貴安新區失地農民補償問題研究

熊 軍

貴州財經大學，貴州 貴陽 550025

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貴安新區失地農民補償問題研究

熊 軍*

貴州財經大學，貴州 貴陽 550025

在城市化的不斷發展，城市不斷向外擴張的過程中，產生一個特殊群體——失地農民。由于相關政策體制的不完善，致使許多失地農民利益受到侵害。研究城郊失地農民補償問題，對于維護失地農民利益有著重要的現實意義。本文通過對貴州省貴安新區黨武鎮的實地調查，發現貴安新區城郊失地農民補償存在征地補償標準低、征地補償款管理使用不當、征地補償方式單一等問題。結合相關理論知識，從失地補償制度、補償標準和失地農民就業三個角度提出進行研究。

失地農民；補償；貴安新區

一、緒論

土地賦予了農民生命，滿足了農民衣、食等需求，對農民具有重大的意義。同時，土地還是農民最重要的勞動對象，為農民提供了就業場所，農民從土地中獲得相對較固定的職業和穩定的收入，是農民得以持續生產和發展的重要客體。一般來說，可以從廣義和狹義層面理解失地農民。從廣義層面來講，是指由于各種原因失去了土地的農民，既包括目前仍然居住在農村的部分失地(失去一部分土地)農民，也包括原來居住在農村，現在已經搬遷到城市并且取得了城市戶口的完全失地(失去全部土地)的農民。從狹義層面來講，是指失去我國相關法律所規定的土地承包經營權、收益權、處分權等的農民。在本文中，從廣義上定義失地農民。

據統計，到2020年，我國失地農民將增至1.1億人。在我國城市化擴張過程中，由于征地補償政策和失地農民社會保障制度不完善、不健全的原因，出現許多政策弊端，使得失地農民的權益受到侵害，出現許多“無地、無業、無生活保障”的三無農民，他們實現了農轉非，卻是城市的邊緣人。在城鎮化進程中，失地農民補償問題已經成為一個不可忽視的關鍵問題，本文以已有的相關理論研究為基礎，結合實際調查情況，淺析失地農民補償問題的現狀和產生根源等。

二、貴安新區失地農民補償情況及存在的問題

貴安新區成立于2014年，規劃總面積1795平方公里，其中直管區為黨武鎮、湖潮鎮馬場鎮、高峰鎮和紅楓湖鎮6村1居①。

根據實地調查發現，該地區征地補償標準為7.4萬元/畝，而失地農民實際所得為6.88萬元/畝，較多的失地農民認為征地補償標準過低，征地執行缺乏透明度，對征地標準的滿意度低。有55%的家庭土地被全部征收，被征收土地在3畝及以下的家庭占比達65%。該地區實行一次性貨幣補償，對失地農民普遍采用貨幣安置和社會保障安置，而未進行有效的就業安置，接受過就業培訓或技能培訓的人僅占7.5%，在這樣的情況下，對于失地農民失去土地之后的生活經濟來源影響較大。

表1 征地前后家庭收入變化情況表

從被征地前后收入變化來看，多數家庭的家庭總收入減少，由于土地是農民家庭收入的重要來源，因而農地耕種收入減少對家庭總收入的影響較大。而打工收入有所增加，這反映出大多數具有勞動能力的失地農民在失去土地之后，選擇了外出務工以增加收入，從而減輕家庭的經濟壓力。

表2 征地前后家庭支出變化情況表

從被征地前后支出變化情況來看，總支出增多的的家庭較為普遍，其中以食品支出增多的影響最大。農民的食品來源主要在土地，失去土地之后，農民的糧食產出減少，不得不到市場上購買食品。

表3 征地前后社會生活狀況變化情況表

從被征地前后社會生活狀況變化情況來看，收入減少，支出增加，一增一減，加重了失地農民的經濟壓力。同時，就業狀況的變壞，嚴重影響了失地農民的經濟收入來源，使生活幸福感下降。同時，該地區存在著強制參加社會保險的情況：對于不參加社會保險的失地農民，政府不發放征地補償款，這嚴重違背了失地農民的個人意愿和影響了政府在人民心中的形象。

