我國圖書館法立法道路檢討

榮紅濤

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我國圖書館法立法道路檢討

榮紅濤

摘要我國圖書館法立法道路的特征是理性建構與政府主導,道路的選擇有其歷史與現實必然性，便于借助和利用政府所掌握的政治與立法資源，與我國政治經濟文化環境是相適應的。理性建構與政府主導的圖書館法立法道路的弊端之一是容易使法律與社會脫節，之二是容易導致法律的失效。要提高圖書館法立法的質量，必須堅持科學立法和民主立法。

關鍵詞圖書館法治建設圖書館法科學立法民主立法

分類號G205.15

DOI 10.16810/j.cnki.1672-514x.2016.01.003

Study on Library Legislation of China

Rong Hongtao

Abstract Government leading library legislation can provide convenience that lets librarymake use of politic and legislative resources being in the possess of government,which is reasonable and necessary based on historical and realistic views. However,government leading library legislation has two disadvantages,that is disconnecting library laws and society and leading to failure of library laws.In order to improve library legislation,scientific and democratic legislation can make an important contribution.

Keywords Library construction of the rule of law.Library laws.Scientific legislation.Democratic legislation.

我國圖書館法立法道路的特征是理性建構與政府主導，其主要表現是立法模式上精英啟蒙、政府推進和民眾跟隨，立法目標上是對既定目標和原則的追求與貫徹，立法效果上追求數量和法律層次等。這一方面說明國家對圖書館事業的管理正在從“政策導向”轉變為“立法導向”，努力把圖書館領域的各項工作納入法治管理的軌道，用圖書館法律的規范、引導、促進和保障作用來為圖書館事業管理的法治化、規范化創造必要的條件。但另一方面，我們也可以發現，經過多年的努力，圖書館法治建設仍然差強人意，表現在法律法規不健全，立法盲點較多；法律層次偏低，與圖書館事業發展密切相關的許多重要法律尚屬空白；法律法規政出多門，甚至互相抵觸；條款不合理，操作性不強等。黨的十八大提出了“科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法”的法治建設新十六字方針，我們站在新的圖書館法治建設起點，重新審視目前的圖書館法立法道路的利弊得失就顯得尤為重要。

1　我國圖書館的法制建設

我國的圖書館法立法是一條如哈耶克所說的理性建構的立法進路，這與西方國家的圖書館立法是不同的。從19世紀中期的英美圖書館法立法算起，西方國家的圖書館法立法是該國內部的各種社會力量依據社會政治、經濟、文化發展態勢，基于自身的需要和目的而進行不斷的博弈和斗爭過程而自然被選擇的，是一種長期的“自然演進”的形成過程，在很大程度上受社會的生產方式和生活方式的影響，所以說它們是社會的產物，是社會關系和社會秩序的法律表現。當然，西方國家有法治形成的社會土壤，如商品經濟、社會個體的高度自給、利益集團的存在、市民社會的形成、利益為基礎的契約型人際關系、政治力量的多元化等；正是因為西方國家社會力量的多元化，才使得這些力量在長期的博弈卻不能分出高下的情況下，共同順服于“法治”這種權威的社會治理模式，法治才得以確立，立法成為社會的需求。而我國的圖書館法治建設就不同了。在社會發展的經驗事實尚不足于從社會內部產生豐富的社會基本秩序來為我國的圖書館立法提供制度、理念、文化層面的積淀和描述之時，通過理性的設計，以一種變法式的制度變遷來推進圖書館法確實是有其必要性的。“在這一‘現代’取代‘傳統’，‘進步’戰勝‘落后’的單線歷史進程中，國家負責整個‘立法’工程的規劃和實施，居于領導核心，知識分子則擔負著啟蒙民眾而且教導統治者的作用?！盵1]在這一過程中，我們可以借助和利用政府所掌握的政治資源，在政府的指導下建構圖書館立法的目標，在政府的推動下啟動圖書館的法治建設，使政府成為圖書館立法的主要推動力，從而完成圖書館法治建設的進程和目標任務。

2　理性建構與政府主導的圖書館法立法道路之必然

2.1歷史必然性

我國圖書館法治建設選擇理性建構與政府主導的圖書館法立法道路是有歷史必然性的?，F代意義上的圖書館作為一種“新興事物”，是在清末民初傳入我國的，我國的圖書館立法也是發軔于此。

