浙江農村土地流轉的動因分析與發展對策

朱勇軍 徐建群

浙江農村土地流轉的動因分析與發展對策

朱勇軍 徐建群

按照農村土地“三權分置”要求，推進土地經營權流轉，發展適度規模經營，是建設現代農業的迫切需要，也是當前農村改革和農業經營體制機制創新的重要任務。通過簡要梳理浙江農村土地流轉演進歷程，分析影響土地流轉因素和存在問題，筆者就如何引導促進土地流轉有序流轉、發展適度規模經營提出對策措施。

浙江省土地流轉的階段性變化和動因

農村土地流轉演進，與農村基本經營制度的建立和完善、農業生產力發展、經濟社會進步密切相關。改革開放以來，以農村土地經營體制為重點的改革創新不斷深化，以土地流轉為重要途徑的農業規模經營深入發展。考察我省30多年土地流轉歷程，不同階段具有不同特征，呈現排浪式持續梯次推進的格局：1978-1987年，全省建立家庭聯產承包制度，以小范圍零散化為起始，土地流轉逐步涌現；1988-1997年，農村經濟快速發展，以糧食規模經營為主導，土地流轉不斷發展；1998-2008年，效益農業和高效生態農業蓬勃發展，以效益誘致和政策激勵為動力，土地

流轉加速；2009年至今，扶持“三農”政策力度加大，以農地承包經營權權能完善和機制創新為特征，土地流轉穩步發展。至2015年底，浙江省農村家庭承包經營農戶906.7萬戶，家庭承包經營耕地1892.4萬畝；93.2%的縣（市、區）、93.7%的鄉鎮（街道）和64.8%村建立了土地流轉服務組織或設立信息員，全省土地流轉955萬畝，占家庭承包耕地50.5%，10畝以上規模經營面積790.8萬畝，其中50畝以上540萬畝，占68.3%。浙江省土地流轉能達到當前水平，主要得益于四個方面的動因：

農村加速分工分業奠定了土地流轉基礎。改革開放以來，浙江經濟快速發展，農村二三產業不斷發展，農民收入連續31年居全國省市第一。經濟發展使大量農村勞動力離土離鄉，外出經商辦企業、在二三產業創業就業，實現了農村勞動力就業大轉移。2015年，全省1154萬農戶中，純農戶347萬戶，占30.1%，整體趨于減少。

現代農業發展注入了土地流轉動力。效益農業和高效生態農業戰略的提出和全面實施，轉變了農業發展理念，農業結構調整空間加大，產業升級加速，盈利空間拓展，各類市場主體投資農業、經營農業積極性得以充分調動，優化了產業發展條件，使土地流轉增添了內在動力。2010年開始，浙江省啟動糧食生產功能區和現代農業園區建設，加強土地整理和農田設施改造，農業生產條件改善，直接促使規模化農業主體發育壯大，也提升了流轉價格，較好滿足流出土地農戶對土地的增值預期。目前，10畝以上規模經營面積占土地流轉總面積的82.8%，土地流轉流入主體更多地集中到家庭農場、專業大戶、農業企業、農民專業合作社等。

政府支持政策增添了流轉激勵作用。從上世紀80年代末和90年代以來，各級政府對土地流轉認識不斷提高，紛紛采取對流轉予以直接獎勵、對農民參加社保給予支持、組建土地流轉服務組織提供服務等措施，有效激勵農民流轉土地。

農地承包關系完善強化了土地流轉保障。土地是農民的根本利益，擁有土地承包權，農民可進可退，具有最基本保障功能。從1997年開始，浙江省先后開展農村土地二輪承包和完善工作，加強土地承包管理，及時調處土地承包糾紛。2015年開始，全面推進新一輪土地確權登記頒證，將為廣大農民群眾頒發法律效力更高的農村土地承包經營權證。對農民而言，承包權越穩定、承包權益越有保障，土地預期值就越高，就更愿意通過流轉獲取比自己經營更多的收益。

引導土地流轉發展規模經營的對策建議

土地流轉提高了農業規模經營水平，實現了農民增收致富

經過改革開放37年持續推進，浙江省土地流轉市場化程度大為提高，全省土地流轉率已超過50%，股份合作等新形式漸增，規模集聚格局進一步形成，流轉期限延長，穩定性預期增強，但從現代農業發展和農業供給側結構性改革要求看，浙江省土地規模流轉依然是“短板”，規范性有待提高，服務尚不全面，保障機制還不健全，區域間也不平衡，土地流轉在較高水

