如何實現“法院獨立”與“法官獨立”的統一

摘 要：“法院獨立”與“法官獨立”并非兩種對立的司法組織原則。法院獨立具有政體面向，而法官獨立體現司法技術要求。法院獨立服務于法官獨立，法院體制為法官行使職權提供庇護，屏蔽各種不利于法官獨立的干擾。此外，法官還需要專門的職業保護。在我國司法體制改革推進策略中，以去地方化為方向的法院獨立應具有優先性；當下作為階段性目標的“法官獨立”應適度而為，為實現法官獨立需要去除的，是那些有違司法規律、明顯鉗制法官自主性、不利于提高法官素養的行政化因素。法院改革中對審判組織層面的問題有所忽視，應以合議制審判組織運行技術規則為法官獨立與受制的平衡點；陪審制不能法院化，而應國家化，在司法體制改革中應與法院改革齊頭并進。

關鍵詞：法院獨立；法官獨立；去地方化；去行政化；合議制

作者簡介：徐陽，女，遼寧大學法學院教授、博士生導師，從事刑事訴訟法學研究。

基金項目：中國法學會“法院獨立與法官獨立相統一的法院體制改革策略”，項目編號：CLS（2015）D112；教育部人文社會科學研究青年基金項目“刑事訴訟法學方法論及運用”，項目編號：13YJC820087；遼寧省社科規劃基金重點項目“刑事訴訟無罪化機制與冤案防范”，項目編號：L14FX003

中圖分類號：D926.2 文獻標識碼：A 文章編號：1000-7504（2016）05-0083-11

黨的十八屆三中全會出臺了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，明確提出深化司法體制改革的措施，其中“讓審理者裁判、讓裁判者負責”被確定為法院改革的主線。2014年黨的十八屆四中全會出臺的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中，又具體提出了優化法院職權配置的舉措。近年來在執政黨的大力推動下，司法體制改革的試點在法院系統如火如荼地展開。對此我們應該清醒地意識到，既然是改革的嘗試和探索，就意味著結果具有一定的不確定性。有一部分改革試點可能效果不盡如人意，我們為此可能必須要付出一定的試錯成本。在我國目前法院改革過程中，對改革總體策略仍需認真謀劃、審慎選擇。學理上的梳理思辨，將有助于把握司法體制改革的正確方向，避免過大的試錯成本。

我國《憲法》第126條規定：“人民法院依照法律獨立行使審判權，不受行政機關，社會團體和個人干涉。”依據憲法的文本表達，我國以往的理論通說主張：與國際通行司法獨立要求不同，我國法院應作為一個整體獨立行使職權，并非法官個體獨立。[1]（P91）而近期的學術探討中，許多學者贊同將“法官獨立”作為法院改革的目標，并將法院內部管理去行政化作為實現這一目標的路徑。1“法官獨立”的理念與國際通行慣例吻合，果真是對“法院獨立”的超越和深化嗎？這一司法組織原則具有普遍適用性嗎？司法行政化果真是司法能力不足、司法腐敗無法有效遏制的癥結嗎？去行政化之后，以“法官獨立”構建的體制能夠有效地應對上述現實問題嗎？如果不能對上述問題進行認真梳理，做出理論上的回應，似乎法院改革仍缺乏必要的理論支撐。理論邏輯上的先見之明畢竟能夠一定程度上規避“摸著石頭過河”的試錯風險。

一、“法院獨立”與“法官獨立”并非兩種對立的司法組織原則

（一）西方司法獨立理念中的“法官獨立”與“法院獨立”之間的同向關系

西方司法獨立理念以法官獨立為核心，這不僅是理性思辨的結論，更是司法制度變遷過程生成的結果，就此邏輯與歷史高度一致。1612年英國的大法官艾德華·柯克與國王詹姆士一世之爭，開辟了司法獨立之先河。當時國王主張對普通法院管轄案件的審判權，柯克斷然拒絕，并據理力爭：法律適用是一種實踐技藝，即便國王任命法官，他對任何案件也都無權審判。[2]（P42）經過16世紀和17世紀的法庭和王權之間的對峙博弈后，法律至上原則在英國得以確立。美國沿襲普通法衣缽，大法官們的經典判例同樣鑄就了美國法律精神。正如邊沁所講，法律是法官及其同伴創造的。在英美法系，法官是社會法律生活的中心，“法官是主人公，他的意見是武器”[3]（P174），法官是法律正義的化身，有崇高的社會威望。大陸法系延續羅馬時期的法學家司法傳統，奉行法典至上理念。孟德斯鳩甚至主張法官在審判中不應有任何創造性，法官只是“宣讀法律文字的喉舌，一個不得削弱法律效力和威嚴的無意志的存在物”[4]（P105）。盡管大陸法系法官的社會威望不及英美法系的同行，甚至其地位并不比政府官員更優越，但在社會文化心理上人們對法官人格同樣有極高的期待和認同。公眾心理上同樣無法容忍才智品行低劣之人作為司法者，去玷污法典的神圣性。總之，在推崇法律至上的文化中，由精英法官排除干擾獨立司法，不僅是順理成章的邏輯，更是社會的普遍訴求。

