徐州市水政監察執法隊伍專用資產配置標準研究

黃濤珍,王 宣

(河海大學公共管理學院,江蘇 南京 211100)

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徐州市水政監察執法隊伍專用資產配置標準研究

黃濤珍,王 宣

(河海大學公共管理學院,江蘇 南京 211100)

基于徐州市水政監察執法隊伍專用資產現狀,剖析水政監察執法隊伍在專用資產配置標準、專用資產配置功能結構、專用資產配置管理機制等方面存在的主要問題;在分析專用資產配置受單位職能與任務要求、技術性能與配置運作成本、水政監察與水行政執法環境、經濟發展水平與財力狀況等影響因素的基礎上,提出水政監察執法隊伍應遵循統籌配置、按需配置、勤儉節約、動態調整的基本原則,并采用工作單元法、工作組法、市場詢價法、參考現狀法配置專用資產,最終提出水政監察執法隊伍專用資產配置標準及保障措施。

水政監察執法;專用資產配置;配置標準;徐州市

水政監察執法隊伍的專用資產是履行水政監察與水行政執法職能、促進水利行業發展的物質基礎與重要資源。根據國家“十二五”規劃和財政預算體制改革的要求,各級水政監察執法隊伍對資產的配置與管理范圍由通用資產擴寬至專用資產,有利于進一步優化專用資產配置,完善水利單位國有專用資產規范化管理。隨著國家財政預算體制改革的不斷深化,如何構建專用資產配置標準、提高專用資產使用效益,滿足社會經濟對水政監察執法提出的新要求,已經成為水政監察執法隊伍資產配置與管理體系的重要研究課題之一。但是,目前我國學者對水政監察執法隊伍資產配置的研究僅僅涉及通用資產,而針對專用資產配置標準的研究還處于空白狀態。所以,該次調查研究成果可填補我國目前針對水政監察執法隊伍專用資產配置標準的研究空缺,同時,為我國各地區水政監察執法隊伍制定科學合理的專用資產配置標準提供決策參考。

1 水政監察執法隊伍與專用資產配置

1.1 水政監察執法隊伍專用資產配置具有必要性

作為具有公益性和服務性的事業單位,水政監察執法隊伍與行政單位、企業組織、非盈利組織有明顯區別。根據2004年國務院發布的《國務院關于修改<事業單位登記管理暫行條例>的決定》(中華人民共和國國務院令第411號),事業單位是指國家為了社會公益目的,由國家機關舉辦或者其他組織利用國有資產舉辦的,從事教育、科技、衛生等活動的社會服務組織。由此可見,水政監察執法隊伍的社會管理和社會服務性質決定了市場經濟對其資源配置與管理的難度,只能通過配置國有資產的方式,以保障各項水政監察和水行政執法職能的有效履行。這也是深化財政預算體制改革、落實國有資產科學化管理及精細化管理的需要,同時對提高財政資金的使用效益、保障水政監察和水行政執法職能的履行、探索水利河湖管理機制具有重要的現實意義。

1.2 水政監察執法隊伍專用資產配置具有專業性

水政監察執法隊伍專用資產配置與通用資產配置相比,具有較強的專業性,且與水政監察職能密切相關。根據水政監察執法隊伍水政監察和水行政執法職能的特殊性,配置與之相對應的專用資產,主要包括兩大類:一類是交通工具基礎設施,涉及水域、陸地等執法巡查空間范圍,例如執法艇、執法船、執法車等;另一類是行政執法專業設施,主要指調查取證設備、破拆設備、救護防護設備等。水政監察執法隊伍專用資產配置的專業性有利于優化水利行業專用資產管理,提高水行政執法的工作效率,使水政監察執法隊伍更好地履行水政監察職能,提供優質的水利行業服務。

1.3 水政監察執法隊伍專用資產配置具有復雜性

水政監察執法隊伍配置專用資產的復雜性主要體現在:①專用資產來源多樣化。初始專用資產通常由國家撥款進行統一配置,但專用資產增加也可通過執法隊伍單位創收、社會組織捐贈等多種渠道,增加了專用資產配置與監管的難度。②專用資產配置標準價格容易受到經濟波動的影響。因此,制定專用資產配置標準價格時,應考慮由于經濟波動引起的物價變化,并結合地方預期經濟水平對專用資產配置標準價格進行彈性調整或上限控制。③各省區江河湖泊流域面積、地勢、交通狀況等具有較大差異性,專用資產僅按統一配置難以滿足現實執法需求。

