直省商政統籌與清末外官制改革

曲霞

摘要：清延對于直省商政的統籌，始于1907年頒布的直省官制通則。其通過設置勸業道統籌農工商各業，藉以實現“集權”之目的，恰是清末官制改革試圖改變內外相維格局、轉為上下有序、提高行政效率的重要內容之一。由于改制前各省主管商政的商務局同時兼具生產與行政雙重屬性，無法完全歸并于勸業道，導致清延集權的舉措未能按照預設安排施行。這一曲折不僅反映了改革目標與結果的差距，也表明制度移植不能脫離國情。

關鍵詞：清末新政外官制改革勸業道直省商政商務局

清末為仿行憲政而進行的內外官制改革，使得商政局面耳目一新。1906年商部改組為農工商部，1907年外官制改革，各省新增勸業道實行分科治事，統籌農工商各業，形成與農工商部相隸屬的實業行政總匯。惟因清末新政期間，內外官制改革并不同步。相對于部院，外官制改革猶顯滯后，改制前主管一省商政的商務局，亦兼具生產和行政的雙重屬性，因之難以構建上下貫注的實業行政體制。清廷理想和現實之間的差距，致使各省商政機構交叉重疊，權責愈加模糊不清。

既往學術界關于清末外官制改革的著述，已注意到設置勸業道與各類商政局所的關系。關曉紅教授指出，勸業道的設置，由于涉及各類實業與商政類局所較多，難度較大。王鴻志梳理了勸業道設立前后直省的商政體制，得出“由于新式人才匱乏，許多勸業道由商務局總、會辦擔任”的結論。還有不少研究成果集中于省級行政機構改革和國家機器職能擴展方面。然而，迄今未見有對勸業道與商務局關系探討的專題研究，尤其在直省設置勸業道過程中，商務局未能并入勸業道的原因，以及由此產生的后果及實際影響等方面，尚有較大空間。對此，本文擬做進一步的分析與探討，由此彰顯清季外官制改革的艱難曲折。

一、設置勸業道與局所歸并

清末官制改革，將地方行政分為警察、衛生、教育、實業、善舉五大類，其中實業一途則設勸業道專管。然而，自咸同以來不斷衍生的局所，給外官制改革帶來困擾，如何將局所納入規制，是改革面臨的一大難題。1907年的《直省官制通則》作為與督撫妥協的產物，其中第19條規定：“各省督撫幕職，既已分科治事，所有原設各項局所，應視事務繁簡，酌量裁并，由各該省督撫覆議，具奏辦理”。實際上是希望以幕職分科治事代替原有局所，進而為順理成章地裁并局所，減少阻力。

隨著督撫衙門幕職分科治事的實行，各類局所開始相繼裁撤歸并，但局所問題積重難返，在實際執行過程中，無法遽然更改，成為始終困擾當道的癥結所在。1908年憲政編查館復又奏定《直省勸業道官制細則》，規定“各省原設農工商礦各局所，均歸勸業道管理，如不便概行歸并，應將舊有總辦得力者，仍舊分任局所事務改為會辦、坐辦，由該道總司查察辦理”。進行折衷，為外官制改革留出漸進的空間。

然而，在此新舊交替遞嬗中，各省司道局所并立，官制極其混亂。《申報》報道《官制亟宜劃一》的文章即指出：“巡警、勸業兩道，或各省已設之專官，或由督撫設立總局，以候補道員為總辦，于勸業之中劃分農工商三局，又或合三為一，省垣以外，而商業殷繁之地，又或專設商務局，與省垣之局政權相均，此亦官制不一之證也。若巡警、勸業二道普設于各行省，俾相齊一，所轄以一省為限，凡局所之職務不齊者均設立定制，以相損益，則警政、實業之進步勢必日異而歲不同”。可見，加速變革，劃一體制已刻不容緩。