法院是法官的集合，一個抽象的機構無法進行審判，審判權的實際行使者必然是法官。在司法職能不發達的古代并沒有法院這一機構。法院是西方現代民族國家形成進程中的產物。與法官獨立相比，法院獨立有更顯著的政體面向。其一，法院獨立要求確定中央與地方權力的界限。在單一制國家，司法權屬于中央事權，法院不能受制于地方權力，應保證在全國范圍內法律適用的統一。在聯邦制或其他國家結構更加復雜的國家，中央與地方在司法權方面應有明確的分野，同時也有統合的層級聯系，例如，在雙重法院體系的美國，如果當事人在州法院提出具有實質意義的聯邦性問題作為上訴理由時，聯邦最高法院就可能成為州管轄案件的最高審級。[5]（P97）其二，在三權分立的憲政架構中，法院的司法活動受到憲法保護，不應受到立法權和行政權的干涉與掣肘。但是法院獨立并非絕對消極意義上的“獨立”。美國1803年的馬伯里訴麥迪遜案，確立了由法院根據憲法對國會立法和行政活動進行司法審查的制度。這意味著法院獨立在積極意義上能夠形成對立法權和行政權的牽制。2其三，法院獨立要求法院應與政治力量保持一定距離，不受政治力量干預。在具體制度中，并非所有國家均禁止法官參加政黨、進行政治活動。如，德國法官法中允許法官進行政治活動，并規定法官行為如果“沒有危及對其獨立性的信任”，則不應禁止法官的政治信念。[6]（P25）

法院獨立在上述憲政層面的內涵是法官獨立理念不能涵蓋的。同時，作為組織化、系統化的機構，法院建制與活動原則必須能夠有效保障法官獨立行使職權。法院的組織活動原則應以法官獨立為核心來構建，法官獨立是法院獨立的應有之義，法院是獨立法官的組織集合。德國基本法第101條規定：“任何人不得被剝奪接受法定法官審判的權利。”德拉布魯赫曾對此進行了詳盡論述：為保證法官的獨立性，法院沒有義務服從政府的指示、沒有義務服從上級法院的法律解釋；為防止政府通過臨時任命法官干預司法，案件的管轄權應由法律明確規定，合議庭不可變更，不允許有例外法院，任何人不得擺脫法定法官。[4]（P102-103）從趨勢上看，西方國家法院體制一直向著維護法官獨立的方向發展。由法院或中立機構管理法官人事事務，以避免行政干預，成為20世紀各國司法改革的重點。[7]20世紀30年代美國完成了司法行政事務由司法部管理向法院自主管理的過渡，歐洲大陸在80年代也完成了這一改革，將對法官的人事管理權交給了專門委員會。

總之，在西方語境中生成的司法獨立理念，以法官獨立為其核心要素，而法院獨立在具有憲政意義的同時，服務于法官獨立，要求法院體制為法官行使職權提供庇護，屏蔽各種不利于法官獨立的干擾。此外，法官行使職權時，除了受益于法院獨立的體制保護外，還需要專門的職業保護。主要包括：法官的服務條件受到法律保障；法官任期受到保證；法官對任職所知的信息享有免予作證權利；法官享有司法豁免權；法官依公正程序受懲戒等。[1]（P87-88）

（二）法官獨立的相對性

我國學界通說認為：“司法獨立是人民法院整體上獨立，因此制度構建過程中壓抑法官個體的獨立性。”[8]將司法獨立的核心要素定位為法院整體獨立，與我國法律文本對司法獨立進行表述所使用的用語直接相關。我國《憲法》第126條規定：“人民法院依照法律規定獨立行使審判權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。”《人民法院組織法》、《刑事訴訟法》、《民事訴訟法》、《行政訴訟法》等法律均重申了憲法中的這一司法組織原則，話語表達與憲法完全一致。《法官法》第1條規定：“為了提高法官素質，加強對法官的管理，保障人民法院依法獨立行使審判權，保障法官依法履行職責，保障司法公正，根據憲法，制定本法。”《法官法》中的用語也與憲法保持一致，同時沒有特別強調法官依法“獨立”履行職責。然而，主張法院獨立而排斥法官獨立的觀點僅僅是對法律條文簡單化語義解釋的結論。如前文所論，法官獨立是正確行使審判權的技術保證，在理論和實踐中并不與法院獨立沖突。我國憲法和其他法律中均沒有直接否定法官獨立的規定，因此從學理解釋角度，法院獨立并不排斥法官獨立。

認為堅持法院獨立就必然否定法官獨立，是需要澄清的理論誤區。法院獨立是調整法院外部關系的司法組織原則。法院如果沒有足夠的制度資源抵制其他國家機關和社會力量的干預，那么法官的審判活動必然受到影響。法院不獨立法官獨立就沒有基本的保證，因為法官作為進行審判活動的基本要素，是被體制結構化的主體，審判機構弱勢，就不可能出現強勢的法官。但另一方面，在法院獨立的司法建制下，如何處理法院與法官個體的關系，是法院內部事務，并不是法院獨立針對的問題。法院獨立與法官獨立之間絕非非此即彼、此消彼長的對立關系。一方面，兩者有同向關系，即法院獨立的體制保障法官獨立實現；另一方面，兩者有各自作用的領域。