2 徐州市水政監察執法隊伍專用資產配置存在的主要問題

由于我國各地區水政監察執法隊伍的職能具有較大相似性,配置專用資產的原則和標準具有相應的統一性和適用性。因此,筆者基于徐州市水政監察執法隊伍專用資產配置現狀,經過深入調查、訪談后分析專用資產配置存在的主要問題,其研究結果對各市水政監察執法隊伍及水利行業專用資產配置具有重要的參考價值。

徐州市水政監察執法隊伍是隸屬市水利局領導的科級事業單位,主要包括1支支隊、20支大隊及45支中隊,支隊下設綜合科和執法一、二科3個科室。徐州市水政監察執法隊伍專用資產配置數量，如表1所示。

徐州市水政監察執法隊伍專用資產配置主要存在以下問題。

2.1 專用資產配置各項標準不完善

水政監察執法隊伍專用資產配置標準不完善主要體現在:①在資產種類標準層面,各支隊伍專用資產種類配置不均衡。由表1可知,徐州市水政監察執法隊伍中支隊和大隊的專用資產配置種類較為齊全,而中隊的專用資產配置種類較少,尤其是破拆設備和防護救護設備極為欠缺。②在價格標準層面,各支隊伍配置的專業資產價格差異較大。有7支大隊與12支中隊配置了電動巡查車,但經調查了解,其中第二大隊配置了價格7萬元的五菱宏光牌電動巡查車,第三執法大隊僅配置了價格3 000元的速派奇牌電動執法車,交通資產配置價格差異較大,缺少統一合理的價格標準。③在資產名稱標準層面,部分專用資產名稱不統一。水政監察執法專用資產命名應從實用出發,由水利局主管部門與標準制定部門研究后確定,統一名稱便于減少重復購置,提高專用資產配置與管理效益。

表1 徐州市水政監察執法隊伍專用資產配置數量

2.2 專用資產配置功能結構不合理

一方面,部分專用資產技術性能相對落后。從表1中可知，徐州市水政監察執法隊伍共有6艘執法船艇,但部分執法船已經老化嚴重,亟待更新。特別是徐州市重點河湖周邊執法隊伍不僅執法船艇嚴重不足,而且現有的執法船只設備老舊,甚至缺少基本的GPS導航定位系統及水深掃描儀,抗風浪性差,安全系數低,遇到不良天氣則不能出航,在時空上造成執法管理的盲區。遇有執法巡查或辦理案件,只能向其他部門租用或借用設備較先進的執法船艇;另一方面,現有的專用資產難以滿足新的水政監察和執法需求。從表1中可知,徐州市水政監察執法隊伍配置了6個望遠鏡,卻僅配置2臺夜視儀，難以滿足夜間取證的需求。

2.3 專用資產配置管理機制不健全

水政監察執法隊伍專用資產配置管理機制不健全主要體現在以下幾個方面:①在專用資產配置管理方面,徐州市水政監察執法隊伍的資產管理與預算管理缺乏有效銜接,資產配置效益不高,財政資金使用效益低下。同時,專用資產配置缺乏有效的監管機制、績效評價機制等,增加了專用資產配置與管理的難度,致使專用資產配置不合理、不均勻,配置不足與閑置浪費并存。②在專用資產配置的法律法規和政策依據方面,水政監察執法隊伍缺乏可靠、合理的專用資產配置依據和方法[1]。徐州市水政監察執法隊伍配置專用資產時可依據水利部《全國水政監察隊伍執法能力建設規劃(2013—2020)》和《省水利廳關于全面推進法治水利建設的實施意見》等政策,但現有的政策法規僅對水政監察的工作流程以及相關管理提出規范和意見,卻很少對配置執法隊伍專用資產提出相關規定和具體標準。

3 水政監察執法隊伍專用資產配置的影響因素

水政監察執法隊伍專用資產配置主要影響因素有:單位職能與任務要求、專用資產的技術功能與配置運作成本、經濟發展狀況與財力狀況、水政監察與水行政執法環境等因素。

3.1 單位職能與任務要求

水政監察執法隊伍主要包括省水政監察總隊、地方派駐支隊及支隊下面的大隊和中隊,各執法隊伍單位職能及任務要求的不同,決定了專用資產配置的數量、類型、性能也各不相同。此外,各省水利廳通過制定水政監察執法長期、中期、短期發展規劃,明確各個時間段內的具體任務要求。因此,專用資產配置應充分保障各水政監察執法隊伍能夠在特定時間段完成特定水政執法任務。

3.2 專用資產的技術功能與配置運作成本

水政監察執法隊伍配置技術功能齊全、優質的專用資產有助于完成各項水政監察和水行政執法工作,但技術性能優質的專用資產配置運作成本往往較高，部分專用資產各項性能指標之間有時也難以兼顧,必須結合使用其他互補專用資產以保障水政監察執法工作順利進行。因此,制定水政監察執法隊伍專用資產配置標準則需要結合工作任務的特點,以較低的成本投入高效地完成各項水政監察執法任務。

