論我國(guó)行政復(fù)議功能演變的進(jìn)路

劉文凱

(西南政法大學(xué) 行政法學(xué)院，重慶 401120)

?

論我國(guó)行政復(fù)議功能演變的進(jìn)路

劉文凱

(西南政法大學(xué) 行政法學(xué)院，重慶 401120)

行政復(fù)議制度的主要功能與制度設(shè)計(jì)之初的立法目的密切相關(guān)，然而制度的功能也會(huì)因時(shí)代的變遷和實(shí)踐的需求發(fā)生變化。考察世界主要發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)行政復(fù)議功能的演變歷程，不難發(fā)現(xiàn)立法目的與實(shí)踐需求的交互作用正如新事物與舊事物的斗爭(zhēng)般復(fù)雜曲折。在我國(guó)行政復(fù)議制度改革的大背景下，復(fù)議功能的重新定位對(duì)于制度構(gòu)建具有重要意義。實(shí)踐需求的動(dòng)力推動(dòng)著我國(guó)行政復(fù)議制度功能逐漸由純粹的內(nèi)部監(jiān)督轉(zhuǎn)向監(jiān)督與救濟(jì)并重，進(jìn)而演變?yōu)橐跃葷?jì)為主的功能定位。

行政復(fù)議；功能定位；行政救濟(jì)

隨著我國(guó)法治建設(shè)的不斷完善，行政復(fù)議法的修改已經(jīng)被提上日程。行政復(fù)議功能的定位決定了整個(gè)制度設(shè)計(jì)的模型。目前，我國(guó)學(xué)者對(duì)行政復(fù)議的功能定位尚未達(dá)成共識(shí)，存在著內(nèi)部監(jiān)督說(shuō)、權(quán)利救濟(jì)說(shuō)和糾紛解決說(shuō)等諸多觀點(diǎn)，由此還引發(fā)了行政復(fù)議性質(zhì)和行政復(fù)議發(fā)展方向的討論。制度設(shè)計(jì)之初的功能定位正如基因一般在制度的發(fā)展演變中發(fā)揮著重要作用，基因的遺傳使得制度在長(zhǎng)期的社會(huì)實(shí)踐中保持其原有樣態(tài)，并具有相當(dāng)?shù)姆€(wěn)定性。但是，立法目的對(duì)制度的影響遠(yuǎn)沒(méi)有基因遺傳對(duì)生物的影響那么頑固。制度是社會(huì)的產(chǎn)物，隨著社會(huì)的發(fā)展也在發(fā)生著深刻的變化。從《行政復(fù)議條例》到《行政復(fù)議法》，再到《行政復(fù)議法實(shí)施條例》，我國(guó)行政復(fù)議制度的主要功能也在潛移默化地變遷。20多年來(lái)，行政復(fù)議制度在監(jiān)督政府行政、保障公民權(quán)益和解決行政糾紛方面發(fā)揮了重要的作用。然而，行政權(quán)的擴(kuò)張、行政爭(zhēng)議的增多、法院負(fù)擔(dān)的加重等一系列實(shí)踐需求的動(dòng)力，逐漸成為行政復(fù)議制度功能基因變異的催化劑。考察世界主要發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)行政復(fù)議制度功能演變的歷程，總結(jié)20多年來(lái)我國(guó)行政復(fù)議制度功能發(fā)生的變化，結(jié)合我國(guó)當(dāng)下的具體國(guó)情，準(zhǔn)確定位我國(guó)行政復(fù)議制度的基本功能，乃是當(dāng)務(wù)之急。

一、世界主要發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)復(fù)議功能的演變歷程

“他山之石，可以攻玉。”行政復(fù)議功能的演變并非一國(guó)一域之特殊情形，乃是世界各國(guó)(地區(qū))之共同境遇。由于世界各國(guó)(地區(qū))的具體情況不同，在行政復(fù)議功能演變的具體樣態(tài)上，存在著一定的差異。尤為重要的是，復(fù)議功能的初始基因與實(shí)踐需求的力量對(duì)比不同，而使得各國(guó)(地區(qū))行政復(fù)議功能的定位也有所差異。隨波逐流并非自我塑造之緣由，考察世界主要發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的復(fù)議功能演變歷程，尋求的乃是適用于我國(guó)的最佳進(jìn)路。

1.英國(guó)行政裁判所的產(chǎn)生與發(fā)展

戴雪時(shí)代，“英國(guó)沒(méi)有行政法”，也就不存在特定的行政爭(zhēng)議和行政爭(zhēng)議解決方式。英國(guó)的行政裁判所主要是20世紀(jì)的產(chǎn)物并且發(fā)展迅速，正如英國(guó)學(xué)者卡羅爾·哈洛、理查德·羅林斯所形容的，“像蘑菇一樣地發(fā)展”[1]。在市場(chǎng)失靈、社會(huì)矛盾糾紛大量涌現(xiàn)的社會(huì)背景下，英國(guó)政府對(duì)社會(huì)事務(wù)的干預(yù)大幅增加，社會(huì)糾紛涉及的專業(yè)性、技術(shù)性增強(qiáng)，從而為行政裁判所的產(chǎn)生和發(fā)展提供了客觀需要。1955年議會(huì)任命以弗蘭克斯為首的委員會(huì)對(duì)裁判所制度進(jìn)行專門(mén)的調(diào)查研究。1957年發(fā)布報(bào)告認(rèn)為：行政裁判所的存在是必要的，它是司法體系的補(bǔ)充。“弗蘭克斯委員會(huì)的報(bào)告更傾向于將裁判所視為具有補(bǔ)充性質(zhì)的用以解決糾紛的組織網(wǎng)絡(luò)，視為一種具有司法化特征的救濟(jì)機(jī)制。”[2]英國(guó)行政裁判所制度最初的功能定位是解決行政糾紛。