在對社會保障政策的宣傳中，60%的人不了解失地農民社會保障政策，政府的宣傳力度顯然不夠。在了解政策的人中，超過半數的人認為“失地農民保障”政策不能滿足個人或家庭的生活需求，大多數人認為保障標準偏低，失去土地之后的生活得不到基本保障。

通過對失地農民征地補償情況的分析，發現其中主要存在以下問題：

第一，征地補償標準低。在最近五年，該地區的征地補償標準為7.4萬元/畝，青苗補償費1400元/畝，而同期其他地區征地補償標準不低于10萬元，同比減少了25%。同時，相較于當地近五年的經濟發展水平來說，該補償標準只相當于其3年的家庭收入。

第二，征地補償款管理使用不當。雖然當地的征地補償標準為7.4萬元/畝，但失地農民實際所得征地補償款為6.88萬元/畝，這兩者中間的差額被村集體以各種收費理由抽調，征地補償款的處置不符合公平、公開、公正、合理原則，一方面這損害了失地農民的切身利益，加重失地農民的經濟困難，另一方面，也加深了失地農民同村委和政府的矛盾，使得政府在人民心目中的形象地位和信譽降低。

第三，征地補償方式單一。一次性貨幣補償是該地區絕大多數的補償方式，沒有實施就業補償、調地補償等的其他補償方式。短期來說，一次性貨幣補償方式可以顯著增加失地農民的有效收入，減輕政府財政負擔，但長期來說，失地農民只能“坐吃山空”，失去唯一經濟收入來源的失地農民在失去土地之后將面臨極大的經濟壓力。單一的補償方式，帶來最明顯的不利影響有兩點：

(一)失地農民難以再就業，在征地之前，該地區務農人口占到57.5%，失業率僅為2.5%，而在征地之后，務農人口下降到17.5%，失業率則陡升至45%。根據奧肯定理，失業率與經濟增長率具有反向的對應變動關系，調查地如此高的失業率表明這一地區經濟發展將面臨嚴重問題。較高的失業率也使社會治安狀況惡化，一些無業失地農民經常帶著所得征地補償款進行賭博或進行其他違法活動，嚴重影響了當地社會治安狀況，人民的幸福感降低。

(二)社會保障制度不完善，社會保障水平低。當地在征地過程中出現“強制社保”的情況，即強制失地農民個人和家庭先參加社會保險，再發放征地款。這突顯出了政府在征地執行過程中的違規行為，反映出社會保障執行監管制度的不健全，損害了失地農民的權益。

政府對失地農民社會保障政策的宣傳力度不夠，使得很多的失地農民不知曉這一國家政策，即使有所了解，也很少有人認為該政策能夠滿足自身需求，更多的人認為，在失去土地之后，社會保障政策不能從根本上解決其生活困難。

三、對失地農民補償問題的原因分析

第一，國家土地補償標準與經濟發展水平不適應。根據《中華人民共和國土地管理法》第47條之規定，征地的補償費用包括土地補償費、安置補助費及地上附著物和青苗補償費。其中，土地地補償費標準最高為該耕地被征收前3年平均年產值的10倍；征地的安置補助費標準為該地被征收前3年平均年產值的4—6倍，但是最高不得超過被征收前3年平均年產值的15倍；青苗補償費為該地被征收前3年平均產值的3倍。以上三項之和不得超過平均產值的30倍。②

按此標準，失地農民得到的補償費明顯過低。此標準只考慮到了征地給農民造成的直接土地損失，而未考慮到其間接經濟損失。首先，土地是我國絕大多數農民的重要勞動和工作場所。失去土地意味著農民失去糧食和生活經濟來源，農民的后續經濟生活將變得更加困難。其次，失地農民擇業成本和養老成本的增加是其間接經濟損失。失去土地的農民需要進行再就業，在再就業的過程中會增加各種費用的支出。土地具有重要的養老保障功能，當年老之后，土地所有者可以將土地傳給自己的子女或親人可獲得養老權益，當失去土地之后，農民的養老成本也隨之而增加。這兩者成本的增加都造成了失地農民的間接經濟損失。再次，只考慮到土地當期的市場價格，未充分考慮到土地的增值部分。城郊部分土地的區位優勢和市場價值隨著城市化發展不斷增加，但在當前的征地補償政策之下，農民享受不到土地增值部分的收益。