在清末民國時期，與圖書館有關的法律制度的建立是伴隨著民族救亡圖存，伴隨著開啟民智和富國強兵的夢想而進行的一種“自上而下”的過程，是不得已的選擇；由于在此之前中國并沒有現成的經驗可循，只好借鑒、引進西方，特別是日美國家的圖書館法律制度，所以這一階段的圖書館立法只能是政府主導的大規模移植西法為特征的立法，期間雖迭經戰亂和政權更替，殊未間斷。

建國后，盡管黨和國家高度重視圖書館事業發展，但此時期社會經濟還不發達，社會關系還比較單一，社會生活還不復雜多變，全國一盤棋，圖書館事業的建設與發展尚不需要專門立法加以保障，所以這一時期的圖書館法治建設是“政策導向”（不過這也算是一種特殊意義上的“政府主導”）。

十年動亂后，社會理想從根本上發生動搖，與經濟貧困和秩序失控一起，推動了中國歷史上第二次大規模的立法活動，以實現特定的政治秩序為目標，滿足民眾迫切需要秩序和基本安全的社會心理。這一時期的法治建設以穩定秩序和發展經濟為宗旨，以立法為特征，以法律移植為手段。在社會各行各業都需要立法的時候，緊張的立法資源只能在國家的控制下，向最需要的方面，如經濟、秩序等方面傾斜。這期間的圖書館法立法工作在政府主導下產生了諸如《?。ㄗ灾螀^、市）圖書館工作條例》以及一系列地方性圖書館法規等大量成果，但總的來說，圖書館法立法“不得已”被邊緣化，成果數量不多、級別不高、系統性不強、實施效果不彰，并未與圖書館事業的發展相適應，整體滯后于時代，沒有起到圖書館法律制度應起的規范、引導、促進和保障作用。

2.2現實必然性

從國家層面上來說，我國正處在社會主義初級階段，全面建成小康社會的偉大目標的實現，離不開涵蓋社會生活方方面面的宏大的中國特色的法律體系。建國65年來，特別是經過十一屆三中全會以來中國共產黨執政方式的制度變遷，我國實現了“政策導向”向“立法導向”的轉變，用30余年的時間走完了西方幾百年才走完的立法歷程，在立法層面達到了“有法可依”的預期目標，“涵蓋社會各個方面的法律部門已經齊全，各法律部門中基本的、主要的法律已經制定，相應的行政法規和地方性法規比較完備，法律體系內部總體做到科學合理統一?！盵2]很難想象，如果不是我們國家采取自上而下的政府推進型立法路徑，而是硬搬英美法系“演進主義”法學的教條，怎么可能在短短30余年的時間內基本形成中國特色的社會主義法律體系？同理，如果沒有政府對圖書館立法的規劃與推進，怎么可能產生現有的一系列圖書館法治成果？

從社會層面上來說，一則，根據全國人大對法律形成的分類，社會主義法律體系僅限于國家的法律體系，“通常是指一個國家的全部現行法律規范分類組合為不同的法律部門而形成的有機聯系的統一整體”[3]，社會組織確立的行為規范被排除在外；二則，我國是中國共產黨領導的無產階級專政的國家，政治力量單一化，尚未形成足以影響立法和政策的社會力量，現有的社會力量（包括圖書館學會在內的各種社會行業組織等）之間的基本關系和基本秩序更多的具有“官方色彩”，是由國家和政府賦予的，并沒有博弈和斗爭的基礎。從公民個人層面上來說，傳統的基于儒家思想的法律文化導致公民的權利意識非常淡薄，認為國家立什么法根本與他們無關，同時傳統的關于法律本質的統治階級意志論導致國家和政府偏重公法的制定而忽略私法，忽視了個人和組織的合法權益和自由，也更加弱化了公民的法律意識。具體到圖書館法治建設，情形也是如此。

