從英國脫歐公投看西方民主困境

張利華

【摘要】通過對英國全民公投進行分析，不難發現，當今西方國家的民主政治陷入困境的主要思想根源在于混淆了實質民主與形式民主的區別，把形式民主當作實質民主，用工具民主取代實質民主。同時，論證民主的精神實質（即實質民主）與民主的制度程序（即程序民主）的區別與關聯以及民主與法治的關聯，可為中國社會主義民主政治的建設提供參考借鑒。

【關鍵詞】全民公投 西方民主 英國 【中圖分類號】D033 【文獻標識碼】A

英國是西方議會制之母。200多年來西方議會民主制在反對封建主義，建立資本主義制度，開展工業革命和技術革命方面發揮了積極的作用。20世紀西方民主制度向全世界擴展。然而，21世紀初，西方議會民主制卻陷入了前所未有的困境，面對希臘、葡萄牙、愛爾蘭和西班牙等歐元區國家的債務危機，英國的蘇格蘭分離主義，西歐國家的難民危機和恐怖襲擊，歐美各國巨大的經常帳財政赤字，歐美國家的政府顯得力不從心，無所適從。

最近，英國脫歐公投引起了國際社會的震動，一時間，媒體輿論評論如潮。一些政論家對英國政府采用簡單多數決的全民公投來決定國家大政提出了質疑。有人認為，這是政府不負責任的行為，國家如此重大的決策不經過充分的討論和論證，而交給一次全民公投來決定，是一件荒唐的事情；有人認為，這是卡梅倫和保守黨為了獲取選票，保住自己的執政地位采取的舉措。由此，一些學者對西方民主的缺陷和弊端表示了擔憂，有人指出，西方民主處在危機之中。

從英國脫歐公投入手，解析目前西方民主處于困境的思想根源，著重從民主的精神實質，實質民主與形式民主的區別與關聯分析問題。

實質民主與形式民主

英國脫歐公投的結果震動歐洲，盡管許多英國人不愿意接受退出歐盟這一結果，但是，新上任的英國首相特蕾莎·梅還是宣稱將尊重公投結果，帶領英國完成退歐。在英國及西方國家的普遍共識來看，全民公投就是民主，公投結果就是民主的結果，不管結果怎樣，政府都必須遵守。

全民公投就是民主嗎？選舉和選票就是民主嗎？討論這一問題，首先要弄清楚什么是民主，民主的精神實質是什么，民主制度程序是什么，民主的精神實質（即實質民主）與民主的制度程序（即形式民主）有什么區別和關聯。

什么是民主？據目前所發現的文字資料，世界歷史上最早提出民主概念的是古希臘歷史學家希羅多德。他在《歷史》一書中指出，民主是由“demos”和 “kratos”兩字合成，意即“人民的權力”，人民共同行使權力治理國家。古希臘思想家亞里士多德在《政治學》一書中對希臘諸多城邦實行的公民直接民主制進行了總結，他指出：“民主制度的一個基本原則是自由。其含義在于，只有在這種制度下，人們才能夠分享自由。”亞里士多德認為，在雅典式的直接民主制中，“實際上，民主的正義觀念指的是數量上的平等，而不是基于個人能力的平等；這種觀念一旦占了上風，那么，多數必然成為主宰?！鄶档臎Q定是至高無上的?！硪粭l原則是，按照你所喜歡的方式來生活。因為他們認為，按你所喜歡的方式生活是自由的一種功能，相反，不按你所喜歡的方式生活則是受奴役的一種功能。”①亞里士多德對古希臘民主制度的評述，對近現代西方民主思想的形成產生了深遠的影響。古希臘直接民主制的實踐模式為現代民主政治制度提供了經驗和鑒戒。

近代歐洲啟蒙思想家洛克、孟德斯鳩、盧梭等從社會契約及國家起源的角度論證了國家權力的來源，并論述了民主的含義，盧梭提出的人民民主思想，即國家權力來自于人民的“主權在民”思想成為英、美、法及歐洲各國資產階級革命的旗幟。美國南北戰爭時期，林肯總統將民主概括為“民有、民治、民享”，被視為民主含義的經典表述。盧梭和林肯對民主含義的概括反映了民主的精神實質。

在這里，將民主的精神實質簡稱為實質民主。民主的精神實質即實質民主是指國家的主權來自于人民，服務于人民，受制于人民。國家要代表人民進行管理和治理，保障個人合法的自由權利，維護人民的利益。