隨著歐盟一體化進(jìn)程的推進(jìn)，英國(guó)的行政裁判所制度也受到嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。“任何裁決‘公民權(quán)利和義務(wù)’的公共機(jī)構(gòu)都必須是獨(dú)立和公正的。”*參見(jiàn)《歐盟人權(quán)公約》第6條。這一時(shí)期英國(guó)的憲政理念也發(fā)生了巨大變化，人們不再反對(duì)“行政司法”，而是坦然地將之接受為英國(guó)司法體系中的重要一員，這無(wú)疑是對(duì)行政權(quán)的一種制衡[3]127-128。裁判所自身的問(wèn)題亦相當(dāng)嚴(yán)重，如缺乏獨(dú)立性、組織分散不系統(tǒng)、效率低、成本高等問(wèn)題突出。裁判所制度改革是必然選擇。由此，2005年《憲政改革法》和2007年《裁判所、法院和執(zhí)行法》的實(shí)施，正是對(duì)這一時(shí)期英國(guó)裁判所制度面臨的難題作出的回應(yīng)。也正是這兩部“憲法性法律”確定了裁判所是英國(guó)司法體系的一員，且受到司法獨(dú)立原則的保障。“今天我們可以說(shuō)，無(wú)論從性質(zhì)上還是技術(shù)上說(shuō)，裁判所實(shí)際上就是一個(gè)法院。”[3]129從此，行政裁判所的性質(zhì)是司法性質(zhì)，其功能也演變?yōu)檩^為純粹的救濟(jì)功能。

2. 德國(guó)行政復(fù)議制度功能認(rèn)識(shí)的變化

德國(guó)的行政復(fù)議制度有其悠久的歷史，早在專制國(guó)家時(shí)期，就出現(xiàn)了自我監(jiān)督行政活動(dòng)的趨勢(shì)。“在德國(guó)，行政法院的控制權(quán)功能正是同純粹的行政內(nèi)部監(jiān)督進(jìn)行斗爭(zhēng)所取得的結(jié)果，而且人們?cè)趥鹘y(tǒng)上首先準(zhǔn)備認(rèn)同的，就是作為解決沖突之最有效途徑的‘真正’的行政訴訟。每一種旨在將行政復(fù)議置于中心位置的改革建議，首先就會(huì)遭到懷疑。”[4]64它會(huì)被人們認(rèn)為是妄想以行政自我監(jiān)督取代公民尋求法律保護(hù)的部分權(quán)利。不是行政復(fù)議在為法院“減負(fù)”，恰恰相反，乃是法院幫助行政機(jī)關(guān)消除諸如行政程序的瑕疵，此乃行政法院在替行政機(jī)關(guān)“減負(fù)”。聯(lián)邦憲法法院的態(tài)度是：既認(rèn)為行政復(fù)議程序是行政法院進(jìn)行行政法制監(jiān)督的額外障礙，行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督程序無(wú)論如何是不能替代行政法院的法律保護(hù)，但同時(shí)又明確地要求行政復(fù)議程序在運(yùn)作上要及時(shí)，不得拖延[5]。因此，德國(guó)行政復(fù)議制度長(zhǎng)期被人們認(rèn)為是通往行政訴訟途徑上一種“額外的障礙”。

然而，隨著行政法治的深入發(fā)展，德國(guó)學(xué)者對(duì)行政復(fù)議功能的認(rèn)識(shí)也發(fā)生了變化。“人們習(xí)慣于從依法治國(guó)原則出發(fā)，認(rèn)為相對(duì)于行政訴訟而言，復(fù)議程序是絕對(duì)處于第二位的審查手段——這其實(shí)是一種歷史性的誤解。”[4]57復(fù)議程序作為訴訟前置程序而存在的情況，不可能掩蓋一個(gè)事實(shí)，就是“實(shí)質(zhì)關(guān)聯(lián)”已經(jīng)越來(lái)越多地從行政訴訟向行政程序轉(zhuǎn)移。被誤解的復(fù)議程序的法律保護(hù)功能也逐漸被人們感知，“此項(xiàng)功能不僅涉及一種類似司法的‘小規(guī)模’監(jiān)督，而且也是對(duì)行政決定的合法性及合目的性的又一種全面審查。該程序不是要替代司法審查，而是一種由當(dāng)事人申請(qǐng)啟動(dòng)的，針對(duì)違法的，同時(shí)也針對(duì)不合目的之行政行為的額外法律保護(hù)途徑。”[4]63學(xué)術(shù)界對(duì)行政復(fù)議救濟(jì)功能認(rèn)識(shí)的改觀，將會(huì)逐漸滲入德國(guó)行政復(fù)議制度的變革之中。

3.日本行政不服申訴制度的變遷

日本現(xiàn)行的行政復(fù)議制度發(fā)端于1882年的《請(qǐng)?jiān)敢?guī)則》。1890年，日本制定了《訴愿法》，該法與當(dāng)時(shí)的《行政裁判法》共同構(gòu)成了日本的行政爭(zhēng)訟制度。行政爭(zhēng)訟制度(包括行政不服審查和行政訴訟等)，從歷史的沿革來(lái)看，兼有基于從法治主義的要求推導(dǎo)出的“行政合法性”“行政合目的性”的“行政控制”目的和基于法治主義的實(shí)質(zhì)性要求的“行政救濟(jì)”目的[6]。行政不服審查制度產(chǎn)生伊始，就是與行政訴訟制度并存的權(quán)利救濟(jì)制度，其功能一開(kāi)始就根本指向了“救濟(jì)”。