法院獨立與法官獨立密切相關，同時又相對獨立，共同構成了司法獨立的核心要素。在法院獨立的憲政背景下，作為基本審判要素的法官與法院之間的關系可能呈現出不同的模式。達瑪什卡曾提出了科層理想型和協作理想型兩種司法組織機制。[9]（P27-44）達氏的兩種司法體制類型是理論上的歸納，并非對某一現實司法體制的描述。這種刪繁就簡的學理視角，恰到好處地揭示了法院機構與法官個人在組織建構中的沖突與整合關系。兩種模式體現了極端的安排：前者是只見機構不見個人，“所有人都踏著同樣的鼓點齊步向前走”；后者是只有個人，沒有機構，“裁定、判決或官方決定，不論是個人還是集體做出的，都不會被理解為是一個獨立于它的組成人員的機構的意見，并保留很強的個人色彩”[9]（P37）。如此極端利弊參半的制度安排，沒有直接的現實對照版本，任何國家的司法體制都是兩種模式“混合”的產物。陪審制來源于英美法系的傳統，而大陸法系同樣有外行人審判的制度安排；兩大法系審級制度有差異，但在上級法院，特別是最高法院通過審級制度統合司法政策方面，是趨同的。[5]（P533-581）達氏說，科層制會形成“一種氛圍，這樣氛圍會使英美決策者感到不自在，但卻會使他們的歐陸同行感到非常適宜”。只能說大陸法系的司法機體有科層型司法類型的傾向，英美法系有協作型司法類型的傾向。每個國家在司法體制中協調機構管控和法官自主方面，都可能有自身的特點，會呈現出“多種面孔”。但無論法院對法官的管控是何種“面孔”，通過何種方式實現，在西方司法獨立的理念之下，有一條底線是不能突破的，這就是法官獨立的職業保障規則。而這有所為、有所不為的令行禁止，正是我國缺失的。

目前影響我國法官獨立的法院體制因素主要有如下方面：一是，法院獨立方面的制度障礙對法官獨立形成不利影響。法院與地方政府、黨委有過于密切的制度聯系，“院長、庭長與地方政黨組織之間的政治半徑較短，容易受到地方黨政組織的影響”[10]。目前正在推進的省以下地方法院人財物統一管理等改革舉措，正是破除司法地方化的努力。二是，法院內部管理機制形成對法官的嚴格規訓，使法官缺少必要的自主性。這一問題體現為兩個方面：第一，上下級法院之間的關系對法官自主性的影響。依據達馬什卡論述，科層制的司法機制對法官管控，主要體現為上級法院通過上訴案件的審理，對下級法院的審判進行質量控制，“具有高度整合性的司法科層體系，上級法院的監督不一定以不服原判一方的上訴為條件；它可以作為上級司法機關的一項職責而發生”，“上級審查不僅是常規的，而且還是全面深入的。下級機構決策的方方面面都難以避免上級的監督：事實、法律和邏輯都可能受到仔細的復審和糾正”[9]（P73-74）。我國在審級制度方面顯然具有明顯的達氏科層制特征。這一顯著的特征并不直接與法官獨立抵牾。我國憲法和法院組織法中均明確規定，上下級法院之間是監督關系，并非領導關系。這意味著在司法體制中，上級法院只能通過審理案件的方式對下級法院進行監督，法院系統的科層與行政機關的科層的權力運行方式有所區別。我國的這一制度安排與西方國家無本質差異。從制度因素來看，我國上下級法院的科層關系不會對法官獨立形成破壞性影響。而司法實踐中以“請示—批復”方式架空審級，使上下級法院關系異化為行政上下級。這種法外潛規則，對法官獨立性的侵蝕是顯見的。第二，法院案件管理、人事管理等機制與法官獨立的要求相抵觸。我國法院案件管理機制允許對某些案件，上報庭長、院長后提請審判委員會討論決定，使法官的裁判權被分割，法官獨立裁判演變為“法院”裁判。法官管理與公務員趨同。法官法中沒有西方國家普遍存在的法官職業保障方面的規范，在法官管理方面遵循的不是尊重法官自主性的“自由邏輯”，而是反其道行之的“規訓”邏輯。[11]法官同公務員一樣接受嚴格紀律管理和“刷數據”式的績效考核，法官業績評價、晉升作為法院內部事務，法官的行政上司有很大的管控權。法院內部管理的泛行政化，使法官不僅僅是服從法律的司法者，更是附屬于法院科層之中的官員。

從上述審判權實際運行狀況中得出我國的審判獨立是法院整體獨立而非法官獨立，有制度和實踐根據。而提出以法官獨立的司法改革方向取代以往的法院獨立，顯然西方司法獨立的理念與制度是這一主張借鑒的資源。然而，以西方司法獨立理念作為衡量標準，并不足以作為確定這一法院改革方向的依據。

“法院獨立還是法官獨立”作為一個中國式的命題描述，過于粗放。任何司法體制都是協調法院體系要素與法官個體要素的制度設計，“法院”與“法官”兩種要素本不是非此即彼的關系。我們要考慮的首要問題應是，如何在中國語境中合理地配置這兩方面要素。

