美國文官制度的建立與改革對

鄭易平+牛霞飛

摘要：偏向錄用“專才”和注重從弱勢群體中招收成員的美國文官制度所催生的文官階層，構成了美國中產階級的核心組成部分和美國政府管理的中堅力量。美國政治制度的穩定性有賴于其三權分立且制衡的政治體制的良性運行，不少學者認為，20世紀以來，這一體制呈現出總統權力膨脹的趨勢，威脅了美國政治制度的穩定性，但這種擔心夸大了問題的嚴重性。總統只是在處理危機以及外交和國防等領域內的權力在擴大，行政分支權力的擴大不完全等同于總統權力的擴大。文官系統與國會、總統之間形成的“一仆二主”關系以及與國會、利益集團之間形成的“鐵三角”關系，遏制了總統權力的膨脹勢頭，加強了國會的地位。也有學者認為，不斷膨脹的文官系統掌握了實權，架空了總統，但這是誤把文官系統看成是一個整體。權力和利益都很分散且彼此競爭的文官系統重塑了三權分立且制衡的政治體制，使之在新的歷史條件下達到了一種相對的平衡，從而為美國政治制度的穩定打下了新的基礎。

關鍵詞：文官制度 美國政治制度穩定性 中產階級 官僚機構

一、美國文官制度的建立、改革及其特點

（一）美國文官制度的建立與改革

1828年，安德魯·杰克遜當選美國總統，從此開創了被稱為“杰克遜民主”的時代，這一時代美國的政治制度及政治生活有兩個特征：一是大眾性政黨初步形成和政黨政治得以正式確立；二是民眾參政范圍擴大，參政積極性顯著提高。同時，國會成為三權分立且制衡的政治體制的中心，而它要保持其對行政分支的控制，主要的途徑是政黨分贓，通過政黨分配行政部門中各層級的職位，這就是“政黨分肥制”。該制度的優點是能夠使政府官員的選任更大程度地體現出民主的色彩，還可以強化政黨負責制，但在此后的實踐中，它也產生了諸如貪污腐敗、政府動蕩以及官員因隨政黨頻繁更換而缺乏行政管理經驗等一些弊端。為克服此類弊端并滿足工業化社會的管理需求，美國文官制度應運而生，其標志即為1883年國會通過的《彭德爾頓法》。

《彭德爾頓法》首次確立了美國聯邦政府官吏管理的競爭考試和功績制、職務常任以及政治中立三項原則，成為美國政府人事管理制度的一次革命性變革。文官制度建立之后，隨著時代的變遷，它也在不斷地發展和完善。20世紀初，在以“泰勒制度”為標志的工商業科學管理運動的影響下，美國出現了以建立“效率政府”為目標的地方政府行政改革，其促成了1923年美國《職位分類法》的誕生。這部法案可以說是美國公共人事立法中的一個偉大的里程碑。

美國文官制度建立后，文官群體成為一個政治中立的階層，由于人數漸多且遠離政治中心，其出現了脫離總統控制的趨勢。此后，歷任美國總統均試圖通過他所任命的政治性文官以控制中立的文官系統，但都沒有達到預期的效果。二戰結束后，艾森豪威爾擔任美國總統，為提高總統對文官系統的掌控能力，又開始了以在高級文官中設立“高等行政職位”為標志的美國文官制度改革，但直至1978年卡特當選為美國總統，制定并通過了《文官制度改革法》，這一改革才宣告完成。此時，擔任“高等行政職位”的文官應說是文官系統的核心，約有8000人左右，他們之間的政治性和非政治性界限較為模糊，因而為政治性文官插手行政事務乃至政治家掌控文官提供了更多的合法化渠道。在高等行政職位中，總統和部門首長能夠任命其中約10-25%的高級文官，因此，從理論上說，這一改革加強了總統對文官系統的控制力。

20世紀末，克林頓政府又在新公共管理理論的理念下進行了“重塑政府”的改革，旨在治理官僚機構的膨脹和低效率，將企業管理方式運用于政府的行政管理活動，并引入市場競爭機制，協調聯邦政府與州政府、基層政府之間的關系，改善政府同民眾的關系，這一改革取得了一些積極成效，在某種程度上遏制了官僚機構膨脹的趨勢，提高了行政部門的工作效率，也推動了美國文官制度的進一步發展。

