國土資源信息公開常見敗訴問題研究（二）

浙江鑒湖律師事務所 何建航

浙江省國土資源廳法規處 謝 偉

國土資源信息公開常見敗訴問題研究（二）

浙江鑒湖律師事務所 何建航

浙江省國土資源廳法規處 謝 偉

編者按

本刊在2016年第1期刊出了國土資源信息公開常見敗訴問題研究（一） ，現將該文第二部分刊出，以饗讀者。

問題六：補正通知——厘清信息公開請求的有效方式

在信息公開要求、內容不清晰，且國土資源部門經過內部審查或電話、數據電文等方式溝通，仍無法確定信息公開內容時，可向申請人發出《信息公開補正通知書》：說明需補正的公開事項并進行釋明（防止申請人不理解），限定補正期限（建議為收到補正通知后10日）、形式（一般為書面），還要告知逾期不補正的后果是視為撤回信息公開申請，信息公開處理終止。特別要注意補正內容要一次性通知且不可濫用，否則可能違背便民原則。再就是申請人書面來函拒不補正時，國土資源部門應作出是否公開的最終決定，葉某信息公開補正一案可為鏡鑒。

2015年3月，葉某以郵寄方式提出政府信息公開申請，要求公開義烏市某村的征地批文。國土資源部門收到后，認為因建設用地批文以審批文號、用地批次、審批時間等方式保存，所申請信息須經過調查、收集、匯總等方式才能獲取。故根據國辦發〔2010〕5號有關“行政機關一般不承擔匯總、加工或重新制作政府信息，以及向其他行政機關和公民、法人或者其他組織搜集信息的義務”的規定，4月10日書面告知申請人補正明確的文件名稱或發文號后再決定是否公開。4月18日，申請人書寫《補正告知函》，主要內容為：要求公開征收義烏市佛堂鎮小吳溪村的每一宗土地，并認為4月10日告知書于法無據等。國土資源部門5月12日作出《政府信息公開告知書》：本機關已于4月10日對于你的政府信息公開申請作出補正告知，給你帶來的不便敬請諒解，并告知了復議和訴訟權利。之后再無下文，最終被行政復議機關責令履行信息公開職責。

筆者認為，該案所犯錯誤原本不該出現，完全是信息公開工作人員對補正通知運用不當所致。首先，在信息公開申請人收到補正通知而拒不補正時（4月18日《補正告知函》實際意思很清楚，即拒絕補正），國土資源部門本應根據《政府信息公開條例》第二十一條規定明確作出公開或不公開的決定。然而5月12日《政府信息公開告知書》既無法律依據也無誠意——其實質為道歉信，卻無一絲公開的意思表示，難怪最終被復議糾錯。其次，只有實體性信息公開答復才需要告知訴權，如公開、部分公開、不公開、信息不存在等；程序性信息公開文書，如延期通知、補正通知等，因為并非最終決定，不影響申請人的實體權利和義務，不屬于復議訴訟范圍，不必告知訴權。而5月12日《政府信息告知書》沒有任何實體答復內容，卻又告知訴權，顯然是畫蛇添足之舉，結果難免“自投羅網”。

問題七：信息公開處理如何防止濫訟——多件合一與一件分多件

受“一事一申請”原則啟發，一些信訪、復議、訴訟老戶將原本一個審批事項（如征地審批）的報批材料拆分成數個乃至數十個政府信息公開申請，還有一些分項提出的政府信息公開申請間實質相關……基于效率行政、便民行政及防止濫訟之考慮，筆者認為應根據實際情況采取多件合一或一件分多件的處理方式。一般來說，多件合一適用于所申請政府信息性質相同、公開尺度及理由一致、訴訟風險相同的情形，而一件分多件適用于所申請信息種類、性質不同、公開尺度、理由及處理方式、訴訟風險各不相同的情形，兩種處理方式之運用都為防止行政司法資源濫用。