日本行政不服審查制度經(jīng)歷了多次改革嘗試，從1882年的《請(qǐng)?jiān)敢?guī)則》到1890年的《訴愿法》，再到1962年的《行政不服審查法》，日本的行政復(fù)議制度得到了統(tǒng)一。在日本行政法律制度變革的背景下，行政不服申訴制度在公正性和效率性等方面都存在一系列問(wèn)題。行政不服審查法修改由此提上了日程，其法律修改的重點(diǎn)在于謀求通過(guò)制度改進(jìn)增強(qiáng)行政不服申訴制度的公正性，并提高行政不服審查案件的處理效率[7]。2007年“行政不服審查制度研討會(huì)”發(fā)布了《行政不服審查制度研討會(huì)最終報(bào)告》，2008年4月向第169次國(guó)會(huì)提出了有關(guān)不服審查制度修改的法案，因2009年8月眾議院解散而被廢棄。2009年9月上臺(tái)的民主黨政權(quán)，重新啟動(dòng)了新的修法計(jì)劃，但由于2012年12月進(jìn)行的眾議院議員總選舉中民主黨失去了政權(quán)，本次修法也被迫中止了。民主黨恢復(fù)政權(quán)后，再次嘗試修法，于2014年向第186次國(guó)會(huì)提出了有關(guān)行政不服審查制度修改的各項(xiàng)法案，并于6月獲得通過(guò)。本次改革是基于公正性的提高、利用簡(jiǎn)便性的提高、國(guó)民救濟(jì)手段的充實(shí)擴(kuò)大的觀點(diǎn)上進(jìn)行的。因此，日本行政不服審查制度的功能在最初功能定位的影響下，漸行漸遠(yuǎn)。

4.我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)行政訴愿制度的變革

我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的訴愿制度肇始于1911年《中華民國(guó)臨時(shí)約法》第8條的規(guī)定：“人民有陳訴于行政機(jī)關(guān)之權(quán)。”1914年《中華民國(guó)約法》將人民的“陳訴權(quán)”改為“訴愿權(quán)”。1930年3月24日制定“訴愿法”。經(jīng)過(guò)1936年、1970年及1994年等多次修改，行政訴愿的獨(dú)立性和公正性得到不斷提升。談及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)行政訴愿的功能時(shí)，張文郁教授認(rèn)為：“人民行政法上之權(quán)利受侵害時(shí)應(yīng)如何救濟(jì)，各國(guó)法制不同，臺(tái)灣地區(qū)系實(shí)行行政內(nèi)部自我管控之訴愿以及行政外部司法管控之行政訴訟并行。”[8]36并且，于1947年所謂“憲法”公布實(shí)施時(shí)，第16條規(guī)定“人民有請(qǐng)?jiān)浮⒃V愿及訴訟之權(quán)”，乃是將訴愿與訴訟并列，同時(shí)作為權(quán)利救濟(jì)的手段。因此，從我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“訴愿制度”設(shè)計(jì)之初，就更傾向于強(qiáng)調(diào)其“救濟(jì)”功能。

1998年修改后，有關(guān)訴愿規(guī)定發(fā)生了較大變化，如更加關(guān)注“訴愿制度”確保行政機(jī)關(guān)依法行政之作用、準(zhǔn)司法性質(zhì)的救濟(jì)設(shè)計(jì)遭到質(zhì)疑等。“‘訴愿審議委員會(huì)’實(shí)質(zhì)性具有相當(dāng)之獨(dú)立性，雖說(shuō)訴愿乃是行政內(nèi)部之自我審查程序，其并非真正由行政機(jī)關(guān)再次依一般行政程序重為裁決，僅是形式上以屬于行政機(jī)關(guān)之受理訴愿機(jī)關(guān)之名義作出訴愿決定，實(shí)質(zhì)上卻與由行政機(jī)關(guān)以外之多數(shù)專家學(xué)者掌握，依特別之‘訴愿審議程序’作成全新之行政處分，其與行政機(jī)關(guān)內(nèi)部之關(guān)系并非如其名義般濃厚，而且此種獨(dú)立救濟(jì)層級(jí)之設(shè)計(jì)是否符合訴愿為行政機(jī)關(guān)內(nèi)部自我審查之原意，不無(wú)疑義。”[9]目前，就我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)訴愿規(guī)定而言，相較于行政程序規(guī)定，其是特別規(guī)定，后者是一般規(guī)定。但是，訴愿之本質(zhì)特殊，因其主要在于提供訴愿人救濟(jì)，相對(duì)于行政程序，具有相當(dāng)之制度差異，從此點(diǎn)作用觀察，其本質(zhì)亦與行政訴訟相類[8]52。總而言之，行政救濟(jì)制度的建立，其目的不僅在于權(quán)利救濟(jì)的實(shí)現(xiàn)，還在于依法行政管控功能的發(fā)揮，所以我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)訴愿規(guī)定的功能定位更加合理，把過(guò)度重視救濟(jì)功能的目光適當(dāng)轉(zhuǎn)向了依法行政的管控。

5.韓國(guó)行政復(fù)議制度的功能演進(jìn)