第二，征地補償政策監管制度不完善。國家相繼出臺了一系列有關政策措施以保障失地農民的合法權益，但許多政策的落地情況卻不理想。由于缺少監管，征地補償費從財政劃撥到農民實際所得這一過程中會出現層層抽調、克扣的情況。如政府部門提取管理費，土地管理部門提取土地管理費等，一些與征收無關的如教育附加費等，也被并入土地征收費用之中，③這些行政性收費增加了各級職能部門的收益，卻使農民實際得到的土地補償金減少，嚴重侵害了失地農民應有的權益，加深各方的矛盾。

第三，缺乏多元化的征地補償安置方式。從全世界范圍來看，征地補償方式包括就業補償、貨幣補償(包括一次性貨幣補償和持續性貨幣補償)、調地補償和社保補償等等，但在調查地，政府為了減輕自身的財政壓力，都選擇對失地農民進行一次性貨幣補償。短期內既減輕了政府的財政壓力，也增加了農民的近期收入，但損害了農民的長期利益，進而可能造成社會問題。

四、失地農民補償問題的對策研究

第一，提高征地補償標準。首先，國家和政府應該在政策和立法上提高對失地農民的補償標準。《中華人民共和國土地管理法》是在1987開始頒行實施，距今已有近30年，隨著經濟社會的不斷發展，其中很多條款已經不再適用當今實際。應適當更改土地管理法，提高征地補償標準。其次，要將征地補償標準與當地的經濟發展掛鉤。在城市化過程中，土地的價格會呈現幾十甚至上百倍的增長，但在目前的征地政策之下，我國絕大多數失地農民卻享受不到土地在經濟發展中帶來的紅利。因此，政府在考慮到當期土地價格的同時，也應給予失地農民充分的土地增值權益，使農民能夠享受到土地在經濟發展中帶來的利益。

第二，完善征地補償監管制度。完善征地過程中宣傳、公告和宣傳等流程制度，堅持公開、公平、公正、合理、合法、透明原則。在征地之前，要將相關的征地范圍、補償標準、安置方式以及征地用途等予以公示，使農民能夠充分了解征地的重要信息。在征地過程中，可以成立一個監督執法檢查組，對政府征地過程和征地補償款的發放進行嚴格監督，防止出現違法違規征地、違法違規使用征地補償款的情況，做到各項工作的規范化、合法化和人性化，充分保障失地農民的權益。

第三，豐富征地補償方式。征地補償方式不能單一化，各地區要結合自身的實際情況，豐富征地補償方式。既要著眼于失地農民的現實困難，又要著眼于長期的社會保障，要將貨幣補償、就業補償、調地補償以及其他補償方式組合運用，結合地區發展，積極探索更加多樣化、更加合理的征地補償方式，使農民在失去土地之后還有其他經濟收入來源。城鄉統籌，不僅針對一般農民，也可惠及失地農民，因而是促進農村勞動力轉移就業的普惠政策。④統籌城鄉勞動力就業，積極引導失地農民外出就業，鼓勵、幫助農民工返鄉創業。政府可給予創業的失地農民相應的政策扶持，同時，政府應該頒布相應的政策文件，鼓勵企業，在同等條件情況下優先招聘失地農民，解決失地農民的就業問題。

[ 注 釋 ]

①國務院關于同意設立貴州貴安新區的批復.

②中華人民共和國土地管理法.

③任鳳蓮.關于失地農民補償問題的思考[J].經濟問題，2009(7).

④潘光輝.失地農民社會保障和就業問題研究[ M ].廣州：暨南大學出版社，2009:170.

[1]蘇東海.西部民族地區城市化進程中失地農民問題研究[ M ].北京：人民出版社，2012.

[2]潘光輝.失地農民社會保障和就業問題研究[ M ].廣州：暨南大學出版社，2009.

[3]趙繼新，丁娟娟.失地農民補償模式及機制研究[J].商業研究，2009(12).

[4]王尤貴.失地農民補償探討[J].甘肅農業，2006(5).

[5]吳艷花.淺談對失地農民補償和保障問題的幾點思考[J].麗水學院學報，2008(6).

[6]任鳳蓮.關于失地農民補償問題的思考[J].經濟問題，2009(7).

熊軍，男，貴州人，貴州財經大學，研究生，研究方向：行政管理。

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