寧波市推進土地“供給側”改革促進經濟轉型升級

寧波市國土資源局 莊芬芬

寧波市推進土地“供給側”改革促進經濟轉型升級

寧波市國土資源局 莊芬芬

近年來，寧波市以調結構為重點，通過制定政策、統籌謀劃、優化配置等手段，在全省率先實施住宅用地供應與存量消化掛鉤機制，建立加快盤活存量建設用地制度等創新舉措，推進土地“供給側”改革，促進全市經濟轉型升級。

一、挖潛存量，拓展用地空間

1.供需調控，加快存量去化

合理運用經濟宏觀調控，從2015年7月起，在浙江省率先實施住宅用地供應與存量消化掛鉤機制，通過土地供需雙向調節，推進房地產市場健康穩定發展。明確規定對部分商品住宅嚴重過剩區域，減少供應計劃數量直至暫停供地，合理控制住宅用地供應規模，加快存量商品住宅用地去化。據統計，2015年寧波市商品住宅庫存面積比2014年底下降33.7萬平方米，中心城區平均消化周期由33個月下降至23個月，調控成效初步顯現。

2.政策引領，加大盤活力度

探索性研究新增建設用地增加與存量建設用地內涵挖潛相結合的用地保障方式，加快推進城鎮低效用地再開發、“批而未供”土地開發利用、“供而未用”土地處置利用。2015年，全市累計盤活存量土地1.76萬畝，消化“批而未供”土地9.64萬畝，分別完成年度目標任務的142.7%、103%；累計完成城鎮低效用地再開發面積1.06萬畝，完成年度目標任務的176.1%。2016年1月，圍繞“土地供給側”改革，制定出臺《寧波市關于加快盤活存量建設用地的若干意見》，突破性規定允許部分存量建設用地分割轉讓，明確“在出讓合同無約定，且符合規劃、建設、國土、消防和環保等法律法規的前提下，允許工業、倉儲和用于科研的科教用地分割轉讓給境內外的自然人、法人和其他組織”。同時，激勵城鎮低效用地再開發，對納入城鎮低效用地再開發數據庫且由市場主體進行再開發的項目，依照有關規定免繳城市市政基礎設施配套費。

3.政府主導，推進舊區改造

自2005年起，寧波市本級中心城區作為試點率先啟動城中村改造工程，通過政府主導，分類改造，加強舊住宅區、舊廠區改造力度，全面查處未經批準擅自占用土地、超出批準用地面積占用土地，歷經十年已完成拆遷住宅和非住宅建筑面積931萬平方米，建成安置房建筑面積389萬平方米，投入改造資金約310多億元。除孔浦和壓賽兩個村委托第三方實施改造外，寧波市已全面完成城中村改造中57個村的拆遷、25個村的整村安置這一預期目標。

二、統籌謀劃，保障項目用地

1.統籌安排用地指標

切實推進計劃管理由“指標管理”向“項目管理”，“分散安排”向“集中統籌”轉變。2015年，共爭取新增建設用地指標4.47萬畝，累計下達4.08萬畝，完成三門灣大橋及接線工程寧波段、寧波櫟社國際機場三期擴建工程等重大項目的保障。實現“三年行動計劃”2015年度836個項目中的782個項目的用地保障，確保前期工作到位的項目用地保障面達到100%，符合土地報批條件的有效用地保障率100%。

2.分批推進預備項目

充分發揮年度計劃對資源集約利用、調控經濟發展的導向作用，綜合考慮重大項目用地需求，2015年，提高預安排指標比例（總量增加到上年度切塊指標的50%）。自2014年起，建立重大項目用地保障預備庫，通過深入分析項目前期準備工作，對甬金高速溪口東至甬臺溫高速姜山連接線一期工程、71省道盛寧線東至茅洋段改建工程、車外環快速改造工程等涉及資金、規劃問題，條件尚未完全具備又急需落實的項目，及時納入預備庫，實行成熟一個、報批一個、指標核銷一個。2015年共納入預備庫項目29個，涉及新增建設用地9778畝。

3.破解占補平衡難題

完善耕地占補平衡市統籌調劑平臺，通過“水旱調換、等級調換、急需調劑、指標押貸”等方式，多途徑、全方位解決占補平衡的難題，確保重點急需建設項目耕地占補平衡及時到位。2015年共為寧波市委黨校、奧體中心等重大項目建設落實補充耕地指標1932畝（其中水田1580畝），調劑（換）、借貸各類占補平衡指標近萬畝，調入補充耕地指標3091畝（水田269畝）、標準農田指標