（二）美國文官制度的特點

美國對文官隊伍的管理有如下幾個特色：一是在文官的選任方面，注重“專才”。同英國文官制度強調“通才”不同，美國在選拔和任用文官時，更看重應聘者的專業才能和解決某些專業問題的本領，因為在美國人心目中，政府官員最好是某一領域的專家和權威者。因此，統計局傾向于錄用具有數學或統計和會計學專業背景的人才，而農業部和國防部則更青睞于農業技術人員或從事政治學和戰略學研究的人才。對應聘者專業能力的強調使美國的文官隊伍擁有較高的專業化水平和較強的解決實際問題的能力，同時，在一些專業性很強的領域，美國的文官能夠憑借其掌握的專業知識和信息資料等，對政治家和決策者的行為產生深刻的影響，由此參加政府決策活動并分享一定的政治權力。

第二，美國在向全社會公開招聘低級文官時，更加注重對弱勢群體的照顧。在美國聯邦政府的文官管理中，很早即存在著對退伍軍人的優待政策。1978年卡特政府改革通過的《文官制度改革法》也在聯邦政府文官錄用中對婦女、黑人和其他少數族裔予以適當照顧，規定對這些人群的錄用比例要根據性別、種族或民族在其所在城市總人口中所占的比例而定；2011年8月18日，美國總統奧巴馬簽署了第13583號行政命令，要求采取措施促進聯邦雇傭勞動力中更多地體現美國種族和民族的多樣性。在低級文官招聘中對弱勢群體的照顧，反映了美國文官管理中對社會公平公正的價值訴求。值得指出的是，盡管有學者認為，對弱勢群體的照顧不符合“功績制”原則和對文官的素質要求，但文官作為社會公共服務的提供者和公共利益的維護者，其本身的管理也應體現出“公共性”的價值，而且一些實證研究表明，在文官任用上對少數和弱勢群體的照顧可以使他們在公共服務中更關注社會公正。

此外，文官系統還具有較強的政治性。所謂文官系統的政治性，此處主要涉及文官系統同政治權力亦即政策制定權的關系問題，這源于美國所實行的“三權分立且制衡”的政治體制以及社會結構的分散等。由于“分權與制衡”，文官系統可以在總統與國會之間左右逢源，且由于社會結構的分散與多元，它又可以尋求和依靠利益集團的支持，文官系統自身也終于從單純的政策執行者變成了重要的政策制定者。美國文官系統政治性強的特點對美國政治制度運行的穩定性具有極為重要的意義。

二、文官系統是美國政治制度穩定運行的重要基礎

可以說，進入現代社會以來，任何國家政治制度的穩定運行皆離不開文官系統，對美國而言更為如此。文官系統作為政策的執行者甚至是政策的重要制定者，是美國各層級政府實施管理的重要力量。同時，文官系統也是美國“中產階級”內部的中堅力量。通過這兩重角色，文官構成維系美國政治制度穩定運行的重要基礎。

（一）文官系統是美國政府管理的重要力量

進入20世紀后，美國的社會發展速度加快，人口更多，而且走上了世界舞臺，成為世界第一經濟強國。美國的國際交往范圍空前擴大，在國際舞臺上發揮著舉足輕重的作用，如通過設立“千年挑戰公司”之類的專門的對外援助官僚機構等方式對國際問題施加影響。同時，從“羅斯福新政”到約翰遜總統的“偉大社會”，從田納西河流域管理局到美國全國鐵路客運公司再到奧巴馬的醫改計劃，美國全面建立了社會保障系統，逐步邁入福利社會，這些都對其社會管理和公共服務提出了更多更高的要求，文官系統也走上了“茁壯成長”之路。

在聯邦政府層面，1816年時，美國聯邦政府公務員總人數僅6327人，到1917年，聯邦政府公務員總人數猛增為50萬人，而至1939年，聯邦政府雇員便增長到92萬人，到1945年，增長更為驚人，達350萬人左右。20世紀50年代之后，聯邦政府公務員數量仍然呈一種上升趨勢，若將聯邦政府、州政府以及地方政府的公務員人數加以匯總，美國政府公務員在1955年的總人數大約是570萬人，到2013年時，其總數大致為2180萬人，其中當年美國聯邦政府層面的公務員達274.5萬人左右。州和地方政府層面的公務員規模同樣在持續擴張，當年州和地方政府層面的公務員總數約為1905.5萬，到2014年，這一數字即達到了1925.5萬，增加了20萬人左右。通過以上數據，我們可以清晰地看到美國文官隊伍隨著社會的發展和進步而不斷擴大的事實，規模龐大的文官系統的建立和發展自然而然地會對美國政治制度的穩定運行產生深遠的影響。