在我國現有的法院獨立的體制下，法官并非完全沒有自主空間。刑事訴訟法180條規定：“對于疑難、復雜、重大的案件，合議庭認為難以做出決定的，由合議庭提請院長決定提交審判委員會討論決定。”刑事訴訟法所設定的法官與審判委員會權限劃分中，什么案件交由院長提請審判委員會討論的決定權掌握在合議庭法官手中，合議庭可以自主決定哪些案件由法官全權處理。在實踐中，絕大部分案件都是由合議庭依照法定程序審理裁判的，通過層層審批由審判委員會決定的案件為數并不多。1如果說處理不公的案件主要集中于這些由院庭長審核、審委會討論的案件中，更是沒有任何依據。“讓審判者裁判，讓裁判者負責”已成為法院改革的趨勢，但這并不意味著復制西方的法官獨立體制就可達致理想目標。除非取消法院，讓法官成為單打獨斗的散兵游勇，否則，在法院管理機制中，法官始終不可能規避系統管控而絕對自主。在這個意義上法官獨立是相對的。而在法院改革中，對這一相對程度的量度把握，既要符合審判規律，又應適應中國當下的國情。在此方面最高人民法院已做出了有益的嘗試。最高人民法院2013年10月發布了《關于審判權運行機制改革試點方案》，其中主要舉措有：將院庭長編入合議庭直接辦案；取消裁判文書簽發制；縮小審委會討論案件的范圍，其討論僅限于法律適用問題；審委會由會議制改為審理制等。上述舉措在擴大法官獨立性的同時，嘗試用接近司法化而非行政化的方式對法官進行體制上的監控。

二、“法院獨立”在法院改革推進策略中應具有優先性

（一）“法院獨立”相對于“法官獨立”的優先性——以刑事冤錯案防范與糾正為視角的論述

司法改革的原動力在于人民群眾對司法公正的訴求與司法機關實現司法公正的能力之間的矛盾。遵循對癥下藥的現實邏輯，在法院改革中，最能夠提升法院實現司法公正能力的體制改革，就應作為改革進程中優先實施的舉措。刑事訴訟中的冤錯案是司法不公之淵藪，對冤錯案形成的現實邏輯進行反思，得出的一個共識性的結論是，司法體制層面國家權力的倒置配置，是刑事訴訟中冤錯案不能得到有效防范或糾正的根本原因。而這一體制問題主要體現在法院受到地方權力干預、獨立性不足方面。

我國刑事訴訟過程在縱向上分化為立案、偵查、起訴和審判幾個階段。在程序的縱向結構中，后一個訴訟階段對前一個階段案件的處理要進行審查和糾錯，整個訴訟過程應呈現出“遞進式”制約的狀態。刑事訴訟過程不是各國家機關權力形成合力的流水線，而是一場層層設卡的障礙跑。法院是這場比賽的裁判者，公安機關和檢察機關是參賽者，裁判者的權威不可撼動，如果參賽者比裁判更強勢，依據規則輸了比賽，還可以與裁判討價還價，裁判者還能公正執法嗎？

可是，在我國冤錯案的形成邏輯中，卻呈現出參賽者“綁架”裁判者的情況——立案綁架逮捕、逮捕綁架起訴、起訴綁架審判，刑事訴訟程序糾錯機制失靈，程序運行是一錯再錯、將錯就錯的過程。依據程序邏輯本應是遞進式制約成就“審判中心主義”，實際運作卻成了反向制約的“偵查中心主義”。國家權力結構中的權力配置邏輯——“弱法院、強公安”消解了程序理性的邏輯。

法院獨立性不足，權威性缺失的根源何在？在人民代表大會政體下，人大產生一府兩院，公安機關是地方政府組成部分，法院的級別高于公安機關。然而，公安機關因行使保一方平安的職能，為地方政府倚重，為地方黨委庇護，因而獲得了更多的政治資源。而地方黨委掌握法院領導人事任免權，地方政府掌控法院經費，法院沒有足夠的資源與之抗衡。當法院與公安機關在案件處理上意見相左時，法院少有堅持法律標準公正處理，往往服從“大局”妥協退讓，犧牲公正底線。所有冤案的直接起因幾乎都是偵查機關錯誤立案后對被追訴者的刑訊逼供、屈打成招，但公安機關不但沒有自我糾錯，還會給法院施加壓力，使其成為文過飾非的同謀。

2012年刑事訴訟法修改中設立的非法證據排除規則，可謂遏制刑訊逼供、防范冤案的一劑良藥。但從兩年來此規則的實施效果來看，卻不容樂觀。筆者曾對L省S市兩級法院就非法證據排除規則的適用進行調研，結果是從2013至2015年這一規則從來沒有在正式判決中被援引適用過。有少量案件中存在非法口供隱性排除的情況，一般在庭前會議上，檢察機關同意不將非法口供作為證據在庭審中出示，判決中則不再寫明非法證據排除的任何內容。有學者對西部某省5個中級法院及其轄區的基層法院的非法證據排除規則的適用進行了調研。在2013年1月至8月間，被調研地區非法證據排除案件共14起，但沒有一起案件的被告人被宣告無罪。[12]非法證據排除規則抑制刑訊逼供最強的威懾力應體現為完整的程序制裁：因口供排除導致有證據不足，法院作出無罪判決，進而啟動對偵查機關和偵查人員追責的程序。但我們看到的卻是這一規則在適用中的效力衰減，甚至衰減到這一規則的效力可以被忽略，偵查機關和偵查人員得以規避被追責的風險。非法證據排除規則的適用效果有悖于立法初衷，其背后的牽動因素與罪疑從有的體制性違法完全相同：由于體制中的反向牽動力導致程序脫離了法定軌道、偏離了方向。“法院因缺乏獨立性而無力承擔督導偵查違法的重任”[13]，只有使法院脫離地方權力的牽制，消除對程序的反向牽制，程序運行才能得以進入正軌。