惟因直省商政機構存在的客觀情形，使得體制上的整齊劃一萬分艱難。勸業道設立后，雖然體制上實現了科層化的組織模式，但其職能范圍、具體運作等較之商務局卻發生變化，使其難以完全取代商務局。具體表現是：

一、勸業道分科治事、機構特點和職能權限均出自清廷上諭奏折的明文規定；而商務局則是根據各省政情由主管官員自定章程，各自為政。因此，各地商務局的性質類別、機構模式和負責范圍并不統一。

二、勸業道與商務局的職能側重點不同。勸業道分科治事，內部析分為農工商礦各科，每科各有相應的職責，注重實業的全面發展；商務局則在管轄農工商礦各項事宜的基礎上，更加偏重于對商人的保護。大多數省份商務局的章程中，都載明保護是振興、聯合等一切舉措的關鍵，是促進商業發展的主要動力。

三、因勸業道與商務局的職能有異，管轄范圍亦有所不同。對應各自的職能權限，勸業道的管轄范圍主要包括農工商礦以及郵傳各項事宜；而商務局由于在職能上偏重于保商，因而實際管轄范圍還包括對商業訴訟、商事糾紛等商業案件的受理，承擔商業仲裁者的角色，藉此保護商人。

四、相對于商務局，勸業道只是行政機構，從機構設置上看，基本與經營活動沒有聯系；而商務局恰恰相反，不但要倡導公司設立，而且還要給予商人開設資本的扶持。不少商務局都有以官款籌墊、酌籌資助的具體舉措。此外，有些省份的商務局還以經營實體的身份，籌資創設公司。可見，商務局既是行政單位，同時也是生產實體，這種一身二任的特點，使之在外官制改革時，很難純粹而完整地納入各省政府機構。這一點既是與西方不同之處，也是與古代不同之處，是晚清社會的一種特殊過渡。商務局實業部分與管理職能摻雜，官商結合，非驢非馬，使之在直省官制改革時，處境非常尷尬。

五、最后，體現在整個行政體制建構的互異。商部通過諭設商務局、奏派商務議員等方式，在形式上實現了從商部到商務局上下貫注的行政關系；勸業道則不然，不僅受農工商部的直接管轄，還是郵傳部分設在各省的分支機構，受農工商部和郵傳部雙重領導，因而造成了直省實業管理的混亂。尤其是在尚未設立勸業道的省份，諸如鐵路、輪船、電線等事務，則仍責成商務局籌辦，從而也導致了農工商部與郵傳部彼此糾葛不斷。

概括而言，通過對商務局與勸業道職掌的比較，顯見二者之間存在著一定的差異性，這種差異性注定不能簡單地以后者取代前者，至少這種代替不能驟然實現。因此，在很多省份，勸業道無法歸并商務局，在很長一段時間內呈現二者并存的格局。

二、難以并入

由于商務局的特殊性質，使之難以驟然裁撤歸并，雖經清廷多次督催，各省增設勸業道、歸并商務局的實際情形，仍是參差不齊。如何將局所納入規制，理順重疊交叉的體制亂局，是直省設置勸業道統籌商政面臨的一大難題，直至辛亥鼎革，亦未能塵埃落定。

勸業道的設置，由于較多的牽涉到各類商政類局所，以及農工商部和郵傳部的權責劃分及其相互協調，因而各省設立勸業道、裁并商務局的情形亦有所差別。大致分為三種類型，其一，一步到位，設置勸業道，將商務局或農工商局裁撤歸并，以安徽、廣西、陜西、四川等省為代表。1906年6月，安徽省裁撤蕪湖商務局。1908年增設勸業道，由安徽巡撫馮煦飭令將“舊設商務局及墾牧、樹藝兩局并歸該道管理”，以及各項交通事宜、驛傳事務亦并歸勸業道管理。廣西省則奉旨新設勸業道一缺，分飭按察司將主管驛傳事務、農工商局將主管一切事務，移交該道接收辦理。四川商務總局和礦政調查局也于光緒三十四年十一月改隸于勸業道。

