社會管理·社會治理·公民自治

【摘 要】 文章認為“社會管理”向 “社會治理”的轉變，標志著中國共產黨執政理念的新飛越，是適應國家現代化總進程的制度安排和模式選擇，它的重要意義體現在：“管理”與“治理”，國家治理體系的重大理論創新;社會治理，國家治理體系現代化的必然要求;公民自治，人類政治文明發展的客觀規律，因此，實現官民共治，是完善和發展社會主義根本政治制度的最佳途徑。

【關鍵詞】 社會管理;社會治理;公民自治

社會治理是中國特色社會主義事業總體布局中社會建設的重要內容。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，把“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”作為全面深化改革的總目標，是我國經濟社會長期發展、漸進改進、內生演化的客觀要求和應有之義，也是中國共產黨對馬克思主義基本原理的實踐延伸和豐富發展，集中體現了以習近平同志為總書記的黨中央高超的政治智慧，對于全面建成小康社會、實現中華民族偉大復興中國夢具有重大指導意義。“社會治理”與“社會管理”雖只有一字之差，但在主體、內涵、目標、舉措等方面都發生了深刻的變化，需要克服一元主導、自上而下的管理方式，需要更加突出黨委和政府主導下社會各方面參與，需要充分運用法治思維和法治方式，需要注重社會各方利益的均衡和成果的共享，標志著中國共產黨執政理念的新飛越，是適應國家現代化總進程的制度安排和模式選擇。

一、“管理”與“治理”：國家治理體系的重大理論創新

“管理”向“治理”的轉變，表現了我們黨對社會政治發展規律有了新的認識，是馬克思主義國家理論的重要創新，也是中國共產黨從革命黨轉向執政黨的重要理論標志。[1]“管理”以政府作為唯一主體，自上而下行使權力，其主要目的在于維護政權的穩定，因此又有學者將“管理”一詞與“統治”并稱。治理在主體、機制和效果方面既包含了管理的范疇，也同時兼納社會組織、公民組織參與社會治理的過程，其程序運行自下而上、自上而下甚至平行運行。可以說，“治理”包含“管理”，管理是治理的組成部分之一，二者并不形成相互的對立。黨的十八屆三中全會將以往“社會管理”的概念修正為“社會治理”，是對我國經濟發展、政治進步、人民需要和全球一體化進程取得階段性成效后黨治國理政方式的豐富發展。在看到二者包含關系的同時，不容回避的是這種理念創新折射出的區別。筆者認為，二者最突出的區別表現在價值屬性方面，管理的價值屬性在于維護政權的穩定，而治理的價值屬性在于社會關系的衡平，即對公共利益最大化過程的追求。

推動“社會管理”向“社會治理”轉變，是馬克思主義國家發展理論的普遍趨勢，是人類政治文明發展的必然結果，重點在于適應經濟社會發展新形勢對政治結構的新要求。

一是體現公民社會的核心價值。“管理”一詞在一定程度上講就是“官本位”觀念的表現，體現出社會治理的一元化特征。政府雖然作為國家政治權力的最主要主體，但如果缺乏多元參與，必然導致權力運行缺乏監督，政治透明度低，公共服務投入不足，維穩代價過大，腐敗和特權嚴重。一元化政治權力本身就違背了政治學的公理。現代治理的核心是“公民社會”，公民作為國家的主人，應當享有參與社會治理的基本權利。社會治理主體的多元化特性，在核心價值層面，確保了國家權力主體的地位。

二是補充政府管理的“先天不足”。不容置疑的是，政府治理社會的領域是有限的。政府行政權力的高度膨脹，勢必會導致行政成本過高且效率低下;同時，也會使政府陷入權力過度集中而缺乏監管，導致權力濫用的惡性發展體制，因此，無限權力的政府治理，任何公共事務都交由政府來承擔，必然造成一個“臃腫”的政府，既不符合現代政治學的客觀規律，也會使政府自身陷入不受控的泥潭。實踐表明，社會自治、公民治理對行政權力運行涉及不到的領域，具有天然的優勢或稱補充功能。正如習近平總書記在發給2016年二十國集團民間社會（C20）會議的賀信中指出的一樣：“民間社會組織是各國民眾參與公共事務、推動經濟社會發展的重要力量。”社會資本和組織的介入，無形中減輕了政府負擔，在一定程度上與政府管理形成相互補臺、良性互動的治理形態。