對刑事冤錯案的成因倒查發現，因法官或法院領導徇私枉法、徇情枉法刻意制造冤錯案的很少；法官在原審中形成錯誤心證、完全沒能發現證據中的疑點、對冤錯案毫無洞察的更是少而又少。許多冤錯案的訴訟程序都是非常規操作。如：佘祥林案件中將這起殺人命案降格至基層法院一審，判處佘祥林有期徒刑15年1；河南李懷亮案件，曾被降格至基層法院一審，后又改變管轄由中級法院一審，直至2013年，該案二審宣告李懷亮因指控證據不足無罪，歷時12年之久2；2014年福建省高院二審宣告證據不足無罪的念斌案，也經歷了8年時間，其間念斌4次被判死刑。3非常規的訴訟過程中，面對有罪證據存疑的高度疑似冤案，法院被法律與體制要素反復拉扯、徘徊猶豫，不能及時決斷。由此司法正義最終失落，即便得以實現，也付出了非常高昂的成本。

促成刑事冤錯案的成因是多方面、多層次的，但很多因素和體制要素相聚合后，便擴張了其妨礙司法公正的負面牽動力。有學者認為不合理的考評機制和獎懲機制是導致冤錯案的原因之一[14]（P222），但其論證中卻忽略了體制因素在其中的“發酵”作用。例如：公安機關和檢察機關將法院做出無罪判決作為業績考評的扣分事項。其目的在于促使公安機關、檢察機關按照審判的標準嚴格依法辦案，提高辦案質量。但為何在實踐中卻演變成了一種反向力量——公安機關向法院施壓規避無罪判決，其中的原因耐人尋味。其根本原因并不在于考核指標和考核機制是否合理，而在于公安機關憑借政治資源，向法院施壓獲得最大化的部門利益。有學者認為中國目前處于“壓力型”司法狀態[15]，來自于被害人、媒體與公眾的輿論壓力，成為促成冤錯案出現的因素之一。[14]（P229）但是對單純的輿論壓力法院并非沒有免疫力，當地方權力借助輿論之悠悠眾口干預司法決策時，法院往往才會無招架之力。

可見，在促成冤錯案的各種因素中，地方權力干預司法是諸因素之要害樞紐。只有著眼于這一因素的治理，刑事訴訟中的控審關系才能回歸程序理性，程序正常功能才能得以發揮。以去地方化的改革舉措構建法院獨立的制度保障，可以起到牽一發動全身的功效。在中共中央深化司法改革規劃中，去地方化已經成為首要著力點，主要體現為以下兩個方面：第一，推動省以下地方法院人財物統一管理。從去地方化的理想目標看，法院人財物由中央統管應是最佳方案。省級統管雖是初步舉措，但其影響力之巨，可以想見。我國絕大部分刑事案件第一審在基層法院和中級法院進行，由省級法院統管人財物，很大程度上加大了地方干預的政治半徑，為法院獨立審判、排除地方權力干擾提供了保障。第二，嘗試跨行政區劃設置司法區。最高人民法院設立巡回法庭，審理由最高人民法院管轄的重大行政和民商事案件；探索跨行政區劃的人民法院——北京第四中級人民法院已經成立，跨行政區劃審理重大的刑事、民事、行政案件。2015年2月頒布的《最高人民法院關于全面深化人民法院改革的意見》中明確指出的跨行政區劃的改革舉措有：“構建普通類型案件在行政區劃法院受理、特殊類型案件在跨行政區劃法院受理的訴訟格局。將鐵路運輸法院改造為跨行政區劃法院，主要審理跨行政區劃案件、重大行政案件、環境資源保護、企業破產、食品藥品安全等易受地方因素影響的案件。”突破行政區劃設置司法區是破除司法地方化的有效舉措，也是西方法治發達國家司法區設置的慣例。由于司法區調整必須以法院組織法為依據，目前只能在現有法律基礎上，充分利用已有法院建制中的跨行政區因素開展改革探索。可以預見的是，經過跨行政區審理案件的局部嘗試積累經驗后，全國范圍內的司法區重構勢在必行。

（二）應謹慎對待為實現法官獨立而去行政化的改革舉措

1. 為實現法官獨立去司法行政化并非完全去司法科層化

我國許多學者將法院司法行政化作為法官獨立的大敵，甚至將去行政化作為遏制司法腐敗的路徑。[11]在法院體系中司法管理行政化程度與法官自主性之間，的確成反比關系，但如果在司法行政化與司法不公、司法腐敗之間建立常態、必然的關聯性，也的確是將其過度“妖魔化”。法院作為法官的組織體系，一定程度的行政化是不可避免的，任何國家都概莫能外，主要體現在如下方面：第一，處理法院經費使用、人員調配、案件分配等法院內部事務，必然依靠一定行政手段。第二，法官科層在各國普遍存在，是一種法官職業激勵機制。在我國法官受到公務員法調整，法官的職級有12級，同一法院法官的職級也有嚴格區分，并且法官的業績評價和晉升作為法院內部事務，行政領導有很大影響力。西方發達國家雖然弱化法院內部法官的職級差別，在法院內部管理上淡化法官之間的從屬關系，但上下級法院法官的科層仍然存在，上級法院法官的待遇高于下級法院法官。上級法院會從下級法院遴選優秀法官，法官的晉升就是得到入職上級法院的機會。法官職業群體適度的科層制構造，對法官自覺提高素養形成一種激勵導向。第三，各國普遍存在的審級制度也是法院體系科層化的體現。各國的審級制度可能有差別，但審級制度的基本功能均是上級法院通過審判方式對下級法院進行監督，推行統一的司法政策。

