建規則 穩節奏
——淺議基本養老保險待遇調整機制

建規則 穩節奏
——淺議基本養老保險待遇調整機制

關于基本養老保險待遇調整，2005年國務院38號文件以來一直的提法是“建立正常調整機制”；黨的十八屆五中全會《建議》和國家“十三五”規劃綱要表述為“建立合理調整機制”。無論是“正常”還是“合理”，目標指向都要求建立機制。

過往調整的成效與不足

從2005年至2015年，連續11年提高企業參保退休人員基本養老金。“十一連調”后，2015年全國企業退休人員平均基本養老金達到2285元，比2004年的647元，增長2.5倍，年均增長12.15%，略高于同期城鎮居民家庭人均可支配收入年均增長11.5%的幅度，表明退休人員分享了社會經濟發展成果。其中還向退休早、水平低的人員和高級技術人員作了適度傾斜，適當改善了群體之間待遇的關系。這些成效有目共睹，人民群眾有實實在在的獲得感，應當充分肯定。

但從問題導向的角度看，“正?！薄昂侠怼钡恼{待機制尚未真正建立，還存在一些亟待解決的矛盾：其一，調待決策還帶有臨時性。一般在每年第四季度決定下一年度是否調整及調整幅度，沒有中長期計劃（只有2007年決定連續3年調整），使公眾缺乏穩定預期，地方也難以預先安排預算。其二，地區間存在不平衡。中央統一確定調待幅度，中西部地區由于自身基數低擔心導致差距拉大而呼吁多調，不享受中央補助的東部地區則要求“自費”多提高待遇。其三，誘發了一些新矛盾。連續調待后，一部分退休人員養老金水平超過在崗職工的工資，客觀上刺激了合規或不合規的提前退休；對一部分低水平人員實行傾斜政策后，操作不細，又使多繳多得、長繳多得的待遇確定機制在一定程度上受損。其四，可持續性較弱。連續多年10%的調整增幅（2013年是個例外，由于當年有大批“五七工”“家屬工”納入制度覆蓋范圍，而使實際增幅被拉低到6%），已開始形成群體性心理慣性，一些人認為下調增幅就是對自己利益的損害。目前我國經濟發展已進入新常態，無論從基金儲備或財政承受能力看，每年10%的待遇增幅都難以為繼。

在此期間，機關事業單位離退休費的調整也存在3個突出問題：一是“雙軌制”。制度模式有別于企業，待遇調整也與企業分道揚鑣，引來不公平的詬病。二是待遇結構扭曲。國家統一規定的基本退休費實際相當低，但以退休生活費補貼名義發放的待遇相當于基本退休費的兩倍多，且地區、層級、單位之間差別較大。三是間歇式調整。由于離退休待遇調整是與在職人員調整工資的節奏和幅度“綁定”的，于是出現多年不調、一次猛增的“跳躍式”現象。

包容性增長

由亞洲開發銀行在2007年首次提出。包容性增長尋求的是社會和經濟協調、可持續發展，與單純追求經濟增長相對立，倡導機會平等的增長，最基本的含義是公平合理地分享經濟增長。

建立機制的必要性和可能性

盡管已經連續十多年調整企業退休人員基本養老金待遇，但仍應把建立正常、合理的待遇調整機制作為制度完善的重要目標，其意義在于：

提高包容性。養老保障制度本質的命題是社會財富的代際分配。隨著社會財富增長，使老年群體分享經濟發展成果，而不是“死吃”退休時確定的養老金，體現對其“前人栽樹”貢獻的肯定，是社會包容性增長的題中應有之義。

維護公平性。調待機制的合理性，核心是使各類群體形成適當、穩定的預期，既保護弱勢群體，又激勵強勢群體，防止少繳多得的逆向選擇，減少群體間的攀比摩擦。

增強可持續性。調整機制的正常性，要求有連續、平緩的節奏，核心是強化與經濟社會發展各重要因素的關聯，從而使養老保險制度得以持續平穩發展，防止出現福利剛性造成的制度“斷裂”或倒退。

當下，建立正常、合理的養老金待遇調整機制的條件，比以往更加充分：一是中央關于經濟發展新常態的理念逐漸深入人心，在經濟下行壓力下，社會各層面對養老金調整力度和節奏的預期得以自我調節，共識增加。

二是城鄉居民養老保險全面建立，機關事業單位也啟動了養老保險制度改革，更利于從全局上統籌安排調待機制。三是信息技術長足發展，人社部已經匯集了8億多人的養老保險數據，可以在詳細分析各類群體待遇差別基礎上有力支持調待的科學決策。2016年的調待，首次將機關和企事業單位退休人員統一安排，并將增幅確定為6.5%左右，是以上條件愈加具備的證明。