3　理性建構與政府主導的圖書館法立法道路之反思

王兆國曾指出，“理解中國特色法律體系的形成，要把握以下幾個方面：第一，涵蓋社會關系各個方面的法律部門應當齊全；第二，各個法律部門中基本的、主要的法律應當制定出來；第三，以法律為主干，相應的行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例，應該制定出來與之配套；第四，法律體系內部應當做到科學和諧統一?！盵4]以這個標準來衡量，中國特色社會主義法律體系的形成，并不代表中國特色圖書館法律體系的形成，基本的和主要的圖書館法律的缺失、配套法規的缺失、立法膨脹和立法失衡導致的現有圖書館法規的政出多門和互相矛盾、已有法規的不合時宜與法律失效等是目前圖書館法律法規中存在的主要問題。雖然說建國后，尤其是改革開放后，政府主導推進的圖書館立法成就，使圖書館事業發展“有法可依”，其功之偉，如何評價都不為過，但是站在“依法治國，建設社會主義法治國家”和“科學立法”的歷史新起點，重新思考這種理性建構與政府主導型的圖書館法立法道路，我們還是會發現它是存在一些弊端的。

3.1理性建構與政府主導的圖書館法立法容易使法律與社會脫節

我們知道，圖書館立法受社會政治、經濟、文化諸多因素的影響，與億萬中國人的生活方式、行為習慣和價值觀念密切相關，但是“在當下中國的流行話語和實踐中，立法往往被理解為一種數量的增加，法治往往被視為或側重于對一個既定目標（現代化）的追求，對一個已定方案的貫徹，對一種社會治理模式的靠攏”[5]，于是政府主導的圖書館立法就變得公眾化、流行化，從一種理想變成不假思索的應然，“放棄對法律本質歷史的先驗與經驗的追問而執著于法律規范體系的應然建構，通過法律淵源的科學分析，確定法律位序的編排原則，型構統一化的法律秩序”[6]，從工具理性的價值取向上，把對秩序和關系的維護作為其核心任務，而把對公民自由和權利的保障排除在外，幻想用一種主觀構設和理性建構的方式來預設一個美好的法治圖景，并不能真正解決在圖書館事業發展中客觀存在的困擾我們30多年（甚至從圖書館在中國出現就已經存在）的問題。

同時，圖書館立法不是社會力量博弈的結果，因為政府是圖書館立法的主體和推動者，沒有等量級的社會力量的存在，無需博弈，即使存在博弈，也是國家或政府內部與圖書館法相關利益方的博弈，帶來的直接后果就是這樣的法律所賦予圖書館行業的義務性條款和權利性條款的失衡；即使存在權利性條款，也多因圖書館行業的社會弱勢地位和社會效益滯后性，而流于“一紙空文”，并不能真正為圖書館事業發展、為圖書館有效開展各項工作、為人民群眾從圖書館獲取知識信息和享受文化服務提供法律保障。而且政府主導的圖書館立法易使圖書館法治陷入“政府悖論”的陷阱，一方面我們需要制定法律把政府對于圖書館的公權力，如依法設置圖書館、依法為圖書館發展提供經費等，以法律的形式固定下來，另一方面，我們又需要通過制定法律對政府公權力存在的不作為和濫用情況作出相應的責任追究，也就是說既要“賦權”，又要“限權”，既要通過立法來限制政府的權力以維護公民的自由與權利，又把實現圖書館法治的希望寄托在政府身上。

3.2政府主導的圖書館立法容易導致法律的失效

“社會不是以法律為基礎的，那是法學家的幻想，相反地，法律應該以社會為基礎，”[7]而政府主導的圖書館立法則顛倒了這一規律，變成了“法律是圖書館發展的基礎”。主要表現在以下四個方面：一是圖書館事業發展中一出現什么問題，就有人呼吁立法，視法律為解決圖書館諸問題的首選方案，過高估計了圖書館法律的作用；二是政府主導的圖書館立法的具體經辦者還是圖書館行業，把部門利益、行業利益合法化，甚至進一步擴大行業利益，使圖書館法律與民眾的日常生活疏離，是題中常有之義；三是輕視和限制紀律、道德、習慣、經濟、行政、輿論、教育等生活規范和控制手段的作用，以為法律是一劑包治百病的靈丹妙藥，能夠解決圖書館事業發展中的一切問題，既想解決公共領域的問題，又想解決私人空間的問題；四是理性建構與政府主導的圖書館法立法容易受社會立法需求和專家學者呼吁的影響，而不顧圖書館事業發展實踐中是否真正出現了需要立法解決的問題，也不顧出現這些問題是否必須要由法律手段來控制（我們并非說目前的圖書館立法還不必要，而是說長此以往，很有可能出現為立法而立法的情況），把立法的事實上的可能性、道德上的可接受性、經濟上的可承受性拋諸腦后。