陜西勸業道則是由督糧道改設。1909年2月，巡撫恩壽奏稱：“陜省近年風氣漸開，次第勸辦工藝，日有起色，商務已設總會，……審時度勢，則勸業一缺亟須添設，未容視為緩圖”，特請將陜西糧道一缺，“今請改為勸業道，尤屬名實相符，以專責成，即以現設之農工商及石油等局暨勸業和事宜悉歸該道專理，遴員分科治事，用符定章”。此折奏準后，陜西全省有關實業的各類局所均統歸于勸業道。

值得注意的是，雖然商務局并入勸業道，但兩者之間仍有著人脈上的連續性。原是商務局局員，搖身一變則成勸業道員。如廣西以“守潔才長，心精力果”之農工商局提調胡銘桀充任勸業道員，四川勸業道周善培原是商礦局總辦，其他如貴州、福建、甘肅、江西等省均是以原商務局總辦、會辦擔任勸業道員。

其二，分兩步走，先依循農工商部的稱謂，設立或將商務局改設為農工商局，再行設置勸業道，以甘肅、山西、廣東、江蘇等省為代表。陜甘總督升允在甘肅省城設立農工商礦局，繼而創辦勸工廠、礦務學堂、農業試驗場、官報書局、商品陳列所、官鐵廠等實業機構，從而使農工商礦局成為甘肅全省實業行政總匯機構。1906年山西商務局歸并農工局，改稱農工商務局，并以劉篤敬、梁善濟、崔廷獻、馮濟川等著名商人為農工商務局紳董。廣東省將商務局改設為農工商局，1908年8月，由兩廣總督張人駿以實官試署勸業道，委任廣州府知府陳望曾補授廣東勸業道。

江蘇省于1910年1月8日，由江南商務局主持召開商務行政研究會，圍繞將江南商務局改建為農工商總局而展開討論。會議認為：“自京師設立商部，各省始設商局；自商部歸并工部，改為農工商部，各省又改農工商局。近年江南督墾局裁撤后，本局承上啟下之事實已包舉農工商三項，而商務局之名尚相沿未改”，為使名實相符起見，擬將江南商務局改為農工商務總局，分科辦事，以專責成。惟“一切章程手續均須詳考各省辦法，以為根據。先行函詢蘇州農工商局辦事章程，再行核議”。會議之后，由兩江總督端方奏稱：“蘇省原設農務、工藝兩局，業經奏明歸并商務局經理，改為江蘇農工商務局，所有蘇松常鎮太五屬農工商務飭由該司道切實通籌，次第議章妥辦”。此后，隨著江寧勸業道的設立，蘇州亦籌議將農工商局歸并勸業道。

其三，兩種方式并舉，一面增設勸業道，一面仍保留原有之商務局，以湖北為代表。湖北是繼奉天之后第二個設立勸業道的省份，趨新總督張之洞因“湖北地處南北之沖，帶江包漢，山澤相參，漢口尤為商務薈萃之區，實業、交通均為最要之義”，故于調任之即，特奏保心腹劉保林任勸業道一職，“以收人地相宜之效”。雖然商務局總辦劉保林已補授勸業道缺，但所遺商務局總辦之差仍由繼任湖廣總督趙爾巽札派人員前往接辦。

清末新政期間，與外官制改革息息相關的局所裁撤歸并問題，引起朝野內外高度重視。然而清廷在新政改革及憲政實施過程中，缺乏通盤規劃與整體協調，致使舊矛盾尚未解決，新矛盾業已產生，直省的商政改革即是如此。舊的商務局尚未歸并裁撤，又設立農工商局，結果局所愈裁愈多。省級商政機構的冗雜并立，始終成為清廷難以根治的頑疾。

三、新舊制過渡與銜接

雖然內外官改制未能同步進行，但隨著京官改制的完成，各部重新規劃調整所轄分支機構與各省的關系，這必然涉及到新舊制的銜接以及督撫權限等問題，也對改制的進程產生影響和制約。