3.3 水政監察與水行政執法環境

水政監察環境特點的差異性決定了專用資產配置的需求也不同。因此,水政監察執法隊伍專用資產配置應考慮地區環境特點,將資產統一配置、分類配置、重點配置結合起來。

3.4 經濟發展狀況與財力狀況

水政監察執法隊伍專用資產配置必須與當前的經濟發展水平及財力狀況相適應,在保障水政監察與水行政執法職能有效履行的情況下,遵循勤儉節約原則,盡可能減少財政投入,節約財政資金。專用資產配置標準一旦超過國家當前財力狀況,在執行過程中難度較大,缺乏實際指導意義[2]。

4 水政監察執法隊伍專用資產配置原則、方法及標準

4.1 主要原則

水政監察執法隊伍專用資產配置應遵循以下4個原則:①統籌配置原則。專用資產配置標準應考慮單位職能、執法環境特點、長期發展規劃、財力狀況、經濟發展水平等綜合因素,科學制定標準,統籌資產配置[3]。②按需配置原則。專用資產配置標準應考慮各水政監察執法隊伍職能與任務要求,既保障水政監察執法職能的有效履行,又符合水文行業資產技術規范要求,滿足水文事業可持續發展的需要。③勤儉節約原則。對設備價格、使用年限、技術方案、維修保障等因素全面了解,并把投入成本作為重要參照條件,以最大程度發揮專用資產效用為前提,通過綜合分析對比,得出最優專用資產配置方案,以減少財政投入,節約財政資金。④動態調整原則。專用資產配置標準應根據國家政策法規、水政監察執法環境、科技水平等多種影響因素的變化而進行與之相適應的漸進式動態修訂與規劃調整。

4.2 主要方法

水政監察執法隊伍專用資產配置標準制定的主要方法:①工作單元法。根據水政監察執法隊伍履行社會管理和公共服務職能的要求,需要設置特定工作單元以按期完成特定工作任務。②工作組法。又稱工作單位法,是以基層業務工作單位為整體,根據開展工作任務的需求劃分若干工作組,經研究后確定各個工作組所需配置的專用資產種類和數量。③市場詢價法。在梳理水政監察執法的職能需求與專用資產對應關系的基礎上,對專用資產的性能、價格進行市場詢價,并綜合我國當前財力狀況、科技水平等綜合因素,提出不同專用資產的價格上限。④參考現狀法。在保障專用資產現狀能夠滿足履職要求的前提下,可參考專用資產現狀確定資產配置標準。

4.3 配置標準推薦

基于徐州市水政監察執法隊伍在水行政執法過程中不同的職能需求即調查取證、破拆、交通、救護防護,運用工作單元法將不同的專用資產進行功能定位與分類,具體分為調查取證單元、破拆單元、交通單元、救護防護單元;然后依據水政監察執法隊伍專用資產配置的主要原則,運用工作組法、市場詢價法等方法分別對各個單元的專用資產性能、數量、價格和使用年限進行調查分析及標準推薦。徐州市水政監察執法隊伍專用資產推薦配置標準如表2所示。

表2 徐州市水政監察執法隊伍專用資產配置標準

在實物量標準方面,根據不同的職能需求,不同的單元采用不同的方法配置專用資產。如徐州市水政監察執法隊伍在配置調查取證單元專用資產時,由于執法人員通常以小組(每組2～5人)的形式外出調查取證,所以按照工作組法配置調查取證專用資產。除執法巡查小組每人必須配置一臺執法記錄儀和一個對講機以外,其他專用資產如筆記本電腦、攝像機等專用資產,均以小組為單位進行配置,原則上每組一件。此外,救護服、執法識別服等救護防護設備均可以個人作為獨立單元進行購置,原則上每人一件。而在實際執法過程中,可根據各個單元專用資產的使用頻率、維修狀況及損壞程度適當增添購置。在限價標準方面,根據市場詢價法及各個單元需求對專用資產性能需求進行限價。如配置攝像機用于非法采砂案件審理判決全程錄像,要求存儲容量至少有8GB,具有電子或者光學防抖技術,同時又用其拍攝案卷,要求像素在500萬以上,經市場調查，原則上按限價9 000元控制。在專用資產使用年限方面,根據市場調查及各單元實際工作特點界定資產使用年限。如根據交通設備既可按照規定使用年限進行更新,也可按照實際使用里程數進行更新。