三是人類政治文明發展的客觀規律。孟建柱同志指出：“創新社會治理的過程是實現社會善治的過程，政府和社會要各歸其位、各擔其責，而不能單純依靠政府單打獨斗、包打天下”。[2]“管理”向“治理”的演進，是“以人為本”的社會主義國家理論體系的重要表現形式，體現了從專治政治走向民主政治，主權在民的國家價值取向。“管理”向“治理”的演進，同時也是適應政府活動內在規律，提高服務效益、減少管理成本的客觀要求，完全符合現代政府運行的公開性、參與性標準。正如德國前總理施羅德把“新治理”作為討論和推行新政治的一個主導概念，其背后的含義是：國家的行動能力受到限制，國家現在已經不可能通過自己的行動解決所有問題了，要從新的角度出發，推行“新治理”。黨的十八屆三中全會提出的“推動政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動”，就是對善治方式的最佳描述。人類政治文明發展的進程，就是從一元到多元、從集權到分權、從人治到法治、從封閉到公開、從管制到服務的過程。

二、社會治理：國家治理體系現代化的必然要求

對社會治理的概念表述散見于各種理論文章、學術討論或各類組織的文件之中。俞可平教授將其界定為官方的或民間的公共管理組織在一個既定范圍內運用公共權威維持秩序，滿足公眾的需要。[3] 20世紀90年代聯合國全球治理委員會的界定是：“個人和各種公共或私人機構管理其事務的諸多方式的總和。”[4]《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出：“創新社會治理，必須著眼于維護最廣大人民根本利益，最大限度增加和諧因素，增強社會發展活力，提高社會治理水平，全面推進平安中國建設，維護國家安全，確保人民安居樂業、社會安定有序。”以上諸多論述，從治理主體、治理機制、治理方式等方面，分別作了不同闡述。社會治理，簡而言之，其主要目的是在各種不同的制度關系中運用權力去引導、控制和規范公民的各種活動，以最大限度地增進公共利益。對此，需要重點把握好誰來治、怎么治的問題。

首先在治理主體上，包含政府組織、社會組織和公民組織或者是公共機構、私人機構以及由公共機構與私人機構合作組成。[5]

一是政府組織。人類政治發展的歷史和今天的現實告訴我們，國家及其政府仍然是最重要的政治權力主體。不管是主權在民的社會主義國家，還是維護資產階級利益的西方國家，雖然其代表的階級利益不同，但政府仍然是社會前進的“火車頭”，在社會政治過程和公共治理中占有核心地位，其一舉一動都深刻地影響著社會的治理狀況，影響著全體公民的思想和行為，影響著社會的穩定與發展。美國前總統卡特曾經評價美國政治體系已淪為向主要政治捐助者提供回報的工具。

為維系政府的權威，贏得公眾的支持，實行嚴明的法度、清廉的官員、很高的行政效率、良好的行政服務，是對一個良好的政府施行善政最基本的要求。善政是通向善治的關鍵;欲達到善治，首先必須實現善政。因此，善政對善治有著直接的影響，政府實施社會管理的有效性對實現國家治理體系現代化具有直接作用：（1）完善法律制度，鼓勵和支持社會組織和公民組織參與社會治理，以及規范參與社會治理的形式。如社會組織立法，《居民委員會組織法》、《村民委員會組織法》等的出臺，為社會組織和公民組織參與社會治理提供了合法性依據。（2）創設必要行政支持。如公共權力行使當中，設置人民監督環節，支持社會組織發育，提高社會自治程度，規范行政權力與社會自治之間的關系。

二是社會組織。面對紛繁復雜、矛盾叢生的大量社會問題，必須有社會的廣泛動員和群眾自下而上的主體性參與。政府改革的深化與職能轉變也需要有更多的各類社會組織發揮積極作用，社會服務供給嚴重不足和社會誠信普遍缺失需要大量具有公益和非營利導向的社會組織，從而使得社會領域的改革創新很快就從體制內走向了體制外，表現為以廣泛的社會動員、自下而上的群眾參與和培育發展各類社會組織等為主要內容的社會建設。[6]