依照韋伯的論述，形式合理性的法律和科層制的社會管理體系是西方社會現代化最突出的特征。“現代資本主義企業要依靠計算，其前提是要有一套以理性上可以預測的方式運作的法律和行政管理系統，人們至少在原則上可以根據其確定的規范來進行預測。”[16]（P84）并且，科層制在法律施行中極具工具意義上的合理性。科層是建立在規則和程序基礎上的權威結構。在韋伯社會學理論中，法理型統治對應著官僚制統治方式，在這一合法統治方式中，每一個公務員的職責和權力都是科層式體系的組成部分，上級官員監督下級官員的績效，下級官員可以對上級的監督行為申訴。在以韋伯為代表的西方法社會學理論中，科層制是推行法治秩序的利器，它絕非權力濫用和司法腐敗的淵藪。在中國語境中，之所以有人將科層制與司法腐敗聯系在一起，源于科層制的工具屬性。當處于司法科層頂層的權力受到不當的干擾、偏離了法治的方向，腐敗的權力也很難受到來自科層底層的抵制，結果可能造成體制性違法。

然而，科層制最大優勢在于它可以形成強大的系統執行力，為貫徹政令提供保證。“科層式的決斷和官僚制的效率為國家計劃的實現提供可靠的工具。一旦高層確立了一項政策，對政策的堅決執行相對而言是比較肯定的；政策執行中的死角能夠比較迅速和利落地得到妥善處理。”[9]（P276）筆者以為，在執政黨以政治權威推動司法體制改革的模式中，恰恰應當發揮司法科層的體系優勢，以最高司法權威之輻射力，破除地方權力干預司法的障礙，促進司法政策目標的實現。目前最高人民法院已在深圳和沈陽設立兩個巡回法庭，正是這一思路有益的嘗試。在刑事冤案糾正方面，更應注重發揮司法體系的整體糾錯功能。有些國家動用法院體系資源來克服冤案糾錯中的現實障礙，如：法國最高法院中設專門委員會審查事實再審案件，這個委員會有權進行調查、聽證、對質等活動，并宣布停止判決的執行。[17]（P250）我國有些冤案糾正過程受到來自地方權力的強力抵制，當離正義只有一步之遙時，糾正程序卻停滯不前。河北聶樹斌案件就陷入這樣的僵局，2014年最高人民法院已指令山東省高院對聶樹斌案進行復查。這一再審申訴復查方式應在制度上常態化：對于原審由省法院審理的再審申訴案件，如果可能涉及罪及無辜的，應突破現有的“由原審法院受理申訴”自我糾錯的格局，最高法院應直接受理申訴并審查，或由最高人民法院指定原審法院之外的省法院對申訴案件進行審查。此外，證據不足無罪判決、非法證據排除規則等法律適用中，有控審權力對峙的體制因素介入，并且體制性違法已常態化，正是最高人民法院應以明確的政策導向加以校正的重點，以求破舊立新，形成法治新常態。具體的舉措可以考慮在嚴格限定條件并進行上訴審查的前提下建立第三審審級，直接由最高人民法院形成有政策導向作用的判決，加大推行司法政策的力度。

當然，著眼于司法能力的提升，中國的法官同樣不能僅僅是“平庸的好人”。作為法官制度的理想目標，我們應遵循一個一般規律，即優秀的法官不是制度馴化出來的，而是制度養成的。即便法院科層化不可避免，法官獨立的底線也必須堅守。“以法官為中心”的法院理想圖景，至少應在如下方面有所體現：第一，在法院內部管理上應淡化層級，體現法官自主管理原則。同一法院的法官的職級不應有太大差異，法院內部行使司法行政事務管理權的官員，由法官選舉產生，或由法官選舉產生委員會，集體行使權力，或由法官會議對行政事務民主決策。第二，法官遴選、晉升等事務由專門機構管理或提供專業建議，與法院內部管理相分離。例如，美國律師協會中設聯邦司法委員會，聯邦法官任命前要送交該委員會評審，其評定對總統任命法官有重要參考價值。[18]第三，形成完善的法官職業保障機制。凡法官職業保護事項，受法官法調整，即非法院內部管理事項，法院內部管理權止步于此，不能僭越。如：法官工資待遇、法官不得隨意被調離崗位、法官非經法定程序不得被罷免等。

2. 為實現法官獨立而去司法行政化的改革不能一蹴而就

西方國家推崇的司法權威以法官人格威望為核心，我國長期以來以“人民法院為人民”作為司法正當性的根基，無法官精英文化底蘊，反而有著深厚的集體主義文化情結。在無法官獨立文化和制度傳承的條件下，以西方法官獨立的標準化建制復制法官獨立制度，恐怕并非明智之舉。伯爾曼認為，一項法律制度要獲得完全的效力，必須使人們相信法律制度是他們自己的，而儀式、傳統、權威和普遍性四種要素賦予法律以神圣性，并強化民眾的法律情感。[19]（P39）法官獨立制度的核心目標是保障法官職業群體的司法地位，使司法權威和公正司法之間形成良性互動。而司法權威地位并不是法官群體的一廂情愿，也不是制度能夠直接賦予的權能，它是一個社會文化范疇。制度如果脫離社會現實而自說自話，運行的效果可能與其理想目標南轅北轍。