但是,隨著我國經濟水平及科技水平的不斷發展,專用資產的類別、價格、使用年限也會隨之發生改變。因此我國各地區水政監察執法隊伍在專用資產實際配置時,應考慮從計劃制定資產標準到實際落實資產標準的時間差而產生的執法需求變化、物價變化,以及科技進步引起的設備使用年限更新延長或縮短,最后結合本地區具體經濟、科技發展情況對專用資產的種類、推薦價格、使用年限進行適當調整。

5 落實專用資產科學配置保障措施

水政監察執法隊伍專用資產配置標準的科學制定與有效落實需要相應合理的措施加以保障。通過組織專業科研團隊開展專用資產配置標準研究、完善專用資產管理機制、完善專用資產監察機制等措施,進一步優化專用資產結構配置,提高專用資產的使用效益及規范化管理。

5.1 組織專業科研團隊開展專用資產配置標準研究

水政監察執法隊伍專用資產配置具有復雜性,并受到單位職能、購置成本、執法環境等綜合因素影響,無法在短期內構建形成科學合理的專用資產配置標準體系。建議相關資產配置制定部門組織專業科研團隊,遵循統籌規劃、勤儉節約、動態調整及按需配置等原則,分期分批逐步實施水政監察執法隊伍專用資產配置標準制定研究,在專業理論研究與工作實踐探索中逐漸完善專用資產配置標準體系[4]。

5.2 完善專用資產管理機制

健全水政監察執法隊伍管理機制能夠保障專用資產配置標準的有效落實,主要包括以下4個方面:①建立專用資產管理與預算管理有效結合的激勵和約束機制,將專用資產配置標準運用于部門資產預算中,有利于提高水政監察執法隊伍專用資產配置效率[5];②建立專用資產共享與調劑機制,有效整合水政監察執法隊伍內部的專用資產,盤活閑置和超標準配置的專用資產,從而提高專業資產使用效率;③建立專用資產信息動態管理機制,及時將專用資產市場購置、驗收入庫、維修保管等信息錄入水政監察執法信息管理系統,逐步加強水政監察執法隊伍專用資產的信息管理工作[6];④建立專用資產使用績效評估機制,將專用資產具體使用效益指標納入績效考核中,最終績效考核結果可作為完善水政監察執法專用資產配置標準的重要參考依據[7]。

5.3 健全專用資產監察機制

水政監察執法隊伍完善專用資產監察機制有利于提高水政執法專用資產管理水平,夯實專用資產管理基礎。通過監督檢查,督促水政監察執法隊伍建立健全內部專用資產管理制度,規范管理程序,提高管理意識;及時將水政監察執法隊伍長期閑置、低效運轉或者超標準配置的專用資產納入政府公物倉管理,促進專用資產的共享共用;及時發現問題,督促水政監察執法隊伍及時糾正,做到賬實相符、賬賬相符,保證信息系統數據的及時、準確和完整。通過在水政監察執法隊伍專用資產配置、使用、處置、收益等各基礎環節建立管理目標和具體制度,對水利事業單位的實物管理、價值管理和財務管理進行指導、監督和審核,實現全過程動態監督檢查的長效機制[8]。

[1] 王海霞,劉洋,褚春超,等.部屬行政事業單位資產配置標準和方法研究[J].交通財會,2014(1):5-9.

[2] 黎民,朱海.事業單位國有資產配置管理探析：以H省為例[J].福建論壇(人文社會科學版),2010(11):23-28.

[3] 宋義武.構建江蘇行政事業單位國有資產配置標準體系研究(下)[J].資產管理,2011(9):16-17.

[4] 廖奎,曾雪麗,劉德祥.行政事業單位資產配置標準及其監管研究[J].經濟研究參考,2012(11):34-36.

[5] 譚新春.淺談水行政執法工作中的難點問題及建議[J].深度分析,2014(3):65-67.

[6] 許灝.關于丹江口水庫庫區水行政綜合執法的思考[J].水利發展研究,2015(1):38-39.

[7] 譚新春.淺談水行政執法工作中的難點問題及建議[J].深度分析,2014(3):65-67.

[8] 李洪磊,朱繼雯.關于資產配置管理改革的思考[J].資產管理,2014(2):25-26.

江蘇省財政廳、江蘇省水利廳及河海大學聯合重點研究課題(20155013812)

黃濤珍(1964—),女,江西豐城人,教授,博士,主要從事水利經濟、公共管理等研究。E-mail:1516420098@qq.com

王宣(1991—),女,江蘇徐州人,碩士研究生,主要從事行政管理研究。E-mail:1336072933@qq.com

10.3880/j.issn.1003-9511.2016.06.001

F812.4

A

1003-9511(2016)06-0001-04

2016-03-02 編輯：方宇彤)