美國的文官系統不僅人數龐大，機構數量也十分可觀。在聯邦層面，內閣部門雖然只有15個，然而在這些部門之外，類似于部的獨立機構、調控機構、政府公司和總統委員會卻是內閣各部數量的幾十倍不止。截止到2013年，聯邦雇員在大約600個主要的機構中從事他們各自的工作。其中內閣15個部的最高長官構成總統的內閣，每個最高長官均負責管理某一政策領域，而且內閣部門內部有大量半自治的機構和單位，如司法部目前即有十幾個這樣的機構，諸如聯邦調查局、民權司等。獨立機構則類似于內閣部門，但其職責范圍相對而言較為狹窄，截止2015年底，美國共有58個聯邦級的獨立機構和政府公司，包括中央情報局和國家航空航天局等，它們的首長由總統任命并向其報告工作，但不是內閣成員，這些獨立機構內部也存在著許多次一級的工作機構；調控機構是負責監督和調控現行經濟活動的組織，專業性比較強，如負責監督證券和債券市場的證券交易委員會和負責監控和防止工業污染的美國環保署等；而政府公司也類似于私人公司，為公民提供有償服務，如美國郵政局和全國鐵路客運公司（美鐵）等，其領導機構為董事會，董事會成員由總統任命，需經參議院批準；總統委員會有常設和非常設之分，它們就特定的職責領域向總統提供持續的建議，前者如民權委員會和藝術委員會，后者如布什總統設立的強化社會保障委員會。從聯邦政府官僚機構的分布和職能狀況中，我們可以看出，文官系統提供的公共管理和公共服務范圍大到發展國防系統，管理社會保障，規制證券市場，執行環境保護法律，小到維護公園，遞送日常信件等，可謂從宏觀到微觀，全方位覆蓋。

在美國，各州及地方政府是非常關鍵的政治和政策中心，它們對美國人日常生活的重要性遠遠超過聯邦政府。從公眾享受到的方方面面的公共服務中，我們可以看到州和地方文官系統的巨大作用。首先在維護公共安全方面，主要有警察、消防、應急處理等相關的職能部門；其次，在公益事業建設方面，文官系統提供的有交通、機場、公園、學校、圖書館、藝術中心、音樂廳、供水、供電和環保等服務；另外，低收入住宅的開發、退休金、醫療保險的管理等方面也離不開州和地方文官隊伍的工作和服務。因此，當我們看到美國的州與地方的政府雇員幾乎是聯邦雇員的六倍時，完全不必感到驚訝，他們畢竟承擔著更為直接和艱巨的工作責任。

就總體而言，政治制度是否能夠穩定運行，一定程度上取決于政府管理社會事務以及為民眾提供公共服務的效率。在實際的政治生活中，一國的政治制度總是具體落實為各種各樣的政治活動，政府行為和政府管理是其中十分重要的、幾乎可以說是決定性的組成部分，而現代社會中各項政治制度和政府管理的運行與操作又離不開眾多的官僚機構和數量龐大的文官，因此如果沒有文官系統具體地執行政府的各項政策，政府管理就會處于停滯狀態。盡管美國多次出現政府關門的現象，但可以想象，長期的政府關門勢必會對其政治社會活動產生不利影響，甚至引發社會秩序的混亂，在如此情形下，政治制度的穩定運行也是難以想象的，因此可以說，如果沒有官僚機構……美國就會崩潰。

（二）文官系統是美國中產階級的中堅力量

在社會學視野中，“中產階級”一般指這樣一類社會群體，即其社會地位處于社會上層和下層之間，其物質生活水平和財產狀況居于社會中間層次。在亞里士多德看來，中產階級是社會穩定的根基，“唯有以中產階級為基礎才能組成最好的政體……最好的政治團體必須由中產階級執掌政權”，“中產階級比任何其它階級都較為穩定。”因此，中產階級在政治生活中會以理性的態度和方法維護自己的權利和利益，這是政治社會穩定的重要源泉，所以以中產階級為主要成分的社會是不易出現大動蕩的相對穩定的社會。

