上下游水權交易及初始水權改革思考

劉世慶　巨棟　林睿

摘 要上下游左右岸利益關系是流域管理和水權制度建設的難點，是國家水利部新一輪水權試點的重要內容，是初始水權制度建設的重要基礎。協調上下游關系的核心基礎是：水資源權屬依據及兼顧各方利益原則；核心目標是：利益公平分配、責任公平分擔。在政策和實務層面，協調上下游全流域水量關系堅持兩條原則：一是水量分配實行動態調整，二是任何河段用水都不能影響其他利益相關者；協調上下游全流域水質關系堅持兩條原則：一是誰污染誰治理，二是誰受益誰付費。鼓勵創新上下游水權交易模式，促進流域經濟與政區經濟協同發展。

關鍵詞上下游水權交易；初始水權分配；水資源管理；水權制度改革

[中圖分類號]F741.2 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0461（2016）11-0071-05

上下游關系的核心利益是水資源分配及其開發利用。水資源具有不同于其他自然資源的顯著特點：水具有流動性和流域一體性，河流任一地方的開發都將帶給其他地方正面或負面的影響，上下游的行為，既要考慮自身利益，也不能損害其他相關者利益。國際河流在協調上下游國家的利益關系時，一般遵循三條基本原則：一是水資源所有權為優先依據；二是兼顧各方利益，平等協商；三是利益公平分配，責任公平分擔[1]。這些原則可借鑒用于指導國內不同行政區之間上下游利益關系的協調：水量關系的協調堅持兩條原則：一是水量分配實行動態調整，二是任何河段用水都不能影響其他利益相關者；水質關系的協調堅持兩條原則：一是誰污染誰治理，二是誰受益誰付費。逐步建立完善體現產權、效率、公平、可持續的初始水權制度和水權交易制度，鼓勵上下游水權交易模式創新，促進流域經濟與政區經濟協同發展。

一、問題聚焦：上下游間用水矛盾突出，流域水資源管理面臨挑戰

上下游左右岸利益關系的協調是流域經濟社會發展的焦點所在。20世紀50年代開始，西北三大內陸河塔里木河、黑河、石羊河水量迅速減少甚至長期斷流，黃河自1975～2000年25年間19年出現斷流，各流域內水資源利用矛盾日益突出，上下游間利益沖突不斷升級，社會各界對流域治理問題的探討集中爆發，特別是生態環境和經濟發展兩個方面。

一是流域生態破壞。以西北內陸河之一石羊河流域為例，石羊河是河西走廊千百年來賴以生存的依托，伴隨工業化城鎮化現代化進程快速推進，流域過度開發已不堪重負，源頭冰川萎縮雪線上移，上中游用水量不斷增加，生態環境嚴重惡化，導致進入下游民勤縣的地表水量由20世紀50年代的5.9億m3減少到2005年的不足1.0億m3，地區水量缺口達6億m3以上，甚至出現數十年斷流（部分數據參見表1）。騰格里和毛烏素兩大沙漠迅速侵襲民勤縣，情況最嚴重時，全縣超過13萬畝人工林枯萎死亡，超過50萬畝林地沙化殆盡，近400萬畝天然草場退化消失，各類荒漠化土地面積占比達到了94.5%[2]。強風、沙塵暴等極端惡劣天氣摧殘大批農作物，房屋遭到沙壓，嚴重威脅人們的生存，幾十萬畝農田被迫棄耕，數萬人搬遷，廢棄的村莊隨處可見。民勤縣缺水問題震驚中外，該地區一度被媒體評為“地球上最危險的8處居住地”之一[3]。

二是流域經濟發展失衡。以廣東東江流域為例，東江是珠江水系的干流之一，是廣州、深圳、東莞、惠州、河源和香港等地區重要的“生命水、政治水、經濟水”。河源市地處東江上游，是東江的重要水源地，境內擁有華南地區庫容量最大的新豐江水庫，其水質水量關乎廣東省三分之一人口和香港地區700萬人口的飲水安全[5]，政府對該地區生態環境有著極高的要求，嚴控河源產業發展，強制建設污水處理設施，大力開展水質凈化工程。2005年以來，河源共拒絕超過400個、總投資近700億元的污染項目，關閉庫區所有存在污染的賓館酒店和旅游景點；投資近20億元建成9座污水處理廠、7座垃圾填埋場，全市森林覆蓋率由2006年的69.7%提高到2014年的73.3%。[6]正是如此強力的水源保護和環境治理手段，才保障了東江下游珠三角地區的穩定發展，但也導致河源發展相對滯后。2014年，河源市人均GDP僅為24 881元，與內地落后地區水平相當，遠不及東江下游廣州和深圳，地方財政收入更是不到廣州的5%，深圳的3.3%，差距令人汗顏（見表2）。

二、探索歷程：推進多流域水量分配，優化水資源管理體制

上下游左右岸利益關系歷來是流域管理和水權制度建設的重點內容。20世紀黃河和西北三條內陸河斷流，引起全社會高度關注，國家先后采取一系列措施應對：實施黃河“八七分水”方案，石羊河、黑河、塔里木河治理工程，張掖節水社會建設試點，黃河寧蒙河段等水權試點等（見表3），這些工程建設和改革試點取得顯著成效，河流斷流得到遏止，河流生態大幅改善，節水理念和水權理念逐步深入人心，初步積累了協調上下游關系的經驗。

1987年，國務院辦公廳轉發國家計委、水電部《關于黃河可供水量分配方案報告》，史稱黃河“八七分水”[7]。報告中水量分配指標是各省“耗水量”，實際可看做是國家賦予各省的初始水權。該方案的分配原則是“現狀為主，兼顧未來”，即以1980年流域內各省區實際用水量為基礎，綜合考慮省（區、市）的灌溉發展規模、工業和城市用水增長以及大中型水利工程興建的可能性，黃河流域總引用水量比1980年增加40%以上的原則基礎上分配各省區市用水指標。

2000年前后，我國啟動西北三條內陸河塔里木河、黑河和石羊河綜合治理。時任國務院總理溫家寶為治理石羊河斷流問題，先后11次明確指示“決不能讓民勤成為第二個羅布泊”[8]。2001年成立石羊河流域管理局，實行流域水資源的統一調度。2007年，國務院批復《甘肅省石羊河流域重點治理規劃》，拉開石羊河流域全面治理大幕，遏止斷流是最重要的目標之一，上游如何實現節水確保足夠水量下泄是關鍵因素。經過8年努力，流域內強力推行農業節水、水權試點、水價改革等一系列措施，下游干涸51年之久的青土湖得以重現，民勤縣水量供需情況大幅改善，石羊河流域正逐步恢復往昔風貌。[9]

2002年初，國家確定甘肅省張掖市為全國首個農村節水型社會試點地區。張掖市是黑河流域的重要城市，也是黑河用水大戶。黑河是我國僅次于塔里木河的第二大內陸河，水資源過度開發導致