我國法院改革中，在統合法院體系與法官自主關系方面，應對如下我國語境因素進行謹慎考量：其一，法官職業素質地區之間的差性顯著。經過三十年的法律專業教育培養，我國已擁有了大量法律專業人才，很多人已從事法官工作。但是，法律人才地區分配不均衡仍是一個突出的問題。優秀的法律人才沒有適度規模向中小城市、落后地區流動。這就很難在全國范圍內，設置統一的符合法官獨立需要的法官入職門檻和遴選方法。其二，我國人情社會的人際關系結構仍然存在。并且，越是在基層法院的法官，越容易被人情關系所裹挾。即便是在體制上抵制了地方權力的干擾因素，法官仍會為人情因素所困。將法官個人暴露在人際網絡之中，以其一己之力對抗人情社會壓力，對實現司法公正可能有害無益。其三，我國處于社會轉型期，群體性事件、新型糾紛、輿情案件等特殊案件不斷出現。壓力型司法要求法官應具有更高的司法決策能力，這往往超出了“一般”法官的能力范圍。因此，發揮法院體系對個體法官的監督與保護功能，在中國司法環境中十分必要。一方面，“以行政彌補司法”，“在司法要素不足的情況下，以行政手段做適當彌補，以維系基本的司法公正”[20]。通過法院內部管理流程中，對重點人和重點案件的督導，在案件處理質量上更有保障，也能避免司法政策把握上的偏頗。另一方面，以行政對抗外在壓力。以法院整體的資源對抗外來干擾，增強法官個人的抗壓能力，對法官是體制上的保護。目前法院推行的領導干預案件記錄制度，就是一種以行政手段抵制干擾的方式。

可見，實現法官獨立的理想目標，不可能通過制度變革一蹴而就，這與其說是理想向現實的妥協，不如說是一種漸進累積的實現路徑。當下作為階段性目標的“法官獨立”應適度而為，為實現法官獨立需要去除的，是那些有違司法規律、明顯鉗制法官自主性、不利于提高法官素養的行政化因素，主要集中在以下方面：第一，減少法院行政領導職數，弱化行政層級。削減部門的副職，減少法官的上級。在規模較小的法院，撤銷業務庭，以合議庭為審判單元。第二，法官遴選、晉升等事項由省法院統管，法院行政領導對本院法官人事管理事務不得干預。第三，法官業績考核科學化，破除“刷數據”規訓法官的考核方式。例如：在考評指標上設置合理的區間，對于超出合理區間上下線的情況，進行實質的質量評查。[21]對法官業績考評應從“結果導向”向“結果與過程并重”導向轉變。[22]第四，合理配置庭長、院長、審判委員等行政要素與法官個體要素關系，實現獨立審判與適度監督之間的平衡。充分考慮法官素質的實際狀況，不同地區法院的審判權運行方案應有所區別。基本規律是：基層法院行政要素適度增加，中級法院以上行政要素適度削弱；普通案件行政要素適度削弱，敏感案件行政要素適度增加。法官與庭長、院長、審委會之間的權責應明晰，根據實際需要明確設定由法官或合議庭直接做出裁判案件和需經行政流程審核、討論的案件范圍。[10]高素質法官集中的法院，還應以審判長聯席會議、專業法官會議等組織形式發揮對法官專業咨詢、指導作用。審判權的流程應以文字的方式全面記錄，所有參與的主體都應承擔相應的責任。在法官群體素質提升的前提下，合理設置法官員額，構建法官職業保障制度。

三、以審判組織有效運行作為統合“法院獨立”與“法官獨立”的著力點

（一）以合議制審判組織運行技術規則為法官獨立與受制的平衡點

中共中央推進的法院改革方案深度觸及了法院體制中的兩個層面的問題：一是法院系統與外部地方權力的區隔；二是法院內部管理中系統要素與法官個體要素的調整配置。前一方面是中國當下法院獨立的核心問題；后者則尋求法院體系有效運行與法官獨立的平衡點。在法院改革方案中忽略了另一層面的問題：在法院系統和個體法官之間存在的審判組織。審判組織是聯系個體法官和法院系統的紐帶，審判組織的運行規則遵循的不是行政管控規則，而是司法規律。對審判組織的學術研究一直是理論界的“冷飯”，這與實務中對審判組織運行規則有所忽視，甚至隨意取舍不無關系。審判組織作為審判單元對審判權的運行至關重要，因此它的運行規則通過法院組織法加以設定。審判組織處于法院系統和個體法官之間，以特定方式連接個體與體系，處于“中觀”層次。運用審判權去審理案件的不是法院的行政管理者，也不完全是個體法官，恰恰是審判組織。如果審判組織組成和運行的邏輯是行政化的，審判就僅具有表象上的儀式化意義；如果連接案件程序與實體的司法技術被剝離，很難說法院是在遵循司法規律處理案件。

合議制審判組織的首要原則是平等參與。所有合議制組織成員平等享有審判權的核心權能，所有成員在不受其他人干擾的前提下對案件進行獨立裁判。在平等參與的前提下，合議庭成員之間可以就工作事項合理分工。如：在法國，審判長可指定一名法官在庭前進行調查、整理案件爭點和證據；由審判長負責組織庭審過程；由合議庭中一名法官起草判決等。筆者認為，最高人民法院推行的主審法官制應著眼于合議庭成員合理分工的技術層面，明確主審法官工作職責。對合議庭其他成員與主審法官，在審判權審理與裁判權能方面則不應進行區分。否則，就會使合議庭陷于形合實獨境地。