與近代歐洲國家不同，美國自殖民地時期起就以中產階級為基礎，建國后依然如此，以至于學者波頓得出了“中產階級是美利堅這個國家自身意識中唯一的一個階級”這一結論。不過在美國不算很長的歷史中，中產階級盡管一直是社會的主體部分，但是其構成卻經歷過較為重大的變化：在美國工業化尚未實現前，中產階級一般包括中小土地所有者、中小企業者、小商人和手工藝人等，被認為“老式中產階級”；工業化之后，中產階級的主要群體則變成從事辦公室工作的文職雇員、專業技術人員以及工商企業中的管理性雇員等白領階層以及一些職業穩定的藍領工人。根據美國皮尤研究中心的資料，1971年，美國中產階級占其總人口的80%，2011年，這一比例變為72%，2015年則是71%。盡管中產階級所占比例呈下降趨勢，但它仍然是美國社會的中堅力量。

與老牌歐洲國家尤其是英國相反，美國的中產階級輕家庭出身，重個人價值；輕社會地位，重經濟效益和社會價值，故此中產階級皆崇尚個人奮斗的生活方式，而非以特權等的高低大小為標準，確定其社會地位的貴賤。隨著人數的增多，中產階級逐漸開始成為美國主流社會中相對穩定的人群和階層，他們的價值觀尤其是政治觀念也在美國社會和政治生活中占據著難以動搖的主導地位。

隨著行政部門摒棄“政黨分肥制”而實行現代文官制度所產生的以職務常任等為主要特征的文官系統的出現及擴大，文官群體越來越成為美國中產階級的重要組成部分。到20世紀末期，文官群體與科技人員和管理人員、高學歷的白領雇員、一部分藍領雇員一起，構成了美國中產階級主體的四大職業集團。

作為美國中產階級的重要組成部分，文官職務常任，工作較為穩定，同時，文官群體工資待遇十分優厚，并且有穩定的退休金保障，他們的這一收入保障的特點使其成為具有較高生活待遇的職業集團；不僅如此，由于“專業化”和考任制的要求，文官群體普遍具有較高學歷，其文化素養比較高，并逐漸形成了對“利己和利他復合目標”的認同，開始將為社會服務作為一個重要的組織目標；更重要的是，文官群體掌握著越來越多的政府權力，這一點使之區別于中產階級中的其他群體。與其他中產階級群體相比，美國的文官群體在政治活動中扮演著更為重要的角色。作為政府政策的執行者甚至重要的政策制定者，文官已經成為連接政府和利益集團以及民眾之間的重要橋梁。

所以，美國作為一個中產階級及其價值觀占主導地位的社會，其政治制度的穩定運作離不開中產階級。而文官又是中產階級的中堅力量，他們的職位、薪酬穩定的工作特征以及作為政府重要的政策制定者和執行者的身份特征強化了美國中產階級在其本國政治制度運行中的基礎地位。這一方面使以文官群體為代表的中產階級更加認同美國的政治制度，另一方面，也使中產階級更加偏愛穩定與秩序，不追求快速的和巨大的變革，并且更有能力按照自身的愿望來塑造美國的政治制度，成為政治制度的關鍵支持者，為其穩定運行發揮前所未有的作用和影響力。

三、美國文官制度重塑其三權分立且制衡的政治體制

美國三權分立且制衡的政治體制根源于北美各殖民地政府運用分權與制衡的政治實踐經驗，也得益于洛克、孟德斯鳩等思想家的分權理論。經驗和理論兩方面都顯示出，三權分立且制衡的政體最有利于防止不論是多數還是少數統治所引發的暴政，即專權、濫用權力和沖動性地使用權力，它們是導致民主共和政體動亂和衰敗的最大威脅。所以，在很大程度上講，保持了三權分立且制衡的政治體制的穩定，亦即等于是保持了美國政治制度和整個社會的穩定。

鑒于此，我們可以從美國三權分立且制衡的政治體制演變和發展的過程中去把握和認識美國政治制度的穩定性。一般認為，三權分立且制衡原則的具體內容不斷演變的過程，實質上是立法、行政和司法三個權力部門相互關系的變化過程。由于法院相對被動，也由于制憲者們的設計，在制定和實施國家重要的政策和法律過程中，國會與總統常常爭斗，而法院在這種持續的斗爭中，往往扮演著平衡的角色，所以三權分立且制衡原則的具體內容的演變，主要體現為立法與行政兩大部門關系的發展變化。