圖書館法律失效的另一個原因是移植的法律缺乏文化的滋養。在目前的圖書館事業發展實踐尚不足于從社會內部產生用于法律表現的社會基本關系和基本秩序之時，以主觀構設和理性建構為特征的政府主導的圖書館立法就把對西方相關法律制度的移植作為一種選擇。我們不否認法律移植在圖書館法治建設中的重要作用。確實，從1978年以后，大量的圖書館法規被制定出來，對圖書館事業發展起到了很好的規范、引導、促進和保障作用，但“法律是約束行為和設定制度的，移植法律也就是移植制度，而制度是需要文化滋養的，所以移植法律也就是在移植文化，規則和制度的移植必須要獲得文化的支持，否則法律移植很可能成為立法者的游戲”[8]。作為整個社會文化系統之一子系統的法律制度，如果“缺乏一種源于本土文化的‘非正式制度’作為其支撐”[9]，不能浸透在社會生活和日常活動中，不能成為人們的生活目的、生存智慧和終極意義，不能喚起人們對法律的尊重和信仰，就很可能“以其特有的渠道流入法學院的圖書館、法學家和行政官員的書齋”[10]，僅僅在文本意義上存在而不能變成“行動中的法”。

4　提高圖書館法立法質量之建議

理性建構與政府主導的圖書館法立法已經產生了大量的圖書館法治成果，在現實社會生活中也發揮了不可替代的保障作用，對于維護和保障公民的自由和權利功不可沒，但是我們也可以看到，理性建構與政府主導的圖書館法立法容易使法律與社會脫節，容易導致法律的失效。時至今日圖書館法律的權威還沒有建立起來，還沒有達到人人遵守的高度，還沒有變成中國人的生存智慧而成為其生活指南，究其原因，就在于立法質量不高；要提高立法質量，不外乎科學立法和民主立法兩條途徑。

4.1科學立法

從1978年鄧小平指出我國的法律很不完備，到2011年3月吳邦國宣布中國特色的社會主義法律體系已經形成，再到2012年黨的十八大提出“科學立法”的新要求，側重點的改變，說明我們國家的社會主義法治建設不再是單純地制定法律，而是更關注立法的質量。具體對圖書館立法而言，何謂科學立法？筆者認為可以從四個方面來衡量圖書館立法的科學性與正當性。

4.1.1把握客觀規律

圖書館法律要想成為帶有根本性、全局性、穩定性和長期性的社會公器，得到全體民眾的自覺遵守和真誠信仰，就必須反映客觀規律、符合現實民心、順應歷史潮流?！盁o論是政治的立法還是市民的立法，都只是表明和記載經濟關系的要求而已。”[11]圖書館立法也莫能外，其所產生的法律成果的作用，歸根結底是對社會財富——包括物質財富和精神財富——的再分配，是整個社會的經濟關系在圖書館事業中的反映，這是客觀規律。

4.1.2洞察利益格局

中國特色社會主義法律體系的所有法律，必須立場堅定地把最廣大人民群眾的權利和利益放在首位，這是建設和諧社會的本質要求。圖書館立法的基礎是人民的需求，不能陷入“部門立法保障部門利益”的誤區，要符合最廣大人民的根本利益，不然制定出來的法律就可能“與民爭利”，打著“依法辦事”的幌子謀求行業利益的保障和擴大，在法的實施過程中出現“不依法辦事損害人民利益而使人民不滿意，依法辦事仍然得不到人民滿意”的尷尬局面。

4.1.3理性期盼立法

經濟社會的全面發展和改革開放的進一步深入，使中國的社會階層和利益群體發生了前所未有的變化；社會階層多元化、利益群體多元化、價值取向多元化、理想追求多元化，已經使我們很難對某一事物達成統一的認識。對于圖書館事業實踐及因該實踐活動而制定的法律，我們同樣很難取得該法律是否“科學”的共識，我們的認識有時候甚至是互相矛盾的。對此，我們要做到盡量避免制定“惡法”，多立“良法”，同時又要有暢通、完善的法律救濟渠道，而廣大人民群眾要尊重法律、善待法律、遵守法律，甚至在一定程度上還要能夠容忍“惡法”給我們的自由和權利的實現與保障帶來的障礙。

