當前落實行政問責的實踐與思考

楊蓉+羅麗珍+姚玉玲

中圖分類號：D693.62 文獻標識碼：A 文章編號：1003-9082（2016）10-0363-02

建立一個對人民負責的政府，是現代國家治理的核心問題。黨的十八大以來，我國政府問責的體制機制建設不斷完善，在政府問責方面取得了重大進展與突出成就，干部工作作風和干部形象得到明顯轉變和提升。但在行政問責方面我們還存在許多的不足，如問責主體責任落實不力、問責程序執行不夠規范、問責保障機制不夠完善等等，為深入了解當前落實行政問責的基本情況，我們選取南昌縣為例進行調研，以期為更好地抓實當前行政問責工作提供些許思路和參考。

一、南昌縣開展問責工作的基本情況

近年來，南昌縣始終把干部問責工作擺在重要位置給予高度重視，先后制定下發了《南昌縣科級干部問責辦法（試行）》、《南昌縣創新社會治理網格化管理問責辦法（試行）》等多項問責制度，逐步完善了全縣黨政領導干部問責的體制機制，行政問責日益規范化、常態化。

據不完全統計，2012年至2015年南昌縣共有40多起效能問責，問責單位30個，問責干部中鄉科級占總人數的44%，股級干部占總人數的29.1%，普通干部占總人數的 26.9 %，被問責干部中鄉科級占多數。

從問責分布年份看，整體呈現逐步升高再逐步降低趨勢。2012年10起；2013年6起；2014年20起；2015年6起。隨著問責辦法宣傳力度的加大和廣大黨員干部重視程度的加強，問責人數在逐年增加后開始明顯減少，抓作風建設和落實問責逐步成為自覺和習慣。

從問責情形看，40多起效能問責中監管不到位、工作紀律松弛，遲到早退、擅離崗位，工作時間打牌娛樂、上網購物、炒股、手機游戲等違反作風建設的情形，其中涉及一崗雙責27起，占問責情形的64.2%。

從問責處理結果看，被問責的黨員干部中被通報批評、取消評優評先的資格、扣減績效工資的占大多數，占問責處理人數的67.1%；解聘、免職、調離崗位、停職檢查、黨內警告處分等，占問責處理人數的20.1%。通報批評、取消評優評先的資格、扣減績效工資占處理結果的絕大多數。

二、落實問責工作存在的問題

從南昌縣問責基本情況及分析來看，主要存在以下幾個問題：

1.黨委主體責任意識淡漠，只掛帥不出征現象依然存在

一是黨委（黨組）思想認識不到位。一些單位黨委（黨組）“一把手”，對履行黨委黨風廉政建設主體責任認識不到位，“說起來重要、做起來次要、忙起來不要”的現象仍然存在。

二是責任分工落實不到位。雖然現在對黨委主體責任和紀委監督責任作了界定，但在具體落實中，部分單位依然習慣于將主體責任交給紀委（紀檢組）來履行，存在只掛帥不出征的現象。

三是主體責任追究不到位。有的單位雖然建立了“一崗雙責”等責任追究制度，但問責追究不到位的現象普遍存在，有的單位在責任追究方面怕影響單位榮譽，不僅自己不追究責任，甚至在上級追究責任時，還通過各種方式打招呼、做工作，逃避問責。

2.問責保障機制不夠完善，有效問責救濟程序缺失

推行問責制是一項復雜的系統工程，必須依靠各項改革措施的銜接配套，做到整體推進。但當前南昌縣的現實情況是配套制度還不完善，直接影響了問責制的貫徹落實。如在制度制定方面，政務公開程序缺乏制度保障、干部考核評價機制還不完善、被問責主體的救濟機制不完善等問題。從實踐來看，在現有的問責法律依據中沒有明確的行政問責救濟程序，對于問責客體在執行問責決定之后是否能夠重新回到行政系統、重新獲得相應的崗位職位，沒有相應的說明。

3.執行問責程序不夠規范，行政性問責問題較突出

就問責形態來說，問責制主要分為兩種，一種是行政性問責，一種是程序性問責。前者的依據是行政性的，缺乏明確的法律依據，問責往往取決于領導人的意志，“長官”意識較重。而程序性問責都有充分的法律依據，是不是被問責，不取決于臨時性的行政決策。從調研數據來看，2012-2015年南昌縣因監管不力被問責的干部中，處理結果有的是被調離崗位，有的是被免職，有的通報批評，有的卻只是批評教育。由于問責程序缺少量化及明確的規定，導致問責制度在執行過程中有彈性，降低了問責的公平性。