勸業道與商務局二者之間重疊交叉的權限關系，給實業的統籌帶來困擾。根據農工商部奏定的《勸業道職掌任用章程》，由督撫“酌定”二者之間的關系，就結果看，有兩種取向，一是朝著歸并勸業道的方向轉化，將農工商各項事宜移歸勸業道掌理，原農工商局改為勸業公所，即“如學務公所之制”；二是延續商務局成例，兼顧勸業道的職能。

浙江、廣東、湖南屬督撫“酌定”的第一種情形。浙江省將商務局并入勸業道，商務局所籌及之“建筑各工未及興辦，大略布置諸未完全，其有應行加捐之處”等項，移勸業道“接續辦理，以竟全功，用副憲臺注重農業，挽回利權之至意”。廣東省關于發展瓊崖實業，前由農工商局邀請職商赴局“妥訂章程，變通辦理，務臻妥善”，隨著勸業道的設立以及農工商局的并入，瓊崖實業的切實籌辦即委之勸業道。湖南省舉辦農業官報，由商務局總辦王觀察建議：“此后凡關于農工商務應歸該道管理，即本局亦將撤銷改為勸業公所，則此項農業官報無庸本局興聞，應由唐觀察酌核舉辦”。督撫的“酌定”，客觀上為局所隨新政的展開而逐步理順關系預留了空間。

事實上，在外官整體改制的背景下，勸業道綜理商政的職能亦受到限制。根據《勸業道職掌任用章程》規定，“嗣后遇有商人爭訟，省城凡商埠應赴審判廳呈訴，未設審判廳地方應仍赴府州縣呈訴，上控本部案件，本部及勸業道概不受理，庶司法行政機關不致混淆”。對于以前未結之商事訟案，“自文到后限三個月，仍由勸業道轉解各府州縣，從速迅結，具保核銷，以清積案”，從而將商事訴訟權歸于地方行政機關。雖然此文頒布后不久，農工商部復又通行各省勸業道，飭“即創設商律研究所，并飭令商會人員入所講習，一切規模均可照本省情形酌量擬定，惟研究科目須照部章辦理，免致參差不齊”。又“擬于明春當實行商律裁判所，以為廣儲裁判員之預備”。然而，尚未實施，清廷即靠終結。

盡管如此，已經設立勸業道的省份，接替農工商局實施振興實業的職能。如吉林省勸業道上任后，即將全省實業情形做了詳細調查，并制定了全省實業報告書，內中詳細列出“農田之利、森林之利、蠶桑之利以及畜牧之利”等有關農業各項事宜。湖北勸業道則承督撫之意，核議辦法以興工業。籌劃如何在善技、益兩場內附設工業試驗所，劃分天然、人力兩種物品，“以資觀感”。主要目標均以振興實業為要。

不過，各地局所裁并程度與進展不一，勸業道與商務局之間的權限關系也并非涇渭分明。實際上，裁并局所并非只是清廷與督撫之間的權利博弈，在現行體制下，具體負責政務實施的督撫繞開規制，設局辦事，反可避免與朝廷正面沖突，因而即使在已經設置勸業道的省份，督撫仍將實業的振興委之二者共管，即督撫“酌定”的第二種情形。

兩江總督即咨江蘇、安徽、江西三地巡撫暨江北提督謂：“嗣后凡紳商人等有在兩境內設立公司者，或開采各項礦產或制造各項貨物，均可就近報告本處商會，或地方官查明”，而所定公司規則及創業辦法，只要“與津商不相違背，即轉報各本省商務總局或勸業道”，由該兩處共同呈遞督撫“咨部立案”。宣統年間，浙江巡撫增韞為勸辦林業事宜亦札行農工商礦局、勸業道共同辦理。