韓國(guó)的行政復(fù)議制度產(chǎn)生于1951年出臺(tái)的《訴愿法》。這部《訴愿法》除了對(duì)訴愿事項(xiàng)采取了概括主義的規(guī)定之外，其他均類似于日本的《訴愿法》，被認(rèn)為是對(duì)日本《訴愿法》的簡(jiǎn)單模仿[10]。為韓國(guó)獨(dú)立的行政復(fù)議制度提供重要支撐的是1980年制定頒布的《第五共和國(guó)憲法》。該憲法第108條第3款規(guī)定：作為裁判的前審程序，可以進(jìn)行行政審判。1984年12月韓國(guó)公布了《行政審判法》，該法的立法目的是權(quán)利救濟(jì)和行政監(jiān)督，但更重要的還是將重點(diǎn)放在了對(duì)國(guó)民權(quán)利、利益的救濟(jì)上，其最大的特色在于建立了復(fù)議委員會(huì)制度。行政審判委員會(huì)具有較高的獨(dú)立性，并吸收了行政系統(tǒng)以外的人士擔(dān)任委員，復(fù)議機(jī)關(guān)必須按照委員會(huì)的決議作出復(fù)議決定。此外，還完善了復(fù)議的審理程序，“準(zhǔn)司法化”的思想貫穿始終。

韓國(guó)的行政復(fù)議制度，最初模仿日本將其功能定位指向了“救濟(jì)”，但是由于種種因素的影響，長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)并沒(méi)有充分發(fā)揮救濟(jì)的制度功能。在后來(lái)的歷次改革中，韓國(guó)的行政復(fù)議制度均將目標(biāo)朝向了救濟(jì)功能的實(shí)現(xiàn)、獨(dú)立，以及公正性的提高上，逐漸實(shí)現(xiàn)了行政復(fù)議功能的平穩(wěn)過(guò)渡。

二、行政復(fù)議功能演變的主流進(jìn)路

世界主要發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)行政復(fù)議功能演變的歷史，對(duì)我國(guó)行政復(fù)議改革具有重要的借鑒意義。從以上國(guó)家和地區(qū)的復(fù)議功能演變過(guò)程中，可以初步得出復(fù)議功能演變的基本規(guī)律，而這些規(guī)律將指導(dǎo)我國(guó)在進(jìn)一步的復(fù)議改革中正確定位我國(guó)的行政復(fù)議功能，從而深入影響復(fù)議制度的設(shè)計(jì)，發(fā)揮行政復(fù)議在保障人民權(quán)利方面的重要作用。

1.立法目的的影響逐步讓位于社會(huì)變遷的實(shí)踐需求

行政復(fù)議制度設(shè)計(jì)之初立法目的的影響固然強(qiáng)大，正如德國(guó)的行政復(fù)議制度本身就帶有被人民持有偏見(jiàn)和抵制的基因，在長(zhǎng)期的法治發(fā)展過(guò)程中也遭受了其他國(guó)家所無(wú)法容忍的障礙。但是，原始功能定位對(duì)制度的影響力遠(yuǎn)沒(méi)有基因遺傳對(duì)生物的影響力那般頑固和持久。制度是社會(huì)的產(chǎn)物，隨著社會(huì)的變遷必然發(fā)生“基因”的變異。就世界各國(guó)和地區(qū)的行政復(fù)議功能演變而言，行政復(fù)議功能較為一致地轉(zhuǎn)向了以救濟(jì)為主的功能定位。“解決行政爭(zhēng)議和與行政相關(guān)的民事糾紛，已成為行政機(jī)關(guān)職能的一部分。”[11]

2.功能定位比性質(zhì)之爭(zhēng)更能解決制度設(shè)計(jì)的現(xiàn)實(shí)困境

就行政復(fù)議應(yīng)當(dāng)扮演的角色而言，我國(guó)學(xué)者尚未達(dá)成共識(shí)，并由此引發(fā)了司法化*參見(jiàn)沈開(kāi)舉《委任司法初探——從行政機(jī)關(guān)解決糾紛行為的性質(zhì)談起》，沈開(kāi)舉、鄭磊《論我國(guó)行政復(fù)議改革的邏輯起點(diǎn)和現(xiàn)實(shí)路徑》，周漢華《行政復(fù)議制度司法化改革及其作用》，沙金《論中國(guó)行政復(fù)議制度的司法化改革》《行政復(fù)議法修改及其司法化改革》，方軍《論中國(guó)行政復(fù)議的觀念更新和制度重構(gòu)》等。和反司法化*參見(jiàn)梁鳳云《也談行政復(fù)議“司法化”》，楊海坤、朱恒順《行政復(fù)議的理念調(diào)整與制度完善——事關(guān)我國(guó)<行政復(fù)議法>及相關(guān)法律的重要修改》等。的爭(zhēng)論，甚至延伸到了行政機(jī)關(guān)行使的復(fù)議權(quán)到底是司法權(quán)還是行政權(quán)的層面。隨著社會(huì)發(fā)展朝著復(fù)雜化、多元化的方向漸行漸遠(yuǎn)，由此引發(fā)了社會(huì)分工由精細(xì)化向合作化的轉(zhuǎn)變。行政機(jī)關(guān)不僅承擔(dān)起部分解決爭(zhēng)議的職能，而且還出現(xiàn)了大量的公法私法化現(xiàn)象。“立法行為、統(tǒng)治行為和司法行為同樣不是行政行為。在這里，標(biāo)準(zhǔn)不是組織形式，而是其功能形式。”[12]因此，在職能復(fù)合地帶，權(quán)力性質(zhì)本身很難被給出定論，且難以對(duì)制度設(shè)計(jì)起到直接引導(dǎo)作用。而對(duì)于功能定位，學(xué)者卻能根據(jù)法律實(shí)踐的需求逐漸達(dá)成共識(shí)，并將之直觀地體現(xiàn)在制度建構(gòu)之中。