從三權分立原則實施200余年的歷史看，其演變大致可分為三個時期，自1789年至美國南北戰爭，三權分立且制衡原則的實施相對穩定，國會和總統的權力基本是平衡的；而1865年至19世紀末，國會開始占據主導位置，成為三權分立且制衡政體的權力重心；20世紀至今則是總統居于主導地位的時期，在這期間，三權分立且制衡原則的實施呈現新的態勢，即總統權力不斷擴大，而國會權力日趨衰減，及至富蘭克林·羅斯福總統入主白宮，開始形成以總統為中心的三權分立且制衡關系的新格局。美國總統權力的膨脹趨勢令許多學者為之擔心，他們認為總統的權力在許多方面都大大增強，美國總統正成為“帝王式總統”。

筆者認為，自20世紀以來，美國從世界強國變為超級大國和唯一的超級大國，加之其國內經濟和社會的快速發展，使行政分支對內對外承擔的責任和管理任務日益加重，美國總統和行政分支權力的膨脹是一個明顯的事實。從理論上講，總統是行政首腦、主要立法者、政黨領袖和外交首長，但是其權力主要體現在其所特別關注的重大問題以及危機處理、外交、國防等領域，而且這些權力的確在擴大，杜魯門、肯尼迪、約翰遜、尼克松、克林頓、小布什等都曾出兵海外，處理危機，甚至會繞過國會而采取特別行動。2010年3月，奧巴馬總統又力排眾議，推動國會通過了《患者保護與可承受醫療服務法案》，促成了基本覆蓋全民的醫療保險制度的建立。

但是，總統權力在擴張的同時，也持續地受到來自立法和司法兩權的制約。從20世紀30年代開始，國會和最高法院不斷通過立法和判決制約總統權力的擴張，比如，為限制總統的戰爭權，尼克松總統對《戰爭權力法》的否決被國會參眾兩院以三分之二多數推翻，確定了只有經國會宣戰、由特別法律授權或在緊急狀態下，總統才可以使美國武裝部隊擔負作戰任務；又如2006年，在審理關塔那摩囚禁者的案件中，最高法院否定了布什政府建立的軍事法庭；2012年，法院又做出了不利于聯邦政府的判決。

對總統權力的強有力制約其實還在于文官階層。對總統權力膨脹的擔憂中存在一個誤解，即將總統的權力和文官的權力混為一談。盡管美國憲法規定行政權屬于總統，但是由于絕大部分文官非由總統任命，他們終身任職并且有自身的部門利益，因而在實踐中，文官系統是一個個相對獨立的權力中心，它們雖然理論上服從于總統的領導，但和總統之間仍然存在著相互競爭和相互制約的關系。

自從文官制度建立后，文官系統對美國政治制度的影響日益加深，甚至可以說，文官系統重塑了美國三權分立且制衡的政治體制。之所以說重塑，是因為膨脹中的總統權力不知不覺地被部分轉移到了文官系統，而后者通過與國會、利益集團的聯盟，又加強了國會以及文官自身對總統的制約。

具體而言，按照《彭德爾頓法》，文官隊伍應當堅持政治中立的原則，避免過多陷入政黨和政治糾紛，這也是美國建立文官制度以革除政黨分肥制弊端的初衷。但是在實踐中，一方面，當文官系統遵守了此項原則之后，精力和注意力都有限的總統發現他不得不把相當一部分權力轉交給文官，如在對外援助方面，總統把軍事與安全援助的權力授予陸軍安全援助司令部，把災難和人道主義援助的相關事務交由國外災難管理辦公室管理，這自然致使這些機構包括其下屬單位的自由裁量權都非常大；另一方面，在總統非常關注的問題上，包括在外交和軍事領域，他同樣會受到官僚機構的制約，總統可能被官僚所“綁架”，他依賴于官僚機構為他提供信息和政策方案。隨著時間的推移，總統發現其越來越難以控制文官系統，以至于美國政治學家阿爾蒙德也驚呼，政府的一項政策可以貫徹到什么程度，通常取決于官僚們對它的解釋及他們實施該政策時的興趣和效率。羅斯福總統有一次哀嘆，作為武裝部隊總司令，他只能從媒體上獲悉海軍將投資兩百萬美元建造戰艦的消息。艾森豪威爾總統上臺之后便決心改變這一局面，試圖通過政治任命少部分高級文官，以使本應該“政治中立”的文官系統重新具有政治色彩。但是政治性任命的高級文官其實也難以滿足總統希望控制文官系統的要求，個中的原因是多方面的：一是因為政治性任命的高級文官任期較短，而職業文官卻終身任職；二是前者通常是職業政客即所謂的“通才”，對其主管領域既沒有專業知識也缺乏經驗，而后者則是“專才”，擁有豐富的知識技能和經驗；另外，后者由于長期任職，和國會議員、利益集團形成了牢固的關系，掌握著前者所望塵莫及的資源。所有這些原因使得政治性任命的高級文官并不能真正地像總統所希望的那樣去掌管文官系統。