1.實質相關的多件合一案例——薛某不服農轉用及征地批文信息公開案

薛某向溫州市國土資源局提出3份政府信息公開申請。

第1份：要求公開“與蒼南縣2011年度某批次建設用地相關的農用地轉用的國務院批復文件”。

第2份：要求公開批準文號為溫土字A〔2011〕第XX號（即2011年度某批次）建設用地呈報材料的浙江省人民政府批復文件。

第3份：要求公開“與溫土字A〔2011〕第XX號相關的蒼南縣某村新村土地征收等相關材料及圖紙”。

經查，溫州市人民政府就蒼南縣2011年度某批次建設用地作出的溫土字A〔2011〕第XX號批文，僅僅批準了某村的新村建設（集體土地）土地農轉用，而不涉及土地征收。因此，不存在根據《土地管理法》第四十五條由國務院或省政府作出的征地批文（第1、2份申請），也不存在與征地相關的土地征收方案、征地協議、征地公告、征地紅線圖等材料（第3份申請）。因此，筆者認為這三份信息公開申請緊密相關，結合起來就征地及農轉用審批情況進行答復和說明會更清楚，分案處理只會增加無謂的行政文書及訴訟舉證、審查之累，最終該案在復議環節合案審理，實現了案結事了。

2.濫用信息公開權的多件合一案例——潘某不服房屋拆遷許可信息公開案

潘某因集體土地上房屋拆遷補償安置爭議，提出100份政府信息公開申請，要求公開杭土資拆許字（2009）第001號—第100號《房屋拆遷許可證》及其審批信息。杭州市國土資源局審查后，經審查作出一份政府信息公開答復：一是公開與潘某所在村有關的3份拆遷許可證相關材料；二是根據政府信息主動公開規定，告知上述拆遷許可證信息在杭州市國土資源局網站公開的具體鏈接。最終該多件合一答復行為得到復議機關支持，案結事了。

筆者認為，國土資源部門對該100份申請區分主動公開和依申請公開后統一進行答復符合便民、及時和行政高效的原則；尤為可貴的是，國土資源部門公開與潘某相關的拆遷許可證信息有利于申請人找準焦點維權，符合《政府信息公開條例》第六條“政府信息公開應及時、準確”的要求。因此，多件合一答復跳脫了“一申請一答復”的自縛手腳模式，有效遏制了濫用信息公開權利者霰彈打靶、浪費行政（甚至司法）資源（徒增文書制作、審查、送達等負擔）的囂張氣焰。

3.一件分多件

一件分多件的處理方式主要針對所申請政府信息涉及多個類別、性質，以至各項信息公開的處理結果（公開、不公開、不存在、補正等）、尺度、理由不一，以及答復內容過于繁雜，甚至不盡一致的情形。這樣做的好處有二：一是通過對申請人比較能接受，不易訴訟的信息公開申請（如決定公開部分、按政策法規及常理無法公開或信息不存在但公眾較能理解部分）的區分答復，防止了該部分內容無謂的舉證及復議訴訟審理之累；二是通過集中精力對復雜信息公開申請層層剖析，從法律、實踐、制作與保存等不同角度析法說理（甚至電話、書面釋明等），力爭申請人接受，即便無果也實現了訴訟壓力及風險的最小化。

問題八：政府信息不存在——檔案室查詢不是萬能擋箭牌

一般來說，政府信息不存在有兩種可能，一是沒有法律法規和政府“三定方案”賦予的職責；二是實際工作中確實沒有制作、保存。《浙江省人民政府行政復議辦公室關于行政復議審理信息公開不存在案件的指導意見》（浙政復辦〔2013〕15號）對審查該類復議案件規定了明確的標準。第一種情況不再贅述。第二種情況需要審查是否進行了合理查詢、檢索（檢索方法、載體、范圍）并履行了告知、說明理由的義務，要點有三：1.申請人提供了文號線索，要調閱前后文號文件、發文登記簿；2.申請人提供了制作時間線索，要調閱信息公開指南、年度報告、公開目錄等；3.申請人提出了信息來源線索，要查看搜索記錄等。由是觀之，政府信息查詢范圍不僅限于檔案室，還應包括信息系統、業務科室、政府及其他部門等。