3.社會(huì)實(shí)踐的需求使得行政復(fù)議的救濟(jì)功能逐漸凸顯

隨著社會(huì)矛盾的增多，矛盾涉及的專業(yè)性和技術(shù)性的增強(qiáng)，法院面臨巨大的解決糾紛的壓力。行政機(jī)關(guān)擔(dān)負(fù)起解決因自身行為產(chǎn)生的爭(zhēng)議，已成為法治發(fā)展的必然趨勢(shì)。從2002年至2012年全國(guó)范圍內(nèi)行政復(fù)議與行政訴訟的收案量來(lái)看，前者的數(shù)量一直明顯少于后者；而美國(guó)、韓國(guó)、日本等，二者的比例卻大相徑庭，美國(guó)是24∶1，日本大約為8∶1，韓國(guó)約為7∶1[13]。因此，在傳統(tǒng)行政法尚未全面發(fā)展，行政權(quán)的運(yùn)用限于傳統(tǒng)行政法領(lǐng)域，行政糾紛數(shù)量有限的情形下，過(guò)于強(qiáng)調(diào)內(nèi)部監(jiān)督功能的復(fù)議制度并未顯現(xiàn)出嚴(yán)重的弊端。而隨著社會(huì)的發(fā)展、行政權(quán)的不斷擴(kuò)張，行政爭(zhēng)議的數(shù)量大幅增加，反思行政復(fù)議的功能定位，構(gòu)建以救濟(jì)功能為主的行政復(fù)議制度已然成為法律實(shí)踐的迫切需要。

4.救濟(jì)功能與監(jiān)督功能的關(guān)系是主次關(guān)系而非非此即彼

從以上各國(guó)和地區(qū)行政復(fù)議功能的演變歷程來(lái)看，救濟(jì)功能與監(jiān)督功能并非絕對(duì)的相互排斥關(guān)系，而是根據(jù)社會(huì)發(fā)展的需求逐漸形成了不同時(shí)代的主次關(guān)系，甚至還有可能發(fā)展為同等重要的合作關(guān)系。強(qiáng)調(diào)行政復(fù)議的救濟(jì)功能并非就要徹底摒棄其內(nèi)部監(jiān)督功能，而是要根據(jù)實(shí)踐需求“配制出治療社會(huì)疾病、藥物含量恰到好處的良方”。“理想中的行政復(fù)議制度既應(yīng)當(dāng)是自由穿行于‘效率’與‘公正’兩座高峰間的‘隧道’，也應(yīng)當(dāng)是溝通兩者的‘橋梁’。”[14]即便監(jiān)督功能與救濟(jì)功能在具體制度設(shè)計(jì)上存在一定的緊張關(guān)系，也應(yīng)當(dāng)盡可能地進(jìn)行協(xié)調(diào)，以使二者形成符合實(shí)踐需要的“最佳比例”，從而趨利避害實(shí)現(xiàn)復(fù)議效用的最大化。

三、我國(guó)行政復(fù)議功能演變的進(jìn)路

我國(guó)行政復(fù)議制度建立以來(lái)，取得了不小的成績(jī)，但也暴露出了許多弊端。其弊端主要體現(xiàn)在復(fù)議機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立性、公正性，復(fù)議程序過(guò)于行政化，復(fù)議效率低下、效果滯后等方面，行政復(fù)議沒(méi)有能夠發(fā)揮出其迅捷、高效解決行政糾紛的制度優(yōu)勢(shì)，反而逐漸喪失了公眾的信任。然而，在過(guò)去的幾十年里，我國(guó)行政復(fù)議的功能定位并非處于停滯不前的狀態(tài)，而是隨著法治實(shí)踐的發(fā)展?jié)撘颇爻髁鞣较蜓葑儭?/p>

1.我國(guó)行政復(fù)議功能定位偏差產(chǎn)生的弊端

總體上看，我國(guó)行政復(fù)議制度的弊端在實(shí)踐中表現(xiàn)為：“行政復(fù)議案件過(guò)少，起不到為法院減負(fù)的作用；行政復(fù)議維持率高，行政復(fù)議的公正性被質(zhì)疑；行政復(fù)議效力低下，救濟(jì)效果滯后。”[15]12-13這些弊端產(chǎn)生的根本原因在于行政復(fù)議功能定位出現(xiàn)了偏差，因而附帶著復(fù)議機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立性，復(fù)議程序缺乏公正性，復(fù)議范圍比較有限，以至于行政復(fù)議制度在法律實(shí)踐中并未充分發(fā)揮其應(yīng)有的保護(hù)公民權(quán)利、減輕法院負(fù)擔(dān)和有效自我監(jiān)督等作用[4]62。*弗里德赫爾穆·胡芬教授認(rèn)為，復(fù)議程序的功能和意義已經(jīng)發(fā)生了相應(yīng)的變化，用新的眼光來(lái)看，它被一再?gòu)?qiáng)調(diào)的功能主要有：對(duì)公民的法律保護(hù)，行政的自我監(jiān)督，為法院減輕負(fù)擔(dān)。在相關(guān)制度的競(jìng)爭(zhēng)中，它也明顯處于劣勢(shì)。就我國(guó)而言，最有效的行政救濟(jì)手段主要有三，即行政復(fù)議、信訪和行政訴訟。行政相對(duì)人對(duì)三種救濟(jì)方式享有選擇的權(quán)利，而在相對(duì)人選擇的過(guò)程中明顯能看出行政復(fù)議處于劣勢(shì)。我國(guó)每年受理的信訪案件總量達(dá)上千萬(wàn)件，而復(fù)議案件每年還不到10萬(wàn)件。與行政訴訟相比，行政復(fù)議的諸多弊端為人們所詬病，因而得不到廣大人民群眾的認(rèn)可。解決不了實(shí)踐中產(chǎn)生的問(wèn)題，得不到社會(huì)大眾的廣泛認(rèn)可，行政復(fù)議制度已經(jīng)步入了不改革就難以生存的困境。