更重要的是，文官系統由多達數百個官僚機構所組成，每個不同的機構都有其自身的利益，甚至可以說都形成了一個個單獨的利益集團。這些機構在實際工作中都要不斷地爭取資源和權力，以擴大自己的影響力并實現自身利益，這就使它們必然和總統發生沖突和矛盾。從法律上說，雖然總統作為政府首腦而擁有領導行政機構亦即文官系統的權力，但是并沒有權力干涉許多行政部門行政項目的設計和撥款的使用，也沒有權力為它們制定政策，相反，各個官僚機構的資金和項目計劃是通過國會獲得的，而且國會每年都要重新審查和監督這些資金、項目的使用和執行情況，國會甚至還在對官僚機構的撥款議案中加入詳細的指示和“日落條款”，以強化對官僚機構的監督力度。國會除了對官僚機構的項目和資金支持外，還把許多領域里的準立法權和準司法權也授予不同的官僚機構。因此，文官既是總統的下屬，又是國會的官員，其執行著總統的命令，又代表國會行使法律所授予的權力，因此，文官系統和總統、國會之間實際上形成了一種“一仆二主”的關系，或日是一種“三角關系”。在這種關系中，文官在總統和國會之間游刃有余、左右逢源，最終，漁翁得利。不過，由于自身利益的緣故，官僚機構力圖擺脫總統的控制，國會同樣出于自身利益的考慮，也要限制總統的權力，以防止自己地位的進一步衰落。由于都以總統為對手，官僚機構和國會一拍即合。國會為拉住官僚機構這個新的盟友，樂于將更多的權力賦予給它，如此，相對于國會，總統不斷擴張的權力受到遏制，三權分立且制衡的政治體制便得以存續。

事實上，對總統權力的制約不僅在于文官系統、國會和總統形成的“一仆二主”的關系，而且也在于官僚機構和國會、利益集團之間的“鐵三角”關系。資料顯示，早在20世紀80年代，聯邦政府中“鐵三角”的數量便多達幾百個；21世紀初，聯邦政府機構中幾乎每一個部都存在著“鐵三角”。從某種意義上說，“鐵三角”是一種利益的結合：國會委員會或小組委員會中的議員要依靠利益集團的支持，這些支持主要包括政治支持和經濟捐款，還包括提供信息資料和技術方案等工作上的協助；而官僚機構本身即為院外活動集團，它們和國會中的委員會或小組委員會形成了互相支持、互相利用的關系，官僚機構和利益集團之間的關系也是如此。同樣，利益集團也要和國會、官僚機構形成緊密的同盟關系，以實現自身的利益訴求，如美國的軍事承包商和貿易協會、參議院軍事委員會和五角大樓的官員們就形成了這樣的關系。可以說，“鐵三角”的形成開辟了政治結構中的一個新的利益表達和利益綜合的渠道，使全部人口中的相關利益者皆可以通過它向有關政府部門表達自己的利益訴求，這就使政府可以更直接、更具體地反映并滿足民眾的利益要求，因此可以說，“鐵三角”是化解社會利益沖突和矛盾的一把利器。正是由于這個原因，利益集團為了更有效地實現自己的利益，就會降低對總統的關注和期望，而將注意力更多地投向官僚機構和國會。“鐵三角”的形成強化了國會、官僚機構和利益集團的影響力，自然就強化了國會和官僚機構對總統的制約。