4.問責能力水平有待提高，紀檢干部“萬金油”現象突出

調研中發現，一方面一些紀檢監察干部由于年齡、學歷、專業結構等的限制，對新形勢下如何加強有效監督的形式、內容不清楚，平時也不認真學習紀檢監察業務，導致監督工作沒有實效。尤其是基層紀檢監察隊伍，入行專業五花八門，干部從業沒有門檻標準，不注重專業化建設；另一方面有些基層紀委隸屬于黨委，缺乏獨立性，因此在具體工作中，黨委叫做什么就做什么，疲于應付各種事務，工作沒有思路，在履行職責上邊界模糊，經常種了別人的自留地、荒了自家的責任田，主業不突出；這些都制約著基層紀檢監察機關監督職能的發揮、問責能力水平的提高。

三、存在問題的主要原因

1.問責意識不強

“誠于中形于外”，思想認識上的誤區直接表現為工作的薄弱。當前我縣落實問責工作中存在的問題，首先是由于思想上沒有對行政問責有一個全面的認識，問責意識不強。從南昌縣情況來看，不論是領導干部、問責對象還是普通群眾對行政問責的概念理解都較模糊，對行政問責的理解和適用還處于初級階段，如有些黨員干部將問責簡單等同于領導引咎辭職、等同于上級對下級吏治的整頓、等同于出現事故后的懲罰舉措等，所以當遇到黨風廉政建設中的追究“一崗雙責”責任時，黨政機關或社會都普遍存在寬容的心理，有些黨員干部和群眾在案件的辦理過程中往往還會有不理解、不支持、不配合的情緒，甚至有些紀檢干部也會有這種思想。

2.領導重視不夠

少數領導干部對“兩個責任”的認識不到位，對“一崗雙責”的重要意義認識不夠深，潛意識中存在重業務、輕廉政的思想偏差，對“為什么要落實責任制”認識不堅定，有的甚至把落實行政責任簡單等同于一些行政工作，始終把黨委定位為“領導主體”、“指揮主體”，認為黨風廉政建設具體工作都應該是紀委的事情，黨委掛個名、開個會、講個話，再 “支持紀委工作”就是落實了行政問責制度等等，領導的重視不夠造成了問責制度執行不力，問責工作開展困難。

3.外界說情干擾

實行責任追究是落實黨風廉政建設責任制的關鍵環節和重要保證。但在實際問責過程中，經常會受到外界說情干擾。一是同級黨委“意見”的干擾，縣紀委在同級黨委和上級紀委的領導下開展工作，對于同級黨委的意見和建議，紀委必須執行，這在一定程度上影響辦案工作；二是“熟人”說情的干擾，縣城范圍小，熟人多、同事多，關系復雜，在案件的查辦過程中，一些被調查對象就會利用各種關系找人說情開脫，給辦案人員施加壓力、設置阻力，致使案件查辦工作立案難、取證難、處理難、進展慢。

4.監督檢查落實不夠

從黨內監督來看，目前，有多個部門具備作風建設監督職能，但由于職責不夠明確，措施不夠到位，工作沒有形成合力，導致行政問責監督檢查落實不到位；從黨外監督來看，發動群眾監督、媒體監督、輿論監督作用發揮不夠、渠道不寬、領域不廣，如在南昌縣近年來被問責的單位和個人中，因群眾舉報被問責的只占很小部分。從我國現行的體制上看，紀委較難對同級黨委行使監督職能，由于各級紀委都是在同級黨委領導下開展工作，并主要是對同級黨委負責，所以監督職能的發揮就會出現“氣不足、力不夠”的現狀。

四、強化問責的幾點建議

1.加大問責宣傳教育，提高追責問責意識

要使問責意識真正入耳、入腦、入心，必須加大行政問責的宣傳教育力度。首先應總結在宣傳教育工作上的成功經驗和有效做法，在管好用好黨報黨刊黨臺等傳統媒體的同時，大力加強新媒體建設和互聯網管理，不斷提升移動互聯時代的輿論引導能力和水平，強化問責制的文化建設；其次要建立問責宣傳工作的聯動機制，形成黨委統一領導、有關各方齊抓共管的強大合力；第三通過媒體宣傳、黨校主體班集中學習等形式，引導各級黨委尤其是主要負責人強化對問責制相關規定的學習理解，使之牢固樹立“不抓黨風廉政建設是失職”的責任意識。