2.我國(guó)行政復(fù)議功能的演變過(guò)程

自我國(guó)行政復(fù)議制度建立以來(lái)，其功能定位在制度設(shè)計(jì)之初確有偏差，然而這種偏差并非錯(cuò)誤，而是在當(dāng)時(shí)的具體國(guó)情與時(shí)代認(rèn)識(shí)局限性共同作用下產(chǎn)生的結(jié)果。在過(guò)去的20多年里，我國(guó)的法治建設(shè)并沒(méi)有讓這一偏差放任自流，而是在制度構(gòu)建中不斷進(jìn)行調(diào)整，并取得了一定的成效。從《行政復(fù)議條例》到《行政復(fù)議法》，再到《行政復(fù)議實(shí)施條例》，行政復(fù)議的功能定位都在潛移默化地發(fā)生著變化。

表1* 參見(jiàn)1990年頒布的《行政復(fù)議條例》、1999年頒布的《行政復(fù)議法》、2007年頒布的《行政復(fù)議法實(shí)施條例》。

(1)《行政復(fù)議條例》確立了我國(guó)行政復(fù)議制度的原始功能定位

立法目的是法律制度的靈魂，其內(nèi)容和次序體現(xiàn)出立法者對(duì)該法律制度的功能定位。為了配合《行政訴訟法》的實(shí)施，國(guó)務(wù)院于1990年頒布了《行政復(fù)議條例》，標(biāo)志著我國(guó)統(tǒng)一的行政復(fù)議制度建立。由于該立法本身帶有附屬性，因此并沒(méi)有受到過(guò)多關(guān)注。與1989年頒布的《行政訴訟法》相比，《行政復(fù)議條例》的立法目的明顯具有“內(nèi)部監(jiān)督”的功能定位傾向。從上表來(lái)看，“維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)”，“防止和糾正違法或不當(dāng)?shù)木唧w行政行為”，均是內(nèi)部監(jiān)督功能的體現(xiàn)，且次序也排在前兩位。“保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益”次序排在最后。《行政復(fù)議條例》的立法目的并未提到“解決行政爭(zhēng)議”這一側(cè)重救濟(jì)功能屬性的內(nèi)容，可見(jiàn)立法者也許將“保護(hù)合法權(quán)益”這一根本立法目的的實(shí)現(xiàn)寄希望于行政復(fù)議的內(nèi)部監(jiān)督功能之上。《行政復(fù)議條例》頒布之初，在一定程度上起到了監(jiān)督行政權(quán)，保護(hù)人民合法權(quán)益的作用，復(fù)議案件大量增加，某些地方甚至超過(guò)了行政訴訟的受案量。但是隨著行政復(fù)議制度弊端日益顯露，復(fù)議案件的數(shù)量又呈現(xiàn)出逐漸下降的趨勢(shì)。“行政復(fù)議制度的行政性過(guò)強(qiáng)，在制度設(shè)計(jì)上過(guò)于強(qiáng)調(diào)內(nèi)部的自我監(jiān)督，忽視糾紛的解決，忽視對(duì)相對(duì)人權(quán)益的保護(hù)無(wú)疑是最重要的因素。”[15]11因此，我國(guó)行政復(fù)議制度設(shè)計(jì)之初的功能定位是內(nèi)部監(jiān)督。

(2)《行政復(fù)議法》的頒布充分展現(xiàn)了最初立法目的的深入影響

從《行政復(fù)議條例》的立法目的顯然不同于行政訴訟法的狀況來(lái)看，其是因《行政訴訟法》而生，曾被當(dāng)作行政訴訟制度上一個(gè)并不起眼的附件，但其明顯具有“獨(dú)立”的傾向[16]。1999年《行政復(fù)議法》的頒布，使得行政復(fù)議擺脫了對(duì)行政訴訟的依附，成為一種獨(dú)立的法律制度，而這一擺脫似乎具有刻意劃清界限的意圖。在國(guó)務(wù)院向全國(guó)人大常委會(huì)所作的《關(guān)于<中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法(草案)>的說(shuō)明》中開(kāi)宗明義地指出：“行政復(fù)議是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部自我糾正錯(cuò)誤的一種監(jiān)督制度。”行政復(fù)議制度應(yīng)當(dāng)“體現(xiàn)行政復(fù)議作為行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督的特點(diǎn)，不宜、也不便搬用司法機(jī)關(guān)辦案程序，使行政復(fù)議司法化”。在《國(guó)務(wù)院關(guān)于貫徹實(shí)施<中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法>的通知》中，再一次強(qiáng)調(diào)：“行政復(fù)議是行政機(jī)關(guān)自我糾正錯(cuò)誤的一種重要監(jiān)督制度。”“事實(shí)上將行政復(fù)議制度與現(xiàn)有的行政監(jiān)察、層級(jí)監(jiān)督和信訪制度相提并論。”[17]從行政復(fù)議法的條文中也可以明顯體會(huì)到，立法者是按照行政活動(dòng)來(lái)設(shè)計(jì)復(fù)議制度。因此，《行政復(fù)議條例》對(duì)我國(guó)行政復(fù)議制度的原始功能定位，在“基因遺傳”作用的影響下，更加深刻地體現(xiàn)在了《行政復(fù)議法》上。