決定待遇調整的主要因素

建立機制、避免調待決策的臨時性和粗率，最重要的是確定恰當的定性、定量指標，大體分為兩類：

牽引性指標。即拉動養老金待遇調整的主要變量：

⑴經濟發展。2004年至2015年，全國人均國內生產總值（GDP）年均毛增長13.4%；同期企業退休人員人均基本養老金年均增長12.15%，相當于前者的90%，比例關系大體合適。經濟發展是增加收入的物質源泉，因此應作為重要的宏觀考量指標。

⑵工資或居民收入水平。目前的工資統計分為非私營單位在崗職工和城鎮私營單位從業人員兩類指標，二者之間差距較大，基本養老金增長與這兩項指標之間的相關關系，尚難得出可靠的經驗系數。而近11年企業退休人員基本養老金與城鎮居民家庭人均可支配收入增幅的比例關系為1.06∶1，大體同步，可作為養老金調整的重要參數。工資是研判養老金替代率的基礎指標，理應引入調待機制，但需加快完善相關統計指標。

⑶物價水平。近10年，企業退休人員基本養老金增幅均超過城鎮物價增幅，即養老金的實際購買力增加。在合理調待機制中，高于上年物價水平應是一條底線。

3個牽引性指標在確定待遇調整上的各自權重，要通過實際數據的測算推演來確定。

制約性指標。即不主動促成養老金待遇調整、但對調整的幅度和節奏起制約作用的參數，主要是：

⑴基金承受能力。近10年，基本養老保險基金累計結存雖不斷增加，但面對加速的老齡化趨勢，支付壓力越來越大。這是確定每次調待幅度的主要約束條件。而且，不僅要測算全國的總承受力，還要考慮資金儲備的不均衡性，分別測算各地區的承受力，按照“短板原理”來決策。

⑵財政支持能力。財政補助資金目前占養老保險基金總收入的14%左右，已成為重要資金來源。因此，需結合基金自身儲備，分別測算中央和地方財政的承受能力。

短板原理

又稱“木桶原理”，即盛水的木桶由多塊木板箍成，盛水量由這些木板共同決定。若其中一塊木板很短，木桶的盛水量就被短板所限制，短板高度是盛水的最高高度。

除了以上主要指標，還要考慮不同時期的政治和社會等因素，作為調待機制的可調節變量。

養老金調整頻次一般以每年調整一次為宜，某些年份確因特殊因素也可以不調。最好能依據3—5年的供給與需求量測算，作出中期滾動調整計劃，每年再視情況修正，以使調待政策長短兼顧，具有前瞻性和持續穩定性。

調待機制須兼顧各方面、各類群體的平衡

地區平衡關系。處理調待中的地區關系，需與職工基礎養老金全國統籌結合起來，加大對中西部地區的資金調劑力度，逐步縮小地區差別；同時在統一規則的前提下，給地方適當的機動處置權，以利于其解決局部性突出矛盾。

統籌考慮各類群體。今年已在統籌安排機關和企事業單位退休人員調待上邁出實質性步伐，繼續施行下去，并注意向水平低的企業退休人員適當傾斜，將能逐步縮小二者不合理差別，增強制度公平性。城鄉居民養老保險制度自建立以來，只在2015年對基礎養老金作過一次全國統一調整。雖然制度機理不同，但還是應統籌安排職工與城鄉居民養老保險的待遇調整。城鄉居民養老保險待遇調整的主要依據可以是農村家庭人均純收入增幅，目標是逐步超過農村低保的實際補差水平。

對特殊群體適當傾斜。扶危濟困是社會保障制度的內在邏輯。退休早、待遇水平低的群體一直是基本養老金待遇調整的重點關注對象。在全面建成小康社會的總目標下，這一傾斜政策還需繼續。但也應注意到，“傾斜”要適度，要有利于從總體上維護制度本身多繳多得、長繳多得的激勵性機制。今年的全國調待方案，統一提出了結構性調整的要求，即分為定額調整、掛鉤調整、適當傾斜3部分，是基于實踐經驗的一大進步，進一步總結，可以成為合理調待機制的常規政策。

規則統一，節奏穩健，億萬退休人員和老年居民分享社會經濟發展成果將有更好保障，雨露常霑，青松不老。

正所謂：

曲干虬枝歷曉昏，

聽濤每憶萬云奔。

春風豈是無情物，

歲歲吹紅護老根。