社會組織的來源應當是多元的，從廣義上講，社會組織是屬于公民組織的范疇，排除國家權力直接參與的任何組織，即使以組織、團體或法人機構組成的社會組織，其構成本身也應當是公民或是較之政府組織而體現為公民身份地位的法人機構。如此可見，由此構成的社會組織是一個極為巨大、錯綜復雜的社會體系，深入到社會生產生活各個角落。社會組織功能的發揮和參與社會治理的廣度、深度，是事關社會治理現代化總目標的重要內容。狹義上講，社會組織主要包括根據現行法規在各級民政部門登記注冊的基金會、社會團體和民辦非企業單位，以及因種種原因未能合法登記但活躍在社會生活方方面面的各種組織、社區組織及體制外的各類社會組織，主要包括六類：（一）在各級民政部門登記注冊的基金會;（二）在各級民政部門登記注冊的社會團體;（三）在各級民政部門登記注冊的民辦非企業單位;（四）在城市社區開展活動并在街道辦事處備案的社區社會組織;（五）在各級工商管理部門登記的非營利組織;（六）其他未經登記而實際開展活動的社會組織。[7]狹義上社會組織較之廣義上，一是目的性更為清晰，根據其章程為實現公益性的社會目的而設立，二是組織性更加緊密。大部分依照有關法規規定并報請行政管理部門注冊登記設立，吸收團體成員經過篩選。三是管理上更為規范。有組織章程、財務審計，年度工作報告等。黨的十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出的“激發社會組織活力”中關于“正確處理政府和社會關系，加快實施政社分開，推進社會組織明確權責、依法自治、發揮作用”的表述，就是將社會組織界定在狹義范疇。

三是公民組織。前已述及，社會組織屬于公民組織的范疇，為了有所區分，筆者將本文提及的公民組織亦界定在狹義范疇，即在廣大農牧區和城鎮社區依照《村（居）民委會組織法》，依法行使自治權，實行自己的事自我管理的基層群眾自治制度而設立的村（居）委會的表現形式，作為本文對公民組織探討的范圍。黨的十八屆三中全會提出，要發展基層民主，暢通民主渠道，健全基層選舉、議事、公開、述職、問責等機制。開展形式多樣的基層民主協商，推進基層協商制度化，建立健全居民、村民監督機制，促進群眾在城鄉社區治理、基層公共事務和公益事業中依法自我管理、自我服務、自我教育、自我監督。公民組織的廣泛建立，有力鞏固了黨和國家的執政地位，推動了農村基層民主政治建設，同時也有效激發了廣大農牧民群眾的創造力，推動了我國民主法治建設的進程。

其次在治理方式上，筆者以為，對人的社會活動產生的社會關系和社會行為的調節、規范，都應該屬于社會治理的基本方式。政府組織、社會組織和公民組織以各自的權力范圍為界限，以公共權威、公共利益、價值認同為依據，以最大限度增進公共利益為目的，上下互動、相互支持，互為前提、互為補充，共同維系社會秩序，鞏固國家政權穩定，滿足公眾需要。《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》把“創新、協調、綠色、開放、共享”作為未來五年經濟社會發展的基本理念，具體作用于社會治理方面，同樣具有重大指導意義。一是用創新理念指導體制建設，堅持理念創新、制度創新，把推動多元共治作為完善我國特色民主政治的有效途徑;二是用協調理念完善治理主體，堅持協調聯動，多元互動，充分激發社會組織、公民組織在社會治理中的主動性、創造性，更好發揮社會組織、公民組織的積極作用;三用綠色理念優化治理資源，有效控制社會治理成本，最大限度調動各方參與社會治理的積極性，讓每一個治理主體各安其位，讓每一項治理資源事半功倍，形成共同參與、各得其所、各盡其能、和諧相處的社會治理新格局;四是用開放理念增強社會活力，鼓勵和支持社會組織參與社會治理，在公共服務領域引入社會資源，探索完善政府購買服務機制，把適合由社會組織承擔的社會事務交由社會組織開展。五是用共享理念維護人民利益，堅持治理社會為了人民，社會治理依靠人民，治理成果由人民共享，讓全體人民在共建共享中有更多參與性、獲得感，逐步推進國家治理體系和治理能力現代化。