2.拓寬行政問責因由，建立健全問責機制

隨著社會的發展，行政管理的對象日益復雜，行政權力滲透到社會各個方面，行政權力的行使會面臨許多新的問題。與之相對應，行政問責的事由也應當隨之拓展，充分考慮出現的新情況、新問題，不斷豐富行政問責因由，拓寬行政問責范圍。在調研過程中，筆者發現在實踐中作風問責，項目推進不力問責多，而決策失誤、工作無為等問責較少。因而，建議在以后的行政問責中，要不斷拓展行政問責因由，尤其是進一步落實決策問責與無為問責。一是建立專門的行政公務員決策檔案，將其在每個階段、每個職位上的決策毫無保留的記錄下來，并跟進決策實施效果，將其作為日后決策問責的客觀依據；二是制定“無為”問責辦法，加大對行政公務員在行使權力、履行職責過程中的“不作為行為”的問責力度。

3.探索廉政質詢制度，加大“事前”、“事中”問責力度

一是選取黨風廉政建設方面問題突出、工作不力的基層單位黨委，紀委委員成立質詢組，通過現場查看、查閱資料、聽取匯報、個別談話、民主測評、詢問質詢等措施，查找在履行主體責任、作風建設、廉政風險防控等方面存在的問題，對承諾事項進行跟蹤并督促整改；二是對責任落實情況進行常態化、全過程把握，對履行主體責任存在苗頭性、傾向性問題的基層黨委，及時下發提醒督辦函。對“一崗雙責”落實不力、重點工作推進不力、廉政紀律遵守不嚴的相關責任人，實施“廉政約談”，并建立提醒督辦、廉政約談臺帳，作為考核依據，以監管和考核的緊密結合推進黨委主體責任的落實；三是開展全媒體問責行動，完善電視、電臺、網絡、報紙“四位一體”平臺，廣泛征集群眾意見，圍繞群眾關注的熱點篩選主題，接受群眾質詢評議，作出整改承諾。對承諾的問題跟蹤督辦，整改不到位的嚴格問責。

4.依托“互聯網+”，打通問責“最后一公里”

依托“互聯網+”理念，搭建黨風廉政建設網格化監督管理平臺，著力形成體制內、體制外干部群眾聯動收集、發現黨員干部問題線索信息的廣泛監督環境，打通問責“最后一公里”。目前，南昌縣在探索網格化干部監督管理平臺上做了積極努力，成效明顯。平臺運行期間縣內各職能部門只要發現黨員干部問題線索信息，輕點鼠標即可完成監督信息錄入，干部群眾也可以通過掃描二維碼、微信等即可隨時隨地向紀檢監察機關反映黨員干部問題線索信息。真正實現了問題線索發現、受理、分流、處置、警示等一體化、電子化、留痕化，切實對黨員遵守紀律情況全方位全時段掃描。

5.引入績效問責，倒逼主體責任落實

通過科學確定績效評估的內容和指標體系，實行內部考核與群眾評議相結合的評估辦法，按照獎優、治庸、罰劣的原則，充分發揮績效評估的導向和激勵約束作用，達到問責與績效評估相互促進的整體功效。一方面將問責工作與績效評估掛鉤，細化考核指標，對照黨風廉政建設工作年度任務分解，綜合縣委績效考核辦法，制訂《落實黨委主體責任量化考核工作方案》，細化考核分值和具體要求，將落實黨委主體責任的談心談話、廉政風險點排查等工作措施，與主體責任的具體內容一并細化量化，強化實績導向，確保考核結果公平公正；另一方面加強結果運用，把考核結果作為對領導班子總體評價和績效工資掛鉤；和領導干部業績評定、獎勵懲處、選拔任用掛鉤，對考核排名靠后的實行末尾淘汰制。

作者簡介：楊蓉，女，（1983.11-），本科，學士，講師，黨史黨建。

羅麗珍，女，（1968.11-），本科，學士，高級講師，黨史黨建。

姚玉玲，女，（1982.8-），本科，碩士，講師，黨史黨建。