民生保障中政府提供公共服務面臨的困境與挑戰(zhàn)

劉霞?姜文芹

【摘 要】 近年來，我國的社會事業(yè)雖然有了很大的進步，但從總體上來看，社會發(fā)展仍滯后于經(jīng)濟發(fā)展，基本公共服務的發(fā)展水平仍然相對落后，分析民生保障中政府提供公共服務面臨的困境與挑戰(zhàn)，有利于推動政府進一步改善民生，滿足民眾對公共服務的多樣化需求。

【關鍵詞】 民生;民生保障;公共服務;困境;挑戰(zhàn)

民生關系國家、民族的興衰存亡，事關群眾福祉、社會和諧穩(wěn)定，只重視經(jīng)濟增長而忽視民生改善的國家，最終都會陷入經(jīng)濟社會的亂局。“十三五”時期，應進一步加強公共服務體系建設，不斷增加公共服務供給，實現(xiàn)好、維護好民眾的每一項民生需求，讓廣大群眾更多更公平地享受改革發(fā)展成果。

一、當前基本民生保障的新趨向

經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，民生發(fā)展也將進入新境界，要堅持以人民為中心，增進人民福祉、促進人的全面發(fā)展。

1、民生保障水平要與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應

我國經(jīng)濟目前仍然保持著良好的發(fā)展態(tài)勢，長期向好的基本面并沒有改變，支撐民生保障的物質基礎仍在增強。但同時我們也看到，經(jīng)濟社會發(fā)展不協(xié)調、民生保障相對滯后于經(jīng)濟發(fā)展、收入差距拉大趨勢等仍然沒有從根本上得到扭轉。因此，民生保障要做到量力而行、盡力而為，一方面，要在經(jīng)濟發(fā)展的基礎上采取針對性更強、覆蓋面更大的舉措，讓人民群眾在共享改革發(fā)展成果中能夠擁有更多的獲得感。另一方面，要根據(jù)經(jīng)濟運行的態(tài)勢，及時適當調整保障的標準、范圍，積極引導民眾對于基本民生保障的預期，防止其產(chǎn)生不切實際的過高期望。

2、民生保障程度要與基本公共服務能力相一致

我國的工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化正在快速推進，人民群眾對基本公共服務的需求也在日益增長，對政府的基本公共服務能力也提出了更高的要求。同時，我們也意識到，隨著經(jīng)濟增速的回落，我國財政收入的增速已經(jīng)告別此前的較高增長時代，進入中低增長的區(qū)間，我國的人均GDP在世界上仍是比較低的，民生保障要實現(xiàn)高水平和高覆蓋率是不現(xiàn)實的，在這種情況下，各級政府應根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟狀況、居民生活必需費用和物價變動等情況，調整財政支出結構，不斷提高基本公共服務能力，實現(xiàn)民生保障與基本公共服務能力相一致。

3、民生保障精準性要與基本公共服務有效性相協(xié)調

新常態(tài)下，基本民生保障資源增速放緩，既要適當增加供給，更要精確實施，做到公平公正、保障有效供給，充分實現(xiàn)民生保障精準性與基本公共服務有效性的協(xié)調一致。一方面，要繼續(xù)增加面向困難群眾的公共服務和產(chǎn)品供給，優(yōu)先安排自然災害生活救助、最低生活保障、醫(yī)療救助、特困人員供養(yǎng)等補助資金。另一方面，要加強信息化建設，充分運用科技創(chuàng)新成果，進一步加強相關制度建設和監(jiān)督管理，提高基本民生保障的精確實施水平。

二、民生現(xiàn)狀給政府公共服務帶來的難題

在推進全面建成小康社會的過程中，增進民生福祉一直是政府施策的一個重點領域。2016年1至6月累計，教育支出13098億元，增長16.7%，醫(yī)療衛(wèi)生與計劃生育支出7178億元，增長23.7%，城鄉(xiāng)社區(qū)支出9900億元，增長34.5%，①千百萬的老百姓擁有了實實在在的獲得感。同時，我們也看到，我國仍然是一個發(fā)展中國家，仍處于社會主義初級階段，進一步保障和改善民生仍面臨著不少難題。