(3)《行政復(fù)議法實(shí)施條例》的頒布將復(fù)議功能的重心逐漸轉(zhuǎn)向了救濟(jì)功能

隨著《行政復(fù)議法》的貫徹實(shí)施，再加上21世紀(jì)初房屋拆遷、土地征收等行政活動(dòng)引發(fā)了大量的行政爭(zhēng)議，將行政復(fù)議定位為行政機(jī)關(guān)內(nèi)部自我糾正錯(cuò)誤的制度，容易在老百姓心中留下“官官相護(hù)”的不良社會(huì)形象，影響人們對(duì)通過(guò)行政復(fù)議獲得救濟(jì)的信心。2007年《行政復(fù)議法實(shí)施條例》(下簡(jiǎn)稱《實(shí)施條例》)的頒布應(yīng)當(dāng)說(shuō)是對(duì)此作出了回應(yīng)。從立法目的來(lái)看，首次出現(xiàn)了“解決行政糾紛”的字眼，并在次序上排在第一位。把“建設(shè)法治政府”，“構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)”納入到《實(shí)施條例》的立法目的中來(lái)，體現(xiàn)出了監(jiān)督制約行政權(quán)，保護(hù)人民合法權(quán)益的立法意圖。這一轉(zhuǎn)變反向印證了行政復(fù)議制度設(shè)計(jì)之初的功能定位的確存在偏差，也回應(yīng)了社會(huì)實(shí)踐對(duì)于復(fù)議救濟(jì)功能的眾多期盼。然而，由于《行政復(fù)議法》本身并未修改，《實(shí)施條例》的調(diào)整作用就相當(dāng)有限。因此，在法律層面徹底澄清行政復(fù)議制度的功能定位乃是當(dāng)務(wù)之急。

3.我國(guó)行政復(fù)議功能未來(lái)演變的進(jìn)路

(1)既獨(dú)立、公正又高效、便捷地保護(hù)人民的合法權(quán)益是行政復(fù)議制度改革的理想目標(biāo)

我國(guó)正處于改革開(kāi)放的深水區(qū)和攻堅(jiān)期，社會(huì)矛盾復(fù)雜繁多。隨著行政權(quán)的不斷擴(kuò)張，行政糾紛的數(shù)量大幅增加，專業(yè)性、復(fù)雜性明顯增強(qiáng)，傳統(tǒng)的糾紛解決渠道面臨著巨大壓力，公民的合法權(quán)益得不到及時(shí)有效的救濟(jì)，給社會(huì)造成了諸多不穩(wěn)定因素。就全世界范圍來(lái)看，行政復(fù)議制度的功能一般包括保障人民合法權(quán)益、監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)、減輕人民法院的負(fù)擔(dān)。從行政復(fù)議的主要功能來(lái)看，其原本就不是純粹的內(nèi)部監(jiān)督制度抑或純粹的救濟(jì)制度。我們也根本不需要在行政系統(tǒng)內(nèi)部另設(shè)一套純粹的內(nèi)部監(jiān)督制度或者純粹的救濟(jì)制度。行政系統(tǒng)內(nèi)部的層級(jí)監(jiān)督乃屬行政之特性，再另立山頭無(wú)疑是多此一舉。從權(quán)力分立的角度而言，行政系統(tǒng)內(nèi)部增設(shè)一套純粹的救濟(jì)制度，無(wú)疑打破了權(quán)力制約與平衡的良好狀態(tài)。因此，行政復(fù)議制度本身就應(yīng)當(dāng)是一種“混合物”，這一混合物的各種成分相互協(xié)調(diào)，共同發(fā)揮作用。充分激發(fā)行政復(fù)議制度中“行政性”要素的作用，發(fā)揮行政機(jī)關(guān)具有的專業(yè)性和效率性優(yōu)勢(shì)，以使人民的合法權(quán)益得到及時(shí)有效的救濟(jì)；充分激發(fā)行政復(fù)議制度中“司法性”要素的作用，發(fā)揮相對(duì)獨(dú)立的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和公正性優(yōu)勢(shì)，以使人民的合法權(quán)益得到平等、公正的處理，是行政復(fù)議制度改革的理想目標(biāo)。

(2)協(xié)調(diào)行政復(fù)議的救濟(jì)功能和內(nèi)部監(jiān)督功能以達(dá)到最佳比例是復(fù)議改革的根本之道

行政復(fù)議改革并非是要將行政復(fù)議制度完全司法化，這一思路不僅違反了權(quán)力制約與平衡的憲政理念，而且與我國(guó)現(xiàn)行的司法體制嚴(yán)重沖突。行政復(fù)議改革的根本之道乃是調(diào)和行政復(fù)議內(nèi)部監(jiān)督功能與救濟(jì)功能的緊張關(guān)系，并根據(jù)法律實(shí)踐的需要確定二者的“最佳比例”。過(guò)度強(qiáng)調(diào)行政復(fù)議制度的內(nèi)部監(jiān)督功能，已經(jīng)給我國(guó)的法律實(shí)踐造成了諸多弊端，如社會(huì)矛盾多、復(fù)議案件少、法院壓力大，人民對(duì)行政復(fù)議制度逐漸喪失信心，我們不得不及時(shí)作出調(diào)整。過(guò)度強(qiáng)調(diào)行政復(fù)議的救濟(jì)功能，忽視行政復(fù)議“行政性”要素作用的發(fā)揮，勢(shì)必導(dǎo)致行政復(fù)議解決數(shù)量龐大的行政糾紛的能力相當(dāng)有限，而且還會(huì)打破權(quán)力之間的平衡，造成嚴(yán)重的社會(huì)后果。因此，應(yīng)當(dāng)根據(jù)社會(huì)實(shí)踐的需要，適當(dāng)調(diào)整二者的比例，在行政復(fù)議功能的刻度尺上找到最佳的契合點(diǎn)。