因督撫對下轄局所具有人事任免與確定局員薪水的權力，故農工商局不但在權責職能方面與勸業道糾纏不清，甚至開支亦須列入各省預算之內。宣統元年，廣西農工商局制定宣統二年預算經費表，其中包含經常、特別兩費以及追加礦務費，共需銀三萬一千七百一十點八兩。另據察哈爾都統誠勳的奏折，察防新舊各局所開支經費中，關于商務局一項即注明：“查該局于光緒三十三年六月奏立，初辦時員數時有增減，用款無定，嗣經一再核減，額支湘平銀二百九十八兩，由外銷洋商茶費項下動支活支”。可見，商務局每年所需經費不但須列入各省預算之內，且“用款無定”。

與商務局“用款無定”的情況不同，勸業道作為清廷在直省設立的實業行政機構，其經費則由農工商部加以規定。農工商部所擬定《勸業道職掌任用章程》載明：“勸業道辦公經費，應先就本省籌撥款項，并由農工商部、郵傳部分別省分大小，事情繁簡，兩部籌給津貼，每年不逾二千兩，分兩季發給，由該道按季詳請農工商部、郵傳部請撥辦公”。勸業道與商務局用款的不同情形，一方面說明勸業道隸屬于部院，除部院要求直省籌撥外，每年仍由部院給予固定的補貼；另一方面也表明農工商局作為督撫所設之商政機構，地位在一省當中仍得到認可，因之經費得以列入各省預算之內，且并不加以固定。

實際上，商務局所需經費不但未能以章程條文做出規范限制，每年開支數額亦超過勸業道。山東農工商務局僅1908年1、2月兩個月，即支出銀四千五百零五點二八兩。同年，在撫衙內設置勸業道，下設勸業公所，原設農工商務局及礦政調查局等一切實業機構的業務，皆歸勸業公所經理。勸業道每年實支經費一萬五千五百八十八點五兩，勸業公所年實支銀一萬零八百三十二兩。相比之下，勸業道與勸業公所合計，實不抵商務局。

清末財政短絀，直省新舊機構并存，無疑增加了經費開支，加上農工商局的經費并無正式規定，致使各省發展農工商礦事務的成本增大。根據憲政編查館所統計的光緒三十三年各省開支農工商政各費，查照“直省歲支農工商政費統計表”中所列的名目有：“勸業道、農工商局、試驗場、礦務局、工藝局、商務局、官辦礦廠、官辦工廠、商品陳列所、河工、塘工、墾務”等多項內容。這些名目意味著直省對實業的管轄，不但政出多途，亦使本已短絀的直省經費雪上加霜。

從另一個角度看，外官制改革很長一段時期內處于無休止的方案爭執中，《直省官制通則》又是清廷與督撫妥協的產物。督撫為實施政務，將農工商局的經費預算列入正式的直省預算內，實不可避免。事實上，督撫們各行其是的改制，不但形式多樣，在內容上也是更多地朝著有利于督撫攬權的方向發展，因此，觀察農工商局與勸業道的權力交替過渡，并不能簡單地以后者取代前者。

四、事與愿違的改制

清末外官制改革，整體立意是收集權之效，試圖扭轉咸同以降內輕外重的局面。雖然這一時期督撫權勢已有所減弱，然而清廷集權的實際效力亦不顯著，在雙方拉扯中，形成了“內外皆輕”的權力格局。在直省商政的統籌過程中，由于部院與督撫的博弈，使勸業道和商務局的職能行使均受到限制，與此同時，商會權力悄然增加，地位和影響不斷上升，并由此壯大了紳商階層的力量。

商會地位和影響的上升首先體現在數量的增加。農工商部成立以來，以籌辦農會、商會為兩大主要任務。因此，特飭各省選擇商務繁盛地方設立商務總、分會，以資振興。自農工商部成立以來，寧波、漢口、杭州、云南、江西、湖南、煙臺等地相繼設立了商務總會；而溫州、南翔、常熟、龍江、松江等處亦隨之設立了商務分會，并推廣至縣。據山東農工商務局稱“現在商務日旺，所有繁富之區均擬開辦商會”，該省黃縣已稟送商會章程并“請頒商會戳記”。各處商會總、分會均由農工商部核準，札派總、協理，并頒給關防。據農工商部統計，至光緒三十四年九月，各直省暨外洋各埠設立商務總會共四十四處，商務分會合計一百三十五處。隨著商會數量的攀升，商人團體的力量亦逐漸增長。