合議制審判是一種集體民主決策方式[23]（P9），因此具有凝聚集體智慧、防止個人專斷的功能。合議制審判既保護每位法官的自主判斷的空間，又應具有凝聚共識、交涉互動、整合意見的功能。這一目標達成需要通過一系列的評議與表決技術規則來實現。

（1）保證法官平等意見交流、謀求合意的評議規則。《日本裁判所法》中規定，裁判官在進行評議時，必須陳述其意見；在最高裁判所的裁判書中，必須表述各裁判官的意見。美國大多數州最高法院評議采取書面與口頭相結合的評議方式。采用隨機的方式選擇一名法官起草判決意見，分發給每個法官，評議會上由起草意見的法官先發言。一般來講，先發言的法官會建立優勢，資深法官意見會影響資歷淺的法官，隨機安排發言順序能避免這種影響。[24]（P139）

（2）整合分歧意見的表決規則。法國重罪法庭的表決程序有借鑒意義。重罪法庭評議后，分別就主要事實、加重情節和附加問題及免除或減輕刑罰的事實進行書面表決，合議庭成員在其他人看不到的情況下，在票上寫“是”或“否”，交審判長當場唱票，計票后表決票立即銷毀。如果肯定裁判不少于八票則通過；如果有兩個以上矛盾答案，審判長可責令重新投票。如果通過有罪表決，即進行量刑表決。審判長向陪審員宣讀刑法典相應的規定后，重罪法庭不間斷地對每名被告人的刑罰進行秘密表決，適用刑罰的決定以投票人的簡單多數票通過。但是適用剝奪自由刑和刑事監禁只能以不少于八票通過，否則降一等適用刑罰。如果經過兩輪表決，任何刑罰未達到簡單多數，即進行第三輪表決，排除前一輪中建議適用的最重的刑罰。如果第三輪表決仍然沒有獲簡單多數票，則繼續進行第四輪及其后的表決，排除前一輪中建議刑罰中最重的，直到可以宣判一項刑罰為止。由于表決程序的精細操作，法國重罪法庭中某一個人要左右判決的可能性是微乎其微的。

我國評議表決規則非常粗放，僅限于秘密評議、平等參與、少數服從多數等。從技術角度看，很難發揮評議表決程序形成“合意”的作用。評議表決規則的意義不僅限于生成判決的技術層面，但是目前在我國，其統合法官獨立與法院管控關系的功能，未受到應有重視，甚至幾乎成為法院改革的盲點。

審判組織規則規范審判權運行，不是法院內部管理事項。然而，對審判組織規則隨意取舍，在我國的確是未引起足夠重視，卻是影響審判權運行的癥結所在。法院系統對于審判組織的改革嘗試主要是“審判長選任制”。審判長選任制打破了合議庭組成規則，將行政化因素植入其中。審判長對審判團隊負責，對案件把關負責，盡可能參加庭審、合議；或是由審判長帶兩個法官組成固定合議庭，審判長參加所有庭審。1盡管這一改革將審判管理權下放至審判長，其目標是邁向法官獨立，但審判長選任、考評和管理為法院內部事務，審判長在性質上是法院自設的新一級科層。這一改革舉措為過渡的權宜之計，且不說以行政化去行政化的作用必然有限，其行政化運行方式與合議制的組織原則根本上相背離。

我國合議制在運行中的形合實獨狀態，與承辦法官制的審判管理模式直接相關。承辦法官承擔案件的實質工作，案件的質量只與承辦法官的業績相關，與合議庭其他法官無關。審判權責的分離，使合議制的功能無從發揮。而這其中更深層的原因是案多人少，合議制常態運行受制于有限的審判資源。由此，解決這一問題的路徑是，遵循合議制運行的需要，適當增加法官員額。

（二）陪審制國家化與去法院化

陪審制是特殊的合議制審判形式，由專業法官和陪審員共同組成審判組織。陪審員來自社會，身處司法體制之外，其參與審判將產生與法院科層體系逆向的作用力。與職業法官相比，陪審員是真正脫離法院系統管控的獨立法官。陪審制是封閉自洽的司法領域中的開放空間，構成司法過程中的公共領域。公共領域中，公民可以通過公開辯論形成公共輿論，對抗壓迫性的國家權力，維護社會利益和公共福祉。[25]（P446）陪審員作為獨立的民眾法官，其作用在民主政治層面體現為，防范司法的異化，保證司法的專業判斷符合常識與公共理性。在這個層面上，陪審制不是法院體制的附屬物，它與法院制度并存，與法院制度相制衡。遺憾的是，我國陪審制適用中，從未將其置于應有的價值高度來操作。陪審制被法院化，“陪審制目標被置換，紙面上的司法制度被悄悄收編為行動中的‘法院制度”[26]。法院主導陪審制運行的方向，甚至將其納入法院改革規劃，圍繞著法院工作大局，陪審制必然的命運是被工具化地取之舍之。陪審制的正當性在法院制度視域中矮化成了解決人少問題的功利價值。筆者認為，改革陪審制的路徑，不應僅局限于陪審員遴選、權責配置等規則的完善。陪審制國家化勢在必行，我們應立足于民主政治之大局，投入更多的政治、立法和社會資源，培養民眾陪審意識，塑造中國本土陪審文化，以推動陪審制有效運行。在司法改革格局中，陪審制改革與法院改革齊頭并進，這才是其應有的權重地位。

參 考 文 獻

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[責任編輯 李宏弢]