固基本 強補充
——略論構建多層次養老保險體系

固基本 強補充
——略論構建多層次養老保險體系

國家“十三五”規劃綱要提出，“構建包括職業年金、企業年金和商業保險的多層次養老保險體系”。未來5年，在進一步鞏固和改進基本養老保險制度基礎上，加快推進第二、第三層次養老保險，是完善養老保險體系的重要任務。

回顧：多層次體系建設有進展，猶不足

建設多層次養老保險體系的命題在上世紀90年代初就提出了，20多年來在一些方面有明顯進展，但總體還較滯后。

企業年金。1991年國務院《關于企業職工養老保險制度改革的決定》提出：“隨著經濟的發展，逐步建立起基本養老保險與企業補充養老保險和職工個人儲蓄性養老保險相結合的制度。”兩年后，黨的十四屆三中全會決定提出“建立多層次的社會保障體系”，第一次使用了“多層次”概念。此后，1995年勞動部頒布了《關于建立企業補充養老保險制度的意見》；2000年勞動保障部將企業補充養老保險更名為企業年金，并于2004年頒布相關試行辦法，推動企業年金制度逐步定型——企業在參加基本養老保險的前提下自愿建立，勞動關系雙方供款，國家給予稅收優惠，以個人賬戶形式積累和支付，年金基金實行市場化投資運營，政府部門監管。至2015年底，建立企業年金的企業7.5萬戶，涉及員工2316萬人，積累資金9525億元；分別比2005年增加5.1萬戶、1400多萬人和增長近15倍；2007年市場化運營以來年平均收益率8.09%；近4年已有245萬人領取企業年金，其中分期領取的人數占比從35%提高到75%，人均月領取額從980元增加到1850元，在一定范圍初步顯示了補充養老的作用。

職業年金。2008年，國務院部署事業單位養老保險制度改革試點，將建立職業年金作為改革的組成部分；2012年制訂了有關文件，但沒有具體操作性規定；2014年中央決策全面改革機關事業單位養老保險制度，并于2015年重新頒布了職業年金辦法。至2016年3月底，雖然全國的職業年金制度尚在萌動狀態，但也累計收入37.8億元，并開始有了微量支出。

第三層次（支柱）。“三支柱”養老保障是世界銀行1994年提出的概念，據說經合組織不認同，堅持使用“三層次”概念。但對其中第三層次（支柱）內涵和外延，各國的理解和規定各不相同。而在我國理論界，對此更缺乏清晰、統一的認知，因而在實踐中始終沒有具體政策措施出臺。

綜上形成幾點判斷：其一，企業年金有較快發展，規則逐步健全，市場化運營闖出了一條新路，其方向應當肯定和堅持；但覆蓋范圍總體仍甚小，人數不足企業參保職工的10%，基金規模只相當于企業基本養老保險基金結存量的27%，而且集中于大型國企，在全局上難以起到重要補充作用。其二，職業年金剛剛起步。由于承擔著制度轉軌的過渡功能，其剛性強于企業年金；又由于有財政資金注入與市場運營的交錯，其操作復雜度也高于企業年金，需要周密設計、精心實施。其三，第三層次基本為空白，發展空間巨大。

三 支 柱

1994年10月世界銀行發表《防止老齡危機——保護老年人及促進增長的政策》報告，首次提出并向各國政府推介建立三支柱養老金體系的思想和建議。迄今為止，絕大部分國家采取了（多）三支柱的模式。

研判：構建多層次體系有必要，甚緊迫

主要體現在3方面：

準確界定政府責任，正確引導民生預期。近十多年，社保體系逐步完善，人民群眾從中多有獲益，這是好事，是社會經濟發展的必然。但也要看到，由政府直接提供的保障性福利必須適度。如果脫離實際的政策和承諾導致民眾過度依賴政府，將損害社會創造力和國家競爭力，亦非百姓之福。因此，政府在施行基本保障制度基礎上，也有責任開辟多條渠道，幫助民眾在養老保障上形成合理預期，理性安排個人終生財務平衡、實現家庭代際贍養和社會互助共濟。

合理調整體系結構，增強制度可持續。在幾乎是單一層次的結構下，政府承受著不斷提高養老金水平和

降低企業費率的雙重壓力，在人口迅速老齡化的背景下，這種增支需求與減收呼聲的正面沖撞導致制度可持續性受到質疑。我國雖有多達幾十萬億元的居民儲蓄，但缺乏向養老保障方向引導的制度性安排：一方面，“中國大媽”境內外買貴金屬、股票、房產，表明民間對發展多層次養老既有需求，也有能力；另一方面，退休人員養老金幾乎全部靠基本養老保險。可見，養老保險作為一種制度供給，也存在著結構性改革的必要。比如在加大財政對基本保險補助力度（包括劃轉部分國有資本充實社保基金）基礎上，“讓渡”出一定的基本保險費率和替代率空間，連同居民儲蓄存量，作出發展二三層次的安排，以個人賬戶的彈性形式和可代際轉移繼承的好處引導公眾關注自身長遠利益，從而實現整個體系的結構均衡，提高其延展性和穩定性。