4.1.4法律與文化融合

以法律移植為手段的圖書館立法，引進的法律只有與社會的經濟、政治、文化現實相融合，才有可能在社會中發揮作用，因為“缺乏強有力的道德根基，被移植的制度和觀念無從獲得本地沃土和持續成長的養分，不管移植者技術如何嫻熟高妙，這樣的法律都是不可能有效生長的，只有法律之樹根植于價值觀念指明方向的沃土時，才可能為后代結出希望之果”[12]。圖書館法治建設不可能只是制定一套規模遠大與綜理密微相結合的法律體系的“文本”，更需要扎根于中國傳統法律文化和現實社會環境的法治建設的“中國語境”；它不僅需要制度層面的周詳完備，更需要理念層面的全民守法的自覺，以及更加需要文化層面的人們對法律作為其生活終極意義的奉獻與獻身。

4.2民主立法

盡管民主是我們社會生活各領域（包括立法領域內）一則牢不可破的信條，但正如美國民主理論家薩托利所指出的，“我們生活在一個民主觀混亂的時代，雖然我們都聲稱喜歡民主，但并不知道什么是民主”[13]。就圖書館立法而言，我們所希望的民主立法當然是“全民公決式”的民主立法，也就是全體公民直接投票表決和通過法案，但這只是一個幻想，因為在我們這個幅員遼闊、人口眾多的大國，它會遇到兩個不可逾越的障礙：立法過程的經濟成本和普通公民的立法能力，所以我國采取的是全國人民代表大會制這種間接民主立法模式。在這種模式下，如何做到立法民主，筆者認為應該從兩方面著手。

4.2.1從理念上樹立人本主義的立法觀

法的價值主體是人，“因為人類社會的一切主義、政策、法律、制度等，都應當從人出發，都是為人而存在的，都是為人服務的”[14]。圖書館法律要促進以社會正義為基礎的公民的自由和權利，離不開對于個體的人的價值與權利的尊重；理性建構與政府主導的圖書館法只有樹立人本主義的立法觀，才能造就內容合理的公民權利，并以權利的“善”推進法律的“善”。當然圖書館立法的人本主義觀既要對社會上的弱勢群體予以傾向性保護，卻又不僅僅是簡單地立法保護弱者；真正的“體現人本主義精神的立法就是通過法律的利益分配功能讓每個人都能在適合其生存和發展的環境中‘成長’”[15]，不過不幸的是在“社會的吁求和專家的呼吁聲”中，“保護弱者”有時候會在圖書館立法中成為一種無須思考的應然。4.2.2 從程序上鼓勵公眾參與立法

公眾參與立法是民主立法的重要前提，因為人民群眾是社會生活的主體，只有他們自己了解自己的需求。公眾參與立法的意義和作用已經被許多專家學者透徹論述，我們國家的立法者也發明了“開門立法”這一個很好的民主立法形式。在圖書館立法實踐中，我們也探索并實踐著諸如問卷調查制度、意見征集制度、立法聽證會制度、立法調研會制度、專家論證會制度等民主立法、開門立法的形式和途徑。但鼓勵公眾參與立法的“開門立法”說起來容易，做起來難。一是需要大量的人力物力財力做基礎，二是公眾要具有較強的立法參與能力和較高的立法參與熱情，而后者在我國尤其欠缺。圖書館法律草案公布后，能收集到的真正有價值的意見其實是一個未知數；聽證會和調研會上，能聽到的有見地的建議也是一個未知數，原因就在于公民缺乏立法參與能力和立法參與熱情，所以我們的當務之急是培養公民的立法參與能力，調動普通公民的立法參與熱情。

5　結語

總而言之，理性建構與政府主導的圖書館法將使圖書館事業發展迅速從“無法可依”變為“有法可依”，但“有法可依”是從“法制”意義上理解的，并不必然導致“圖書館法治”。比如1978年以后，我們制定了大量的圖書館法規，但隨后的法律不良、執法不嚴、有法不依的問題卻日益嚴重，成為比“無法可依”更糟糕的事情，因為無法可依我們還有希望，而“惡法”卻只能帶來失望和絕望。所以科學立法、民主立法的提出，為目前的圖書館法立法指明了一條提高立法質量的路徑，就是立法的正當性。只有正當性的圖書館法立法才能獲得多元價值取向下不同利益群體的一致認同。

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榮紅濤鄭州大學西亞斯國際學院圖書館副研究館員。河南鄭州，451150。

收稿日期：（2015-07-02編校：方瑋）