理體系。綜合性危機爆發時，各種應急管理資源難以有效地協調，往往錯過最佳救援時間。

（四）政府公共危機管理法制建設不完善

在現代法治社會，人民通過憲法授權政府管理社會公共事務，依法行政。目前政府公共危機管理法制建設的問題首先是缺乏綜合性的緊急狀態法。我國政府公共危機管理的立法比較分散，大多是單行法，僅適用于一種緊急狀態。當公共危機產生的原因較復雜時，政府就需要綜合性的應急狀態法。其次，公共危機管理法律規范內容存在缺失。針對某一特定危機領域存在立法空白的問題，可能會出現在緊急狀態下無法可依的問題，如《戒嚴法》只是適合于國內發生的極度動亂、暴動或騷亂的群體性事件，而不適合一些小規模的民眾性群體事件。

二、國家治理現代化的內涵

國家治理具體體現在以下五個方面。第一，國家治理的主體不是單一的，而是多元的，除了政府，還包含其他的非政府組織、非盈利組織、企業組織、社區、公民個人等。第二，國家治理具有強制性，但更趨于協商性。第三，治理的手段除了依賴于法律，還包括各種非強制性的協議。第四，治理的方式可以是自上而下的命令傳達，但更多的是平行的溝通。第五，治理的范圍不單是政府權力涉及的領域，應該是以公共領域為界限的范圍。國家治理的理想目標是善治，即使公共利益最大化的社會過程，其本質特征在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新穎的關系。

國家治理體系是在黨領導下管理國家的制度體系，包括經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設等各領域體制機制、法律法規的安排。現代化的國家治理體系具有5個主要特征：權力運行的制度化和規范化、民主、法治、效率與協調。現代化的國家治理體系需要跟上時代發展的腳步，通過改革創新現行的機制，完善法律法規，促使各項制度逐漸科學化，實現國家治理規范化、程序化、法制化。

三、國家治理現代化視野下的政府公共危機管理能力建設

（一）變單一的管理主體為多元的治理主體，鼓勵社會力量的參與

國家應把非政府組織、社區、非營利組織、媒體組織等社會力量納入治理的行列中，形成統一領導、多元參與、分工協作的公共危機管理體系。政府應鼓勵社會力量的參與，給予多元主體改革與創新的能力，同時規范多元主體的行動邊界。首先，政府應提高非政府組織（NGO）的社會影響力，將NGO參與公共危機管理納入到法制化建設中來，讓其在行動時有法可依。NGO可以利用其資源在社會的不同領域、不同階層，宣傳公共危機，增強公眾的危機防范意識。其次，政府的觀點、立場往往是通過媒體傳達，媒體對公共危機事件，受害者、政府的行為以及社會的行為應進行及時、客觀的全方位報道，引導社會輿論，維護社會穩定。

（二）改善公共危機管理機制和架構公共危機協調組織機制

建立和完善全國統一的預警系統是完善我國政府公共危機體制極為重要的內容。對于各種危害，特別是海嘯、地震等的預報和預警目前還是個難題。例如應對地震，應重視專家隊伍的力量，以國家地震局為核心，協調國土資源局、國家測繪局、民政部、中科院、教育部等部門，整合這些部門在抗震救災中的優勢資源，充分發揮分散在不同部門的專家力量。物質保障制度的完善對改善公共危機管理也極為重要，應盡快落實公共財政應急機制建設，物質調配網絡建設和應急物資保障機制建設。另外，政府還應對現有的應急管理機構體系進行改革。具體是建立危機管理常態化協調機構，協調各部門的危機管理工作。中央統一安排公共危機處理的相關事宜，避免各職能部門的權力交叉與沖突，地方設立隸屬于中央常態協調機構的執行機構。其次是建立有效的輿論溝通和利益訴求機制，構建區域網絡化的危機信息管理系統，依托國家電子政務平臺實現信息的雙向傳遞，有利于公眾對政府公共危機管理的監督。

（三）完善公共危機管理法制化建設

首先，目前關于公共危機應急管理的法律法規的制定較分散且不健全，急需完善有關公共危機管理的相關法律法規。政府應制定統一的緊急狀態法，作為我國危機管理的綱領性法律文件和制度框架，把各種危機管理都納入到統一的程序和制度中來，而不是分散管理。另外，在建立緊急狀態法的基礎上，可以對一些不合時宜，不符合形勢需要的法律法規進行修改；將一些在具體實踐中發揮有效作用的應急措施或規范性文件上升為法律法規，提高其效力；對于一些在立法上還存在空白的突發事件領域，盡快建立相應的法律法規加以規范。其次是規范政府在危機狀態下的行使權。通過危機狀態法和其他相關的法律來明確政府緊急權力的范圍和邊界、明確政府的職責、確定政府行使緊急權力的條件，程序和目的，防止其濫用權力。在緊急狀態法中，還需明確在緊急狀態時期，公民的私權利受到侵犯時獲取救濟的途徑，使公民的合法權益受到保障。

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（作者單位：中共廣東省委黨校研究生部，廣東 廣州 510053）