發揮市場功能，滿足差異化需求。社會愈發展，需求就愈趨多元化。基本養老保險不可能、也不需要滿足所有需求，超出“基本”層面的差異化需求應當用市場的方式、機制和資源來滿足。關鍵是政府要看到市場的潛力，善于運用市場手段。比如對當下各類金融機構的理財產品，政府與其任由自行其是，不如統合一部分，引導成為長期投資的個性化養老金產品。

方略：發展多層次體系需要開思路，多途徑

中央提出五大發展理念，第一是創新。發展多層次養老保險，也要把制度創新擺在首位，努力超越傳統思維定式。除了已經較成熟的政策預案外，還有幾個思路可以探索。

提高企業年金的實施強度。按現行規定，企業年金是自愿建立的計劃。從過往實踐看是恰當的。但政策環境正在發生變化：一是降低企業基本養老保險費率的趨勢顯現；二是新出臺的職業年金強制性政策，對企業年金產生牽動性影響。因此可考慮另一個選項——將一部分企業年金作為強制性制度推出。比如降低企業基本費率兩個百分點，將此轉化為企業年金的單位供款，從而將企業年金改造為強制與自愿相結合的制度。這在國外已有先例。其好處是有利于迅速普及，打破長期只有少數企業施行的局面，提高個人養老所得預期；當然也有難處：現在有一些單位連基本保險費都欠繳漏繳，改為企業年金后若繳費不到位，將直接損害職工切身利益，關鍵是提高執法和公眾監督的力度。

重新定義第一與第二層次的邊界。我國目前職工基本保險的定義較寬，供款側包括單位和個人繳費，支出側包括基礎養老金和個人賬戶養老金；而一些國家由于有普惠性國民年金制度，因而把強制性個人供款的養老金作為第二層次。鑒于我國在基本保險和企業/職業年金中都有個人繳費，且都采取個人賬戶形式，因此可以有一個更大膽的設想——將這兩部分合并，列為第二層次（不分機關、事業、企業，統稱為職業年金），而將基本保險限定為單位繳費的統籌基金和基礎養老金。當然，這是個大的制度改造工程，要審時度勢，特別要周密設計由此導致的基本保險供款不足的補充渠道。

對第三層次作出明確界定和規范。居民儲蓄、人壽保險產品、個人資產投資、私有產權住房等都是公眾可以用于養老的潛在資源，但其中有些具有短期性。因此，要在這些資源中按照長期性和緊密度界定出第三層次養老保險的范圍，不分具體產品形態，統一加注“個人養老計劃”的標記；還可以引入自動加入計劃、自動選擇默認產品、自動增長繳費的機制，形成有穩定形式、可持續機制和可查詢記錄的規范；在技術上可以把個人養老計劃“綁定”在具有唯一性的社會保障卡上，提高管理效能，管控道德風險。

進一步強化稅優政策。稅收優惠是推動多層次養老保險體系發展最直接、最有力的政策杠桿。對第二層次的個人供款，由于可以限定最高比例，從而規劃了替代率水平，因而可以全額全程免稅，即在供款時和未來領取這項待遇時都不計征個人所得稅。對第二層次的單位供款，可在規定比例內免稅。對第三層次個人養老計劃，只要加注了統一標記的，就應實行遞延納稅，即退休前減免稅收，享用期再綜合計稅。

科學安排多層次的比例結構。在頂層設計中，要基于我國國情確定多層次結構的恰當比例：為使老年人大體保持原有生活水平，在現行制度框架下，其基本養老金、職業養老金、第三層次養老保險可設定為6∶2∶2關系；如果進行制度結構調整（比如將個人賬戶全部劃轉為職業年金），并“創造條件增加居民財產性收入”，也可以設定為4∶4∶2或4∶3∶3的比例關系。■

遞延納稅

指納稅人根據稅法的規定可將應納稅款推遲一定期限繳納，雖不能減少應納稅額，但納稅期的推遲可以使納稅人無償使用這筆款項而不需支付利息，對納稅人來說等于是降低了稅收負擔。

正所謂：

最美夕陽夢筆松，

深濃淺淡翠疊紅。

芒鞋竹杖攀巖上，

絕頂觀云又幾重。