綜上所述，筆者認為政府信息不存在答復有如下要點：1.要告知檢索情況（檔案室、信息系統）；2.告知不存在的原因并說明理由，是法律政策規定不存在，不在本機關，還是信息丟失等；3.若該信息應該保存但本局丟失，在部、省、市、縣國土資源部門或政府、其他部門、

組織等處能找得到的，應該去找，不可簡單說不存在。

問題九：抓住信息公開處理的蛇七寸——遴選優秀的經辦人

站在信息公開第一線、直接面對申請人的信息公開經辦人，需要準確判斷信息公開要求，分析是否屬于公開范圍，熟練運用各種信息公開方式，決定如何公開，公開到什么程度，并在多方查找仍不存在時說明理由。而審核、審批者僅在經辦人處理基礎上增刪修改——按照行政運作實務經驗，否定或修改比例不會超過10%，這就意味著90%的信息公開處理結果是經辦人決定的。也就是說，如果經辦人錯了20%，那至少有10%不可能被糾正，此中的復議訴訟風險可想而知。由是觀之，信息公開經辦人的重要性不言而喻。為此，國土資源部門遴選時一定要把握好兩點：一是對工作要有強烈的使命感和責任心，精通國家、省、市信息公開法規和國務院、省法制辦的信息公開指導意見、司法解釋；二是勤學好問愛鉆研，最好多崗鍛煉，對遇到的國土資源業務問題要打破砂鍋問到底，知其然更要知其所以然，善于總結信息公開成敗得失并實時運用于實踐。此外，國土資源部門要把信息公開崗位作為培養業務骨干的重要崗位，并提供豐富的培訓機會。

問題十：信息公開辦理的機制保障——辦案式審查、充分溝通、上下聯動

打鐵還要自身硬，要從根本上防范信息公開爭議，構建依法高效、溝通順暢、快速反應的信息公開辦理機制勢在必行，具體有三點。

1.建立辦案式的信息公開辦理機制

如本文第二部分（信息公開內容審查）所述，信息公開辦理不能停留于格式文書的填空選擇，而應像復議訴訟一樣經由事實調查（查明申請內容到底指什么）、法律分析（查明申請內容的法定職責、條件、程序等規定）、實務查詢（查明國土資源實踐中如何操作），最終形成針對每項申請不同特點的事實清楚、依據充分、說理透徹的信息公開處理文書（常見信息公開類型可建立說理性答復模板），這就好比鋼筋混凝土結構的房屋，即使臺風地震來了也不怕。此外，對新型、疑難、易敗訴、濫用信息公開權等各類申請，要經由會商、研討等形成統一處理結果，并一體應用于今后實踐中。

2.信息公開辦理要充分溝通、釋法析理

作為與社會公眾打交道的重要方式，溝通貫穿于政府信息公開的全過程：一如前述在審查信息公開名稱、內容、多件合一及一件分多件等均需要與申請人有效溝通（包括見面、電話、調查會等）；二是表現為國土資源部門對政府信息所涉的法規政策及實務操作就申請人質疑進行解答（類似于點菜式、答疑式普法，直接或由經辦處室答復，甚至組織會商后釋疑解惑）；三是處理疑難、復雜或者訴訟風險大的信息公開申請，更要了解申請人的真正訴求及具體困惑，以便在信息公開文書中準確引用法規政策對癥下藥，逐一釋明（最好在信息公開文書上留下咨詢電話，讓有疑問的申請人能咨詢、發表意見，防患爭議于未然）

3.信息公開處理要上下聯動、防范敗訴

因建設用地審批由縣、市、省（甚至國土資源部）多級審查、建檔，一些申請人便分別向縣、市、省級政府、國土資源部門提出同一信息公開申請。若上下級國土資源部門和政府不互通情況，對常見信息公開申請處理結果、內容、理由等不一甚至矛盾（尤其是未統一信息公開老戶處理方式——建立名單、專檔管理、前后對照統一答復等），極易引發敗訴風險。信息公開老戶陳某夫婦曾向省國土廳和省政府辦公廳同時提出兩起信息公開申請，省政府辦公廳聯系省廳后進行了公開。而省廳卻對這樣的信息公開老戶所提海量信息公開申請概不處理，最終被國土資源部在行政復議中責令履行。