商會數量日漸增多，其與各級地方官府之間的往來公牘程式也發生改變。商會成立最初，對各級官府的公文用“呈”。農工商部成立后，頒布《商務總分會與地方官衙門行文章程》，章程內容首先說明地方官對商會“無直接管理之權，只有提倡保護之責”，并聲明“總會既由本部奏給關防，體制較崇”。具體規定則是：商務總會對司、道以下各級衙門的公文用“移”，僅對督撫大吏的公文用“呈”；商務分會對府、廳、州、縣等各級衙門的公文均用“牒”，對司道以上方才用“呈”（按：清制，只有平級衙門之間的往來公文用移、咨、牒之類）。除了公文程式的規定外，農工商部還倡議“加派各省商會總理兼充農商監理官”，以“資監察各省征收農糧稅課，及商務上納稅之積弊，以恤農民而保商困”。進而將商會置于與地方行政部門近乎平等的地位。

隨著商會地位的上升，掌管商政的職能亦有所擴展。如安徽各商自商務公會成立后，凡“商業遇有糾葛事宜，悉歸公會隨時處理”。安徽商會為解決常年經費，將“鋪戶分為三等歲捐（六元四元二元），任各商樂輸，免致斂費”。江西商務總會則制定了商捐簡章：“所有江西省城廂內外各店戶，除營業卑賤外，均宜一體預會，以便同沾公益；每歲收捐之期，頭二三四等分為兩次收齊；由會內派人按街按戶編查填明，以便報部，所有本會會捐捐數，即于編查時由各號自行填認；各店捐款既經自認，即于收捐期限內自行封交，會內支應收納領回收條，毋庸派人往收”。職能的擴大，使紳權的力量得到增長。

隨著商會力量的增長，農工商部有所察覺并對其權力進行了限制。如農工商部批斥安東商會，以“商務訴訟宜遵部章”，不得僭越。查部章第七款規定，“商會應請代商伸訴”，而該商會“直接移請提法司，行文高等廳解送被告，勒令繳款，是近侵越司法權限，尤與部章情形不合”。故斥該商會：“以后如果遇有商務訴訟事件，自宜遵守部章范圍，代為秉公伸訴可也”。而揚州紳商欲設立商務分會，商部也以“未據各商有公舉稟呈，又未書名投筒得有多數，不符定章”為由，加以駁斥。這是對商會違規侵權的不滿及警示。

另一方面，隨著商會權勢的增長，與同為經濟實業體的商務局有著復雜的矛盾沖突。宣統元年十月，廣西農工商局擬將工商研究會與舊有商會合并為一，統稱“桂林商務總會”，選舉商會代表陳桂芬赴局共同擬定新章。然而，對于由農工商局主導的商會，引起了商界的不滿，以紳商魏介然、徐啟興為代表稱：“新章不敢承認，稟請將商會解散，會款發還”，并與商會代表陳桂芬相互攻訐，各執一詞。

對于商界的反應，農工商局斥稱： “商會成立無非為各泯私見，共維公益起見”，如今爭訟不斷，即勒令將工商研究會及舊有商會“一概撤銷，各該會原捐會款若干、支存若干，并督飭查明，分別發還以清轇轕”。與此同時，農工商局又“迅速邀集殷實正商”，遵定章重新組織省城商會，“但須聯合全城商號至三分之二以上，方準成立”，使省城商務總會成為全省各商會樞紐。雖然廣西農工商局最終成立了由其主導的商務總會，但是，商界的抗衡，勢力的增長，則是不爭的事實。