民主的精神實質需要載體加以落實。這個載體就是民主的制度、體制、機制和操作程序，簡稱為形式民主。當今西方就國家層面而言，主要有以多數決為主要原則的議會內閣制、總統制和全民公投?！岸鄶禌Q”包括2/3多數，簡單多數（過半）等。

實質民主與形式民主是民主統一體的兩個方面。實質民主是形式民主的精神和靈魂，形式民主是實質民主的實施載體，兩者缺一不可。實質民主屬于形而上的意識層面；形式民主屬于形而下的工具層面。兩者是不能加以混淆和相互取代的。如果以形式民主取代實質民主，用工具層面的民主程序取代民主的精神實質，就會抹殺民主的精神實質，導致民主的扭曲和變異，使民主成為維護集團利益、黨派利益或個人利益的工具。如果以實質民主取代形式民主，忽視工具層面的民主制度、體制、機制和程序的落實運用，民主就會成為一句空話。

形式民主取代實質民主

歐洲國家的債務危機、財政危機以及這次英國的脫歐公投暴露出的問題，使不少人認為西方民主陷入了困境，那么，西方民主究竟出了什么問題呢？

西方人把多黨競選議會制以及全民公投等選舉制作為民主的標志，并以此判定一個國家是否民主，用形式民主取代實質民主，犯了偷換概念的錯誤，這種把工具層面的程序民主夸大為民主標志的片面認識，是導致今日西方民主出現問題、陷入困境的思想根源之一。

1976年熊彼特在《資本主義、社會主義與民主》一書中提出民主的標志是選舉。他說，“民主的方法就是達成政治決策的一種制度性安排，依靠它，一些人通過競爭民眾的投票而獲得決策的權力。”②熊彼特認為，民主只是“政治家的一種規則”，民主的選舉方法是對任何規模的社會都適用的惟一方法。在議會民主政治制度下選民的首要職能是通過選舉程序和議會機制建立政府和罷免政府。選舉程序要實行少數服從多數的原則，但這里的多數不是人民的意志，只是選民的相對多數人的意志。所以，“民主政治并不意味也不能意味人民真正在統治。民主政治的意思只能是：人民有接受或拒絕將要來統治他們的人的機會。但是，因為人民也能用全然不民主的方式來決定接受或拒絕，我們不得不增加另一個識別民主方法的標準，來縮小我們的定義，那就是由未來領導人自由競爭選民的選票。現在，定義的一個方面可以用這么一句話來表達，即民主政治就是政治家的統治?！雹?

亨廷頓在《第三波—20世紀后期民主化浪潮》一書中也把判斷一個國家是否民主的標志確定為選舉，即被統治的人民通過競爭性、公平、誠實和定期的選舉選出國家領導人。所有的成年人都可以參加選舉，候選人可以自由地競爭選票。

熊彼特和亨廷頓把民主的標志確認為選舉的認識深深地影響了西方國家，成為西方國家判定民主的共識。美國和歐盟就是以此為標準確認世界上哪些國家是民主國家，哪些國家是非民主國家和半民主國家的。

就多黨競選議會制而言，有些歐洲國家采用比例代表制選舉議員，形成了議會多數黨的一黨執政或多黨聯合執政。英美等國則采取選區內的“贏者通吃”的程序，即選區內獲得相對多數票的人贏得該選區的所有選票。這種程序使英國和美國形成了兩大政黨輪流執政的局面。英國內閣也是由下院多數黨組閣。議會選舉雖然采取多數決，但是，其所謂的多數只是投票者中的相對多數，而不是全體國民的多數。上世紀70年代以來，西方國家議會選舉的投票率日益下降，有些國家的議會選舉投票率還不到30%。這種由政黨競爭、大量投入人力、財力、物力，以金錢做后盾的選舉過程所組成的議會和內閣大多由有勢力的政黨精英和資本利益集團的代表所組成。當然，這種 “一人一票”的議會或總體選舉制在形式上還是給人民提供了一個表達政治愿望的機會，這也是西方發達國家調節上層統治階級和下層民眾關系的一種機制。