2034畝，爭取省統籌標準農田指標295畝。

三、優化配置，提高用地效益

1.規劃管控，優化空間布局

率先調整完善土地利用總體規劃，優化規劃發展空間，堅持“多規融合”理念，優先劃定永久基本農田保護紅線和生態保護紅線，合理確定城市開發邊界，突破性解決了土地供需矛盾、生態環境保護、土地節約集約利用等7大難題，實現與城市總體規劃、生態功能區劃的全面銜接，確保“十三五”期間中心城區420平方公里范圍內重大區塊、重點項目用地“全覆蓋、不遺漏”，做到“可保盡保”。目前，規劃成果已通過省級論證，在全國106個城市中可率先報國土部審查，同步開展縣鄉級規劃調整完善，其中余姚、慈溪、奉化、寧海、象山5個縣（市）已率先獲得省政府批復。同時，在全國率先完成《寧波市國土規劃（2013-2030）》編制，提出資源承載能力、開發利用方向等戰略理念，突出國土空間規劃管控。

2.差別供地，優化產業結構

根據經濟形勢適時調整土地供應結構，實施差別化供地政策，采取優先保障措施，加大新型產業用地扶持力度，對新一代信息技術、高端裝備制造、新能源、新材料等戰略性新興產業用地，實行優惠地價政策。2015年寧波市累計供應工礦倉儲用地1.07萬畝，代表工業化中后期先進產業的制造業第三類產業用地占比從去年同期的50.0%提高到56.6%，倒逼傳統產業用地需求萎縮，優化產業用地結構。

3.績效評定，優化資源配置

開展工業用地調查，推進土地要素市場化配置改革，圍繞“畝產論英雄”導向，對全市規模以上工業企業開展產出績效調查評價，主要包括畝均稅收、畝均產值、單位能耗工業增加值、單位電耗稅收、單位排放工業增加值、全員勞動生產率等內容。畝產效益評價結果與要素供應、財政扶持和獎懲政策掛鉤，在用地、用電、用能、用水、排污、信貸等資源要素配置上制定實施差別化政策和措施，激勵和倒逼企業提高單位資源占用產出，強化資源產出導向，優化資源要素配置，倒逼企業轉型升級。

四、另辟蹊徑，挖掘用地潛力

1.制度改革，盤活農村宅基地

深入研判農民集體所有的宅基地不得出讓、轉讓、出租、抵押這一規定，繞過禁區，以現行法律法規沒有禁止農民居住用地使用國有土地這一突破口，提出農村宅基地管理新思路，實現農民集中居住區用地根據相關規定，可辦理房產使用權證和建設用地使用權證，允許上市交易。這一新舉措不僅盤活農民宅基地、增加農民的財產性收入，同時達到了促進城鎮化、節約集約用地等效果。自2007年開展農村住房制度改革試點以來，全市累計實施農村住房制度改革項目184個，總投資366.4億元，拆遷農村宅基地面積11882畝。項目全面實施完成后，節約耕地7227畝，是拆遷宅基地面積的60.8%。農村集體土地房屋拆遷中將宅基地置換成商品房的做法也已普遍推行。

文化創意產業園建成效果與現狀

2.政策突破，加大地下空間開發強度

下發《關于落實省政府空間換地政策鼓勵開發利用地下空間的通知》，規定在符合規劃，滿足工程管線、人防疏散、建筑保護、施工安全、消防安全、城市防洪、環境保護及配套設施等要求的前提下，鼓勵合理開發利用地下空間。同時，實現政策的最大突破是，明確地下空間建設用地使用權用于商業、辦公、娛樂、倉儲等經營性用途，以協議方式出讓的，地下首層部分土地出讓金可按所在地段基準地價對應用途樓面地價（倉儲用途為地面地價）的20%收取，地下二層土地出讓金按地下首層的40%收取，地下三層以下（含三層）可免收土地出讓金；以招拍掛方式公開出讓的，土地出讓底價可參照確定。

3.機制建立，加速低效用地退出

對各地特別是開發園區內因各種原因造成的低效利用土地，采取土地置換、收購儲備、協商收回等多種途徑，依法收回（購）后重新供應給急需且符合產業準入要求的企業，促使企業通過自主改造、加大技改投入、兼并重組等措施，提高土地節約集約水平。同時，為鼓勵開發區低效用地二次開發，2004年市政府出臺《關于提高土地集約利用水平的意見》，提出“對工業企業在規劃許可情況下通過整合挖潛，增加容積率翻建多層廠房的，不另行收取土地出讓金，同時不收取配套費，并允許補辦房產證”，這也成為全國較早制定優惠政策鼓勵工業用地再開發的城市。