1、基本公共服務發(fā)展不平衡

近年來，我國基本公共服務提升速度較快，但區(qū)域、城鄉(xiāng)、人群等方面發(fā)展出現(xiàn)平衡，農(nóng)村、欠發(fā)達縣市區(qū)基本公共服務基礎薄弱、發(fā)展相對滯后，與城市和發(fā)達縣市區(qū)相比存在一定差距。建國后相當長一段時期，我國教育、醫(yī)療、衛(wèi)生及社會保障實行城鄉(xiāng)二元化體制，國家財政投入重城輕鄉(xiāng)、重工輕農(nóng)，國家公共服務體制實行城市優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，農(nóng)村社會建設及公共服務的發(fā)展服務服從于城市優(yōu)先發(fā)展，這不僅造成城鄉(xiāng)之間基本公共服務的資源占有、服務能力及供給水平等存在較大的差距，也導致城鄉(xiāng)居民民生權益及公共服務享有的權益出現(xiàn)嚴重失衡。

2、公共服務的市場化程度和社會參與度不高

在我國，長期以來，提供公共服務的主體主要是政府，公共服務的市場化程度不高，社會參考度也較低，公共服務的市場化仍處于起步和發(fā)展階段，社會服務機構等還發(fā)育不夠完善。據(jù)統(tǒng)計，截至2014年底，全國共有社會服務機構166.8萬個，全國共有社會組織60.6萬個，社會團體31.0萬個，基金會4117個，民辦非企業(yè)單位29.2萬個，基層群眾自治組織共計68.2萬個。[1]僅從數(shù)字上來看，提供公共服務的社會服務人員無論是數(shù)量、素質還是技能方面都不足，此外，現(xiàn)有的服務主體還面臨著人財、物等的短缺問題，這些都對我國公共服務市場化提出了重要挑戰(zhàn)。

3、公共服務領域缺乏大數(shù)據(jù)思維

大數(shù)據(jù)是一種新的思維方式，而一些管理部門公布的數(shù)據(jù)公信力不夠、透明度不高，降低了數(shù)據(jù)在政府管理中的作用，要想在公共服務領域實現(xiàn)與大數(shù)據(jù)的真正融合，現(xiàn)實中還存在著諸多挑戰(zhàn)。一是運用大數(shù)據(jù)的意識不夠強。實踐運用中，更多地是把數(shù)據(jù)進行了存儲，堆積了大量的數(shù)據(jù)而沒有進行分析利用，導致出現(xiàn)數(shù)據(jù)孤島和數(shù)據(jù)閑置問題。二是公共服務領域的數(shù)據(jù)可用性不高。很多的公共服務部門，每天都在產(chǎn)生大量的數(shù)據(jù)，但由于不同部門的數(shù)據(jù)格式、采集標準不同，導致數(shù)據(jù)質量差，處理也很不規(guī)范，可用性比較差。三是缺乏大數(shù)據(jù)的專業(yè)人才。公共服務部門從業(yè)人員多元化，但是既熟悉本單位業(yè)務，又掌握大數(shù)據(jù)技術的復合型人才相對較少。

三、民生發(fā)展給政府公共服務提出的挑戰(zhàn)

我國是一個擁有13億多人口的發(fā)展中大國，人口多、底子薄，正處于并將長期處于社會主義初級階段。當前，經(jīng)濟增速減緩，公共服務需求卻在快速增長，政府公共服務面臨新的挑戰(zhàn)。

1、人口老齡化程度加快帶來新挑戰(zhàn)

