工傷保險待遇差爭議的法律分析

文／向春華

工傷保險待遇差爭議的法律分析

文／向春華

工傷保險中一次性傷殘補助金、一至四級工傷職工的傷殘津貼、因工死亡職工的供養親屬撫恤金的計發是以工傷職工的繳費工資為基數確定的。在實踐中，由于用人單位申報的職工個人繳費工資低于實際工資，職工發生工傷事故后，本人或其親屬從工傷保險基金實際領取的工傷保險待遇低于其應得的待遇，即產生工傷保險待遇差。對于該項待遇差額，一些司法機構判決由工傷保險基金承擔該差額。這種做法，不僅缺乏法律及法理依據，對于實踐和工傷保險制度的完整性和可持續性都具有不利影響，應當予以討論明晰。

責任主體

因為少繳工傷保險費而涉及的責任主體包括用人單位和社保機構（具體又包括社會保險費征繳機構、社會保險行政部門和社會保險經辦機構）。

包括工傷保險在內的所有社會保險費，是由用人單位負責申報并代扣代繳的。根據《社會保險法》等法律法規政策規定，用人單位未依法申報并履行代扣代繳義務，應承擔法律責任，包括補繳、繳納滯納金并可能遭受行政處罰，這種責任首先是對國家的責任。那么在這種情況下，用人單位對個人是否具有法律責任呢？

過錯責任是一項基本的責任原則，即任何人都要為自己的過錯承擔責任，這既是一項道德原則，也是一項法律原則。因此從理論上來說，如果用人單位未履行法定義務（依法申報繳納工傷保險費）導致工傷職工待遇損失的，用人單位應當基于其過錯賠償工傷職工因此遭受的損失。從法律依據上來看，《民法通則》第一百零六條規定：公民、法人違反合同或者不履行其他義務的，應當承擔民事責任。承擔民事責任的方式包括賠償損失等。因此對于工傷職工應當獲得的工傷保險待遇與其實際獲得的工傷保險待遇的差額，用人單位負有確定的賠償責任。

社保機構對于工傷職工的這一待遇差額，是否具有過錯及賠償責任呢？有觀點認為，這一待遇差額的發生，是用人單位未依法申報繳納工傷保險費所致，而用人單位的這一違法行為與社保機構執法不力、未依法履行其法定職責密切相關，因此社保機構是有過錯的，應當承擔賠償責任。這一觀點是錯誤的。一個人不能僅僅因為自己的財物被盜竊，就認定公安機關有過錯并要求公安機關進行賠償。無論是公安機關、社保機構，還是其他任何行政機關，都不能保證每一位公民不受違法行為侵害。

使社保費應繳盡繳，是社保機構的抽象義務、道德義務，而非其具體的法律義務，不能因為現實中存在應繳未繳的現象就追究社保機構的法律責任。對于未依法繳費的行為，一般而言，社保機構不可能即時發現并進行查處，社保機構對此既無過錯也無任何責任，不應受到任何法律上的非難。再就損害賠償的構成要件分析，欲求損害賠償，則損害必須與行為之間存在因果關系。因為用人單位未依法繳費而導致的工傷職工工傷保險待遇損失，與用人單位的違法行為存在直接的因果關系，多數時候與個人沒有積極主張權利也存在一定因果關聯，但與社保機構日常執法及管理行為并無密切聯系，不能認為兩者之間存在因果關系。因此一般而言，對于用人單位未依法繳費而導致的工傷職工工傷保險待遇損失，社保機構不存在任何法律責任，更不存在賠償責任。

與此截然不同的是，如果勞動者或其他主體已經向社保機構反映某特定用人單位未依法繳納工傷保險費，社保機構即負有及時查處這一違法行為的法定職責，如果社保機構怠于履行這一義務，工傷職工因此存在待遇損失的，與社保機構怠于履行職責（可能構成瀆職）行為之間存在因果聯系，社保機構可能就要承擔包括賠償在內的法律責任。

法律屬性與救濟程序

因用人單位未依法繳費而導致的工傷職工工傷保險待遇損失，由此發生的爭議其法律屬性是什么？

一種觀點認為，該待遇爭議的本質為社會保險繳費爭議，因此應屬于行政

爭議而不屬于勞動爭議。這一觀點欠妥。

首先，需要對行政爭議與勞動爭議的概念及其內涵、特征予以明確。行政爭議是因為行政行為特別是具體行政行為的行使而發生的爭議，其主體至少有一方必須是行政主體。爭議的當事人均非行政主體的，不可能屬于行政爭議。行政爭議適用行政復查、行政復議、行政訴訟的救濟程序，非行政爭議則不能適用這些救濟程序。勞動爭議則是用人單位和勞動者之間因為勞動法上的權利和義務的享有和行使而發生的爭議，而非行使國家行政權力發生的爭議。勞動爭議適用調解、勞動仲裁、民事訴訟救濟，非勞動爭議不適用勞動仲裁，不適用僅用于勞動爭議的民事訴訟程序。