在官僚機構與總統、國會以及官僚機構與國會、利益集團的兩大關系中，官僚機構扮演的都是十分重要而不可或缺的角色，彼得·沃爾和羅伯特·賓斯托克認為，在美國的政治結構中，文官不再是人們通常所認為的政策執行者這一次要角色，它已經成為“政府的核心”，地位至關重要；詹姆斯·伯恩斯也指出，在官僚機構與其支持者構成的關系網絡中，文官努力擴張其權力范圍，在此過程中，行政機構不僅形成了自己的特殊價值觀念和利益傾向，而且使自己成為“真正的權力中心”；愛德華·西勞德認為職業官僚才是真正的聯邦政府；更有甚者，一些學者提出，文官已經成為一個不受政黨控制、民眾難以監督、不直接受憲法約束、總統無法有效領導的職業群體，文官群體業已變成美國政治社會生活中的一個“真正的危險”。必須承認，上述學者的看法是有一定道理的，這些觀點對我們深刻理解文官在當前美國政治制度運作中的作用和地位十分有價值，但是，也應當看到，他們在得出上述結論時，是把文官系統看作一個牢不可破的整體，而事實上，文官系統是由大大小小的數百個官僚機構所組成的，其中每一個機構都有自己獨特的利益訴求，它們之間的競爭實際上非常激烈。不僅如此，官僚機構和國會、利益集團之間形成的數百個“鐵三角”之間也是相互競爭的。

因此，文官系統表面上是一個整體，但實際上是一個高度分散的結構，與之相反，總統的權力則是一元化而高度集中的；同時，國會雖然是一個多元化的權力結構，其內部也充滿紛爭，但國會的決策最終還是統一的，人們公認其為美國政治權力中的一極。因此，盡管美國的文官系統就總體而言權力很大，可以說是削弱了總統的行政權，在行政分支內部形成總統和文官系統相互制約的關系，而且它同國會的同盟關系也強化了國會的權力，從而緩解了總統權力膨脹可能給其三權分立且制衡的政治體制帶來的危害；但同時，由于文官系統本身的分散性，加之每一個機構也都受到總統、法院、公眾特別是國會的監督和約束，文官系統并不能對總統的權力形成過分的威脅。鑒于此，美國文官系統的存在可以說是為美國三權分立且制衡的政治體制帶來了一種更加適合現代政治社會發展的新的平衡。

結語

美國建立文官制度的最初目的在于革除“政黨分肥制”的諸種弊端，建立符合現代社會發展要求的行政官員隊伍。美國文官制度在文官錄用上注重“專才”，并對社會弱勢群體有所傾斜。值得注意的是，在達到其最初目的的同時，美國文官制度也產生了一個被人忽視但卻意義重大的結果，即對美國政治制度穩定性的影響。既是政策的執行者又是政策制定之重要參與者的雙重身份使得美國的文官系統帶有較為濃郁的政治色彩，使其成為從聯邦到地方的各層級政府進行行政管理的主要力量，并構成了美國中產階級的中堅力量，為美國政治制度的穩定運行夯實了政治和社會基礎。同時，行政分支的權力的擴大并不全是總統權力的擴大，而且，總統權力的擴大也只是在軍事和外交以及他所特別關注的領域。然而，即使是在這些領域，作為“通才”的總統也需要依賴身為專家的文官為其提供決策的信息和可供選擇的方案，而且在政策執行中也不得不賦予文官大量的自由裁量權。文官居于國會和總統之間，再加上它與國會各委員會、利益集團結盟而形成的“鐵三角”關系，不僅強化了自身的地位和權力，也分走了總統的相當一部分行政權并使之流回到了國會手中，從而加強了本已受到削弱的國會的權力。更為重要的是，文官群體不僅分享了總體上膨脹了的總統權力，使“帝王總統”的稱謂變得名不副實，另一方面，由于文官系統在組織上和利益上都十分分散且相互競爭，并非是人們所誤認為的一個整體，所以它并沒有像一些學者擔心的那樣架空了總統而使其成為“傀儡”。

總之，文官在總統與國會之間縱橫捭闔，重塑了美國三權分立且制衡的政治體制，使后者在新的條件下處于一種相對的新的平衡狀態，從而為美國政治制度的穩定增添了新的內容。