三、公民自治：人類政治文明發展的客觀規律

按照民主集中制原則組織起來的人民代表大會制度，是根據我國獨特的文化傳統、歷史命運、基本國情建立起的最符合國情的根本政權組織形式。人民當家作主作為社會主義民主政治的本質和核心，充分說明了在人民代表大會制度載體下，我國的一切權力屬于人民。因此，充分發揮公民及其組織在社會治理中的積極性、主動性和創造性，既是體現國家權力主體的必然要求，也是解決改革開放以來社會治理問題的有效途徑。

從民國劉慶科的《中國地方自治變遷概觀》一書中可以看出，“地方自治”是清末的一個“泊來”詞，但村（居）民自治在我國歷史實踐當中卻是源遠流長。現代學者對秦以來我國古代政治結構提出了“國權不下縣，縣下惟宗族，宗教皆自治，自治靠倫理，倫理造鄉紳”的總體表述，以縣的設立劃分出“雙軌制”政治結構，縣以上是自上而下的皇權，縣以下則是自下而上的紳權和族權，引申出與地方自治相類似的鄉紳社會、市民社會、國家與社會二元對立、鄉村社會非國家化等話語范式。[8]鄉、村等縣以下組織機構在秦以后特別是唐宋時期得到確立，但這時鄉村的職能并不具備行政管理的職權，[9]管理公共事務的人員也非來自國家機關。在人口數量不斷增加、自然村落增多的背景下，國家需要強化對基層事務的控制保持政權的穩定，于是設立了“里正”、“村正”等人員，以完成“課植農桑”、“檢查非違”、“催驅賦稅”等職責，既保持了對基層組織的間接統治，又緩解了傳統社會資源不足的困境（減少了社會治理成本）。19世紀中葉后，清政府在縣政治理中，開始嘗試將行政職權向鄉村中延伸，州縣佐雜官（主要指縣丞、巡檢司、主簿之類的小官）開始分轄鄉村，并分劃轄區進行治理，并且廣泛涉足到司法訴訟、錢糧征收等多個領域，加強了政府職權，推進了權力擴張。[10]打破了“皇權不下縣”的傳統政治結構。

民國政府時期，國民黨把地方自治作為“政治之極則”，大力推行“鄉村建設運動”。特別是在1928年，南京國民政府公布《縣自治法》，確立了縣以下實行區、村、閭、鄰四級行政編制。縣以下區劃雖叫行政編制，但由于區村閭鄰各長仍然由選舉產生，[11]不由政府派駐，不屬于行政職權向縣以下組織拓展，應當將其界定為“自治”。但與現代“自治”的內涵相較，卻存在兩個方面的本質區別：一是其機構組成以行政強制為依據，既非歷史和自然因素形成的村落，也非基于公民自愿組合而成的組織。區、村、閭、鄰的劃分以戶作為基本單位，“五戶為鄰，二十五戶為閭”;“百戶以上之鄉村地方為村，其不滿百戶者得聯合數村編為一村，百戶以上之市鎮地方為里，其不滿百戶者編入村區域”;“每區至少應以二十村里組成之”。這樣的劃分，實現了對人口的控制，是脫離地理轄區空間和維度存在的。二是自治職能的異化。民國縣級以下自治主要借鑒閻錫山在山西推行的“村制”的實踐經驗，設立鄉鎮民大會作為立法機關，設立鄉鎮公所作為執行機關，設立鄉鎮監察委員會作為監察機關，用鄉鎮公調解委員會替代閻錫山設立的息訟會，作為司法機關，鄉鎮長由鄉鎮公民選舉產生。這樣的地方“自治組織”的設立，并非是國家行政權力對公民組織自治權利的確認，而是以法律制度設定行政編制，類似美國州市選舉制度，是行政機構在地方的體現。同時，就其管理事務的范圍來看，鄉鎮公所的職能已經脫離了鄉鎮公民自身的公共事務或者公益事務，而是行政職權本身。所以說，民國時期南京政府《縣自治法》的實質，是以“自治”之名，行“統治”之實。當蔣介石在面對“剿共”節節失利，認為必須嚴密民眾組織、充實民眾自衛力量才能收到肅清“匪共”之效時，[12]保甲制度得以復興并成為國民政府進一步加強基層社會控制的工具。