其次，該種待遇爭議雖然是因為用人單位未依法繳納社會保險費引起，但這是兩種不同的爭議，兩者在理論依據、法律依據、爭議主體、救濟程序、法律后果、責任形式等諸多方面均不相同。不能將兩種爭議混同為一種爭議。

再次，應根據上述行政爭議與勞動爭議的區別來界定具體爭議的法律屬性及救濟程序。

在待遇爭議中，由于我國工傷保險對不同的待遇項目、繳費與否規定了不同的支付主體，因此，工傷職工及其親屬要求社保機構支付工傷保險待遇的，系與行政主體之間發生的履行國家行政職權的關系，因此發生爭議，屬于行政爭議；工傷職工及其親屬要求用人單位支付工傷保險待遇的，系與非行政主體之間發生的非履行國家行政職權的關系，是主張勞動法上的權利，因此應屬于勞動爭議。

就社會保險繳費爭議而言，并不完全屬于行政爭議。用人單位繳納社會保險費的義務，具有雙重屬性，既是對于國家的義務和責任，違反這一義務要遭受國家的制裁和處罰；同時也是對職工的義務和責任，違反這一義務要承擔對職工的不利后果責任。從法律責任的形式來看，兩者并不完全相同。例如，作為國家責任，執法機構應責令用人單位補繳所欠款額并繳納滯納金；作為雇主責任，在職工因此而辭職時需要向職工支付補償金。因此從理論上來說，社會保險繳費爭議既可能是行政爭議，如職工向社保機構投訴要求查處用人單位未依法繳納社會保險費而與社保機構發生的爭議；也可能屬于勞動爭議，如職工向用人單位提出要其依法繳納社會保險費而與用人單位之間發生的爭議。

社會保險繳費爭議因為涉及主體的不同而既可能是行政爭議也可能是勞動爭議，在我國有明確的法律規定。《勞動爭議調解仲裁法》第二條規定：“中華人民共和國境內的用人單位與勞動者發生的下列勞動爭議，適用本法……因……社會保險……發生的爭議。”從法律的基本解釋方法——文義解釋來看，社會保險繳費爭議當然是社會保險爭議，因此用人單位與勞動者發生的社會保險繳費爭議屬于勞動爭議。《社會保險法》第八十三條則作了更為明確的規定。該條第三款規定：“個人與所在用人單位發生社會保險爭議的，可以依法申請調解、仲裁，提起訴訟。用人單位侵害個人社會保險權益的，個人也可以要求社會保險行政部門或者社會保險費征收機構依法處理。”該條款并無歧義。由全國人大常委會法工委、國務院法制辦、人社部編寫的《社會保險法釋義》（中國勞動社會保障出版社2010年版）更清楚地表明了立法者的意思：“有的法院認為用人單位不給職工繳納社會保險費，違反的是行政法律法規，應當由勞動監察部門處理，不屬于勞動爭議，法院不予受理。這種觀點是不正確的，用人單位不為職工繳納社會保險費，既違反了行政法律規范，也違反了《勞動合同法》的規定，屬于勞動爭議的一種，法院應當受理……除可以依法申請調解、仲裁和提起訴訟外，還可以要求社會保險行政部門或者社會保險費征收機構依法處理。”

補繳及其后果

不可回避的一個問題是，由于自愿或者社保機構強制，用人單位補繳工傷保險費后，工傷職工的工傷保險待遇差能否由工傷保險基金支付？本人認為，從目前的法律規定看，是不能的。

關于工傷保險費的補繳與待遇的關系，主要見于《工傷保險條例》第六十二條第三款，即“用人單位參加工傷保險并補繳應當繳納的工傷保險費、滯納金后，由工傷保險基金和用人單位依照本條例的規定支付新發生的費用”。但是由于該條第一、二款均限定于“用人單位依照本條例規定應當參加工傷保險而未參加的”，即僅限于完全未繳費而非“已經參加并部分繳費”的情形，基于法律的整體解釋并考慮第三款“用人單位參加工傷保險”這一表述，該條款僅規范完全未參保發生工傷后補繳待遇的處置，并不涉及繳費基數不實補繳后的待遇處理。根據“法無規定不可為”的行政法原則，在法律法規沒有規定補繳工傷保險費后按新的基數計發待遇時，行政主體不宜如此行為。

從理論上來說，用人單位對社保機構補繳工傷保險費，系履行的對國家的法律責任，具有懲罰性，并不必然導致個人的權益能依此方式得到填補。事實上，《工傷保險條例》的上述規定是2010年底修訂，則此之前，對于完全未繳費情形即便用人單位全額補繳并繳納滯納金，因未足額繳費而產生的待遇差仍由用人單位承擔；即便在新的規定下，用人單位全額補繳并繳納滯納金，社保機構也僅支付新發生的待遇而非全部。當然，未來可否在基數補繳后按新基數計發待遇，可以進一步研究并進行新的立法選擇。