平上進入“平臺期”，需要注入新動力、開辟新通道、采取新措施。

以規律規定為遵循引導土地流轉。在較高層次上繼續引導土地經營權有序流轉，要以完善農村基本經營制度、實現農村土地“三權分置”、統籌現代農業發展與農民權益維護為主線，遵循土地流轉和規模經營規律，遵守《農村土地承包法》等法律規定，在工作理念上要強化三“導”并舉。一是市場主導。充分發揮市場在土地資源配置中的決定性作用，充分尊重和維護流轉土地自主權，切不可用行政手段強迫命令，損害乃至剝奪農民的土地承包權益。二是政策誘導。在依法自愿有償前提下，主要采取經濟、服務等手段，把握好土地流轉與規模經營的度，使之與城鎮化進程和農村勞動力轉移規模相適應，與農業科技進步和生產手段改進程度相適應，與農業社會化服務水平提高相適應。三是分類指導。土地流轉率較高地方，重在創新流轉機制，延長流轉期限，擴大股份合作；土地流轉率低的地區，重在優化流轉服務，規范流轉行為，減少流轉糾紛。

以完善權能為基礎提升農地財產價值。一是扎實開展土地確權登記頒證。以二輪土地承包成果為基礎，運用現代技術確“實權”、頒“鐵證”，給農民吃上“定心丸”。二是穩定土地承包關系。加強承包土地日常管理，認真管理好土地承包檔案資料，及時調處土地承包糾紛。三是健全土地經營權權能。建立土地經營權登記制度，探索開展抵押擔保貸款，有效激活土地經營權的資產（財產）功能，提升土地的資本價值。

以流轉服務體系為抓手規范流轉。一是土地流轉交易市場體系。依托農經管理部門和村集體經濟組織，建立縣、鄉、村三級土地流轉服務平臺。根據國務院辦公廳關于引導農村產權流轉交易市場健康發展的意見，以市或縣為單位，構建土地流轉交易公開市場，加快采用農業部印發的《農村土地經營權流轉交易市場運行規范(試行)》，在此基礎上構建省、市、縣互聯互通的交易體系。二是健全信息發布和備案審查機制。及時收集發布土地流轉信息，搞好中介協調、代理服務，規范流轉合同和行為。建立對流入土地的經營業主資信情況、履約能力、生產經營能力和項目的效益風險審查備案制度。三是健全流轉價格形成機制。及時收集當地流轉價格，并采用稻谷實物折價、物價指數調節、農用地定級基準地價等方法，合理確定土地流轉指導價格，建立市場主導、利益協調、有利穩定的土地流轉價格形成機制。

以股份合作為重點促進規模流轉。引導鼓勵離鄉和兼業農戶依法自愿流轉土地，有效協調土地流出戶和流入戶利益關系，綜合運用多種股份合作方式。一是村集體經濟組織牽頭組建土地股份合作社。在農村勞動力轉移程度高、農民收入主要來自二三產業的地方，鼓勵村經濟合作社在農民自愿基礎上牽頭創辦土地股份合作社，統一開發或出租農業資源，所獲收益由社員按股分紅。二是專業合作社土地股份合作。鼓勵農戶以土地經營權作價出資組建農民專業合作社或參股農業企業，合理設置股權，實行“保底+分紅”利益分配和保障機制。三是村集體經濟組織委托流轉。村經濟合作社接受農戶委托實行整村整組連片流轉，承擔政府項目或運用村級資金，開展土地整理、農田基礎設施、環境整治等建設，提高土地流轉規模經營水平。

以社會保障為方向強化政策激勵。按照城鄉一體化發展要求，堅持長短協調、規范促進結合的原則，完善政策體系。對流出方，參照失地農民社會保障政策，對承包土地全部委托鄉鎮、村經濟合作社、土地流轉服務組織，且流轉期限較長的農戶納入保險體系；對接受委托流轉的村集體經濟組織給予資金支持。對流入方，主要是實行對新型主體、鼓勵種糧、發展生態循環農業的普惠政策，將土地流轉規模、期限等條件，與示范性家庭農場、合作社、龍頭企業認定、支農項目安排、人才培訓和技術服務、政策性保險與信貸優惠等措施掛鉤，形成規模經營、培育新型主體動力。

以“兩區”為平臺創新土地用途管制。總體上講，通過嚴格貫徹《土地管理法》和《農村土地承包法》落實耕地用途管制、保障農戶承包經營權，并采取權利義務匹配的制度安排，使履行法律義務者有補償、違法用地者受懲處。可以糧食生產功能區與現代農業園區、集中規模流轉區為重點，搞好土地利用規劃，劃定農業功能區，探索建立土地用途約束和保護補償結合配套措施。同時，依照《農村土地承包法》，支持村經濟合作社作為農村集體土地發包方，行使對承包方依法合理利用和保護土地行為的協調監督權利，促進農村土地合理使用。

（作者單位：浙江省農業廳經管處）