按照聯(lián)合國標準，2000年我國已經(jīng)進入人口老齡化社會，且我國老齡化速度要高于部分發(fā)達國家，截至2014年底，全國60歲及以上老年人口21242萬人，占總人口的15.5%，其中65歲及以上人口13755萬人，占總人口的10.1%。[2]現(xiàn)階段，中國人口老齡化呈現(xiàn)出其獨有的特征：未富先老、規(guī)模更大，速度更快，贍養(yǎng)負擔更重，二元結構明顯，這將對公共服務和社會保障項目的籌資和服務能力形成巨大的挑戰(zhàn)，尤其是養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險和老年護理等方面表現(xiàn)更為突出。根據(jù)專家的預測，2030年養(yǎng)老金的公共支出部分占GDP的比重將會翻倍，而用于醫(yī)療衛(wèi)生的公共支出僅僅因老齡化因素就會增加50%。[3]

2、城鎮(zhèn)化和大規(guī)模人口流動帶來新挑戰(zhàn)

根據(jù)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進程和城鄉(xiāng)人口變動趨勢預測，到2020年，我國流動遷移人口（含預測期在城鎮(zhèn)落戶的人口）將逐步增長到2.91億，年均增長600萬人左右，其中，農(nóng)業(yè)轉移人口約2.2億人，城城之間流動人口約7000萬人。[4]長期以來形成的基本公共服務與戶籍掛鉤的人口管理模式，直接導致了傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元結構正演變?yōu)槌擎?zhèn)內(nèi)的二元結構—戶籍居民和非戶籍居民享受的基本公共服務水平和社會權利實現(xiàn)程度差異較大，很多流動人口無法享受流入地的服務，雖然近些年有所改善，但問題仍很突出，這種制度所導致群體間所享受的基本公共服務權利不平等和社會分化矛盾日漸突出，政府的公共服務能力受到前所未有的挑戰(zhàn)。

3、公眾不斷增長的多樣化需求帶來新挑戰(zhàn)

從社會發(fā)展的進程來看，公眾的公共服務需求始終處于不斷變動中，由于各地經(jīng)濟發(fā)展程度、社會習俗、傳統(tǒng)觀念等方面存在差異，造成公眾對于公共服務的需求層次和消費能力也日益呈現(xiàn)出層級化和多元化的特征。據(jù)新公共管理理論，現(xiàn)代社會治理應該是一個多元的、和諧的整體治理結構，政府不再是治理的“唯一”主體，其他社會服務機構在社會治理中扮演著越來越重要的角色。一些地方政府和部門對這種新特征認識不足，仍習慣于采用以政府供給為主導的公共服務提供模式，導致政府負擔過重，公共服務的供給與公眾的實際需求不相匹配，甚至出現(xiàn)供需結構失衡、服務質量低下、服務效率不高等弊端，無法滿足公眾多樣化的需求。

總之，在推進現(xiàn)代化建設進程中，應正視民生保障面臨的困境與挑戰(zhàn)，建立健全基本公共服務體系，不斷提升基本公共服務的可及性與公平性，在全社會形成合力，多種力量共同推動，真正實現(xiàn)改革發(fā)展成果人人共享。

【注 釋】

① 數(shù)據(jù)來源于中華人民共和國財政部網(wǎng)站公布的《2016年6月財政收支情況》http：//gks.mof.gov.cn/zhengfuxinxi/tongjishuju/201607/t20160715_2358299.html.

【參考文獻】

[1][2] 《2014年社會服務發(fā)展統(tǒng)計公報》.http：//www.mca.gov.cn/article/zwgk/mzyw/201506/20150600832371.shtml.

[3] 國務院發(fā)展研究中心課題組.民生為本：中國基本公共服務改善路徑[M].2012.9.8.

[4] 《中國流動人口發(fā)展報告2015》.

【作者簡介】

劉 霞（1975-）女，山東煙臺人，山東省煙臺市委黨校副教授，行政管理教研室副主任，公共管理碩士，研究方向：公共管理.

姜文芹（1964-）女，山東煙臺人，山東工商學院教授，研究方向：營銷管理.