新中國成立特別是改革開放以后，我國陸續頒布了《中華人民共和國村民委員會組織法》、《中華人民共和國城市居民委員會組織法》，是目前我國村（居）民組織自治的法律淵源。從立法內容看，我國公民自治的權力主體是廣大城鎮居民和農牧區村民，這也是依據我國政權組織形式在社會建設中的具體體現，其自治的主要內容集中在管理、教育和服務三個方面。村（居）民委員會作為公民自治的組織形式，是村（居）民決策和意志的執行者。這樣的制度安排，充分體現了我國社會主義民主政治的本質。但地方自治表現的是村（居）民對自身事務的管理，廣大人民群眾參與國家治理、社會治理，也應當是國家政權結構的重要組成部分。因此，筆者將主權在民國體結構下的“自治”劃分為公民參與國家治理、參與社會治理和自我治理三個部分。一是公民參與國家治理。即人民對國家權力運行的參與。由人民代表大會制度來調整，集中反映了國家權力的屬性。我國《憲法》規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民”，“人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會”。由人民民主選舉產生的各級人民代表大會，對人民負責、受人民監督，具有廣泛的群眾基礎，從不同角度、不同層面代表了最廣大人民群眾各個方面的利益訴求，人民代表大會既是我國的權力機關，也是體現人民當家作主、人民參與國家治理的重要途徑和最高實現形式。二是公民參與社會治理，人民對自我范圍以外的社會事務活動的參與。公民以組成社會組織的形式參與公共事務管理活動，是公民參與社會治理的重要表現形式。各種協會、基金會、商會、學會等民間組織在社會生活中扮演著越來越重要的角度，在一定程度上既彌補了政府在社會治理中延伸和觸及不到位的方面，有效疏導了社會關系、維系了社會秩序，也同時在發展中逐步壯大，推動了公民社會的建立。與此同時，公民參與社會治理的途徑是多樣的，如在《憲法》第二章規定了公民對國家機關及其工作人員的批評建議權，申訴、控告、檢舉權，也是公民參與社會治理的重要組成部分。三是自我治理，也就是上述提到的村（居）民自治。村（居）民自治使廣大農村牧區和城鎮社區居民在一定范圍內實現自我管理、自我教育和自我服務，有效地處理與村（居）民利益密切相關的公共事務，將社會主義民主落實到最基層，保證了國家對基層的有效治理。

四、結語

隨著我國經濟社會的快速發展，社會主義市場經濟已經不可逆轉地成為我國經濟發展道路的必然趨勢。“市場經濟的發展必然帶來公民社會的成長。”[13]社會治理方式作為政治制度的重要組成部分，受經濟基礎決定并為經濟基礎服務。單純依靠黨政主導的一元化社會治理方式與公民社會已經格格不入、難以為繼，只有黨政主導、公眾參與，各安其位、各展其長，協同作戰、同心同行，需要政府與公民對公共生活進行合作管理，才能有效推動經濟社會發展和長治久安，以實現公共利益最大化。與此同時，主權在民的國家根本政治制度，必然要求要發揮人民群眾參與各項治理的主體作用，這既是人類政治文明發展的客觀規律，也是經濟社會發展的必然要求。因此，實現官民共治，是完善和發展社會主義根本政治制度的最佳途徑。

【注 釋】

[1][3][5] 俞可平.論國家治理現代化，北京：社會科學文獻出版社，2014.6（第一版）1.21.22.

[2] 孟建柱.2015年9月在全國社會治安防控體系建設工作會議上的講話.

[4] 唐鈞.強調“過程”、倡導“調和”、兼顧“多元”、注重“互動”—社會治理的四個特征.北京日報，2015.3.2.

[6][7][13] 王名等.社會組織與社會治理，北京：社會科學文獻出版社，2014.6（第1版）40.41-42.73.

[8][10] 胡恒.“皇權不下縣”的由來及其反思.中華讀書報，2015.11.4（5版）.

[9] 劉友田.村民自治——中國基層民主建設的實踐與探索，北京：人民出版社，2010.6（第1版）.

[11] 李德芳.南京國民政府鄉村自治制度述論，河北大學學報（哲學社會科學版），2002.4.

[12] 冉綿惠，李慧宇著.民國時期保甲制度研究.四大大學出版社，2005.4（第1版）61.

【參考文獻】

[1] 全國人大常委會預算工作委員會.堅定制度自信 自覺堅持和完善人民代表大會制度——學習習近平總書記在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上的重要講話[J].北京：求是，2015.5.

【作者簡介】

史文穎（1984.7-）男，陜西乾縣人，法學學士，現供職于中共拉薩市委政法委員會.