1909年，江蘇省農工商務局增設所謂裁判員，理結商家錢債訴訟等事，規定日后商會受理的各項訟案，不僅要于年終上報農工商部，而且必須按月抄送農工商務局，“以資考核”。這實際上是要求商會接受其督察。但是，蘇州商務總會立即回復稱：“商會性質與有司衙門之所統轄者，略有區別”，同“貴局統轄之地方官非可一律，若貴局因裁判員考核之必要，而欲敝會將理結之件按月抄送，似無不可照辦。準是研究商法，要貴互換知識，所有貴局訊結各案，亦請按月抄送一份，以資聯絡而備參考，諒亦貴局所許可也”。顯然，商會要求與商務局享有同等的地位。

收到蘇州商務總會這一措詞強硬的回復，農工商務局立即回文解釋：“此次議設裁判課員，清理商界詞訟，專為體恤商情，掃除官氣，絕非有增長本局權力之見存于其中，當為貴會見諒”。同時，農工商務局還表示：“來文擬令敝局訊結各案按月抄送一節，事關商民爭訟.其糾葛情實，本局不若貴會見聞之真切，遇有疑難，尚須集思廣益，隨時咨請指示，以晰是非而判曲直。……來文所囑，自當一體照辦。”說明農工商務局與商會之間并非是上下級的隸屬關系，相反農工商務局還須向商會“咨請指示”，而商會非但不受商務局控制，在很大程度上還能夠對商務局施加影響。

總之，清廷以集權為目的的直省商政改革，不但沒有獲得預期效果，反而使各省兼管商政者紛繁雜亂。農工商部飭各屬創辦商會，但商會總、協理的更換往往既據該總會呈請加札，又由督撫咨請農工商部委派；分會則更為紛亂，既有督撫來文，又由勸業道、商務議員、商務總會分別呈請，“同一事而請加札委之文，紛來沓至，案牘既形繁多，辦理又易致重復”，從而使“集權”變為“亂權”。

更出乎意料的是，清廷在集權過程中，商會的地位得到提高，最終形成一種不可逆轉的力量。清政府第三次國會請愿時，“簽名者中商界居其大半”，故清廷特行知農工商部轉飭各省勸業道，謂“商人不得受人支使，干預商業以外之事”。可見，在清末眾多的重要事件中，紳商均具有舉足輕重的作用，甚至引起了朝廷的驚恐。

五、結語

清末新政期間，清廷貫徹“大權統于朝廷，庶政公諸輿論”的宗旨，以預備立憲為契機進行官制改革，主導思想即為集權。同時，又因承擔賠款，進行練兵、承擔新政各費，使清末的集權更具有斂財的色彩。為扭轉同治朝以來用人、財政等大權被各督撫把持的局面，清廷實施外官制改革，試圖理順上下關系，將直省各種實業及商政類局所歸并至勸業道，以此收集權聚財之效。

然而，由于商務局具有生產和行政這種一身二任的特點，以及統籌實業的總匯機關——農工商部疲弱無力，改革難以奏效。遲至1911年6月，農工商部大臣仍連日召開會議，重擬整頓部務之計劃，稱“除改設農、工、商、礦各級專官外，并以從前奏定之礦政及農務、商務各專章多有未盡善處，主將考查各省現在情勢，另行核訂新章，奏請頒布，以資整頓”。然而，此議已是無力回天。盡管清廷為改革做出最后的嘗試，但是，最終清廷集權的過程并不順利，斂財的目的亦未能實現。

清末為仿行立憲而進行的外官制改革，雖然受多種因素的影響和制約而未能達到其預期目標，過程亦頗為曲折，但對以后直省商政體制的改革實具有借鑒意義。民國肇建，各省設立實業司統籌一省農工商各業，并與實業部形成上下貫注的實業行政體制，確是以清末新政的經驗為參考。正是在此種意義上，清末官制改革的成敗得失，對后來的政體變革有著不可低估的借鑒作用。