(3)世界潮流和中國(guó)道路均一致朝向了救濟(jì)功能為主、內(nèi)部監(jiān)督功能為輔的改革方向

當(dāng)今世界主要發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的行政復(fù)議制度改革更側(cè)重于行政復(fù)議機(jī)構(gòu)獨(dú)立性和公正性的增強(qiáng)。就行政復(fù)議功能演變的歷程來(lái)看，主要經(jīng)歷了三個(gè)階段，第一個(gè)階段是內(nèi)部監(jiān)督功能為主，過(guò)度強(qiáng)調(diào)行政復(fù)議的“行政性”；第二階段是內(nèi)部監(jiān)督功能為主，重心逐漸向救濟(jì)功能轉(zhuǎn)移；第三個(gè)階段是救濟(jì)功能為主，內(nèi)部監(jiān)督功能為輔。即便一些國(guó)家和地區(qū)最初就確定了行政復(fù)議作為一種救濟(jì)制度而存在，但在制度設(shè)計(jì)之初，其“行政性”要素也占據(jù)了絕對(duì)多的比例，在之后的功能演變中不斷調(diào)整，才有了今天的模樣。從我國(guó)行政復(fù)議功能演變的過(guò)程來(lái)看，已經(jīng)歷了前兩個(gè)階段，并正向第三個(gè)階段演進(jìn)。行政復(fù)議的功能定位決定了行政復(fù)議制度未來(lái)的基本形態(tài)，能否充分發(fā)揮行政復(fù)議應(yīng)有的主要功能，還需要在功能定位正確的前提下，在具體的制度設(shè)計(jì)中實(shí)現(xiàn)。

[1]卡羅爾·哈洛，理查德·羅林斯.法律與行政：下卷[M].北京：商務(wù)印書(shū)館，2004：847.

[2]宋華琳.英國(guó)行政裁判所制度[J].華東政法學(xué)院學(xué)報(bào)，2004(5)：78.

[3]鄭磊，沈開(kāi)舉.英國(guó)行政裁判所的最新改革及其啟示[J].行政法學(xué)研究，2009(3).

[4]弗里德赫爾穆·胡芬.行政訴訟法[M].莫光華，譯.北京：法律出版社，2003.

[5]梁志建.德國(guó)行政復(fù)議制度探析[J].河海大學(xué)學(xué)報(bào)，2002(1)：65-66.

[6]本多滝夫.日本行政系統(tǒng)的轉(zhuǎn)換和行政不服審查法的“現(xiàn)代化”[J].江利紅，譯.行政法學(xué)研究，2015(3)：4.

[7]閆爾寶.日本行政不服申訴制度的變遷——我國(guó)行政復(fù)議法修改的一種參照[J].南開(kāi)學(xué)報(bào)，2011(6)：28.

[8]張文郁.我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)訴愿制度之過(guò)去、現(xiàn)在與未來(lái)[J].行政法研究，2015(3).

[9]蔡志方.行政法總論[M].臺(tái)北：元照出版社，2007：49.

[10]呂艷濱.日本、韓國(guó)的行政復(fù)議制度——行政復(fù)議司法化的若干實(shí)例[J].環(huán)球法律評(píng)論，2004(1)：13.

[11]應(yīng)松年.把行政復(fù)議制度建設(shè)成為我國(guó)解決行政糾紛的主渠道[J].法學(xué)論壇，2011(5)：6.

[12]哈特穆勒·毛雷爾.行政法學(xué)總論[M].高家偉，譯.北京：法律出版社，2000：191.

[13]田勇軍.行政復(fù)議裁決主體不應(yīng)作訴訟之被告——以行政復(fù)議制度性質(zhì)為視角[J].河南財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2015(2)：72.

[14]黃學(xué)賢，馬超.行政復(fù)議：制度比較、功能定位與變革之途[J].法治研究，2012(6)：42.

[15]劉莘.行政復(fù)議定位之爭(zhēng)[J]，法學(xué)論壇，2011(5).

[16]章劍生.行政復(fù)議立法目的之重述[J].法學(xué)論壇，2011(5)：23.

[17]方軍.論中國(guó)行政復(fù)議的觀念更新和制度重構(gòu)[J].環(huán)球法律評(píng)論，2004(1)：41.

(責(zé)任編輯 余筱瑤)

10.3969/j.issn.1008-6382.2016.05.007

2016-09-04

西南政法大學(xué)2015年度研究生科研創(chuàng)新計(jì)劃項(xiàng)目“公益訴訟視域下行政監(jiān)察監(jiān)督制度研究”(XZFJS2015156)；西南政法大學(xué)2014年度憲行學(xué)科研究生學(xué)術(shù)研究項(xiàng)目“行政公訴制度研究”。

劉文凱(1991—)，男，河南焦作人，西南政法大學(xué)碩士研究生，主要從事行政法與行政訴訟法學(xué)研究。

D922.1

A

1008-6382(2016)05-0050-09