就歐洲國家的全民公投直接民主制而言，各國均有關于全民公投的啟動議程。如瑞士的“聯邦民眾倡議”（Federal Popular Initiative）制規定，在18個月內只要有10萬個公民有效簽名的提案向政府提出，就可以舉行全民公投，只要投票者多數人投贊成票，該提案即可通過。近些年來，瑞士每年都要進行三至四次全民公投。愛爾蘭曾經就歐盟《里斯本條約》舉行了兩次全民公投。荷蘭就歐盟與烏克蘭簽署聯系國協定舉行了全民公投，希臘就本國政府的債務問題舉行了全民公投。

英國的全民公投啟動程序是首相提議，得到議會批準即可舉行。2016年6月23日英國舉行的脫歐公投，采取的是簡單多數的表決方式，即，只要贊成脫離歐盟提案的票數超過51%，該提案即可通過。這次英國脫歐公投，投贊成脫歐的票數為51.89%，這種簡單多數決的全民公投把英國推到了退歐的境地?？穫愓谌纹陂g搞了兩次全民公投，一次是蘇格蘭的獨立公投，此舉是為了獲得蘇格蘭選民的選票。一次是英國脫歐公投，此舉是為了獲得脫歐派的選票。

在2014年9月18日蘇格蘭獨立公投之前，卡梅倫所在的保守黨、蘇格蘭民族黨、工黨等為爭奪選票無所不用其極，甚至不惜以片面和夸張的宣傳來誘導投票者。在2016年6月23日舉行脫歐公投之前，主張脫離歐盟的獨立黨大肆渲染留在歐盟的害處以及外來移民對英國失業率增高和福利下降的影響，蠱惑民眾，脫歐公投以脫歐派的微弱多數勝出。

通過分析英國脫歐公投所出現的問題可以看出，當今西方國家的民主政治陷入困境的主要思想根源在于混淆了實質民主與形式民主的區別，把形式民主當作實質民主，用工具民主取代實質民主。這種思想認識抹殺了人民民主的精神實質，使“民主”成為政客、政黨派別和資本集團謀取自身利益的工具。

民主程序沒有唯一和統一模式

就形式民主而言，世界上沒有統一或唯一的模式。除了西方國家的以選舉為標志的多黨議會制和全民公投以外，民主的操作程序和運行機制可以是多種多樣的。譬如，召開專家論證會和民眾聽證會，就國家大政方針進行討論，征求意見和建議；人民代表審查、討論、表決政府的工作報告和財務報告；公民對政府官員進行年度績效評估；公民通過舉報箱、投訴電話和網站檢舉執政黨和政府官員的腐敗行為；政府就民眾關心的國計民生問題進行民意調查，用電子網絡征求民眾意見等等，這些都可以設置民主程序進行。

形式民主需要用法治來保障。民主是法治的基礎和前提，法治是民主的實施和保障，不以民主為基礎，法律就會成為人治和專制制度的工具；不建立相應的法治，民主程序不受法律制度的約束，就會出現極端民主化和民粹主義暴政。所以，法治是防止打著民主旗幟反民主的有力武器。譬如，國家的大政方針由法治下的專家論證，征求民意，議會討論，政府拍板等上上下下反復溝通的民主程序來決策，比用簡單多數決的一次全民公投來決定要科學合理得多。再如，在保障公民言論、集會、結社、游行、示威等權利的同時，要用法治規制和約束那些借行使民主權利而破壞社會治安和公共秩序的行為，使民主程序在法治保障的范圍和軌道中運行，才能防止極端民主主義和民粹主義的泛濫。

目前，我國正在建設社會主義民主政治，我們應當汲取西方民主實踐的經驗教訓，深入認識實質民主與形式民主的區別與聯系，堅持“中華人民共和國的一切權力屬于人民”的憲法原則，堅持國家權力來自于人民，服務于人民，受人民監督的原則，在人民民主的精神實質指導下，將民主與法治緊密結合，在建設民主制度的同時，大力加強法治，探索適合我國國情的、由法治做后盾和保障的民主制度、體制、機制和程序，實現中國政治的現代化。

（作者為清華大學歐洲研究中心主任、教授、博導）

【注釋】

①轉引自[英]戴維·赫爾德：《民主的模式》，北京：中央編譯出版社，2004年，第22～24頁。

②Joseph Schumpeter，Capitalism ， Socialism and Democracy ， London： Allen & Unwin ， 1976 ， p.269.

③[美]約瑟夫·熊彼特：《資本主義、社會主義與民主》，北京：商務印書館，1999年，第415頁。

責編/王坤娜 孫垚（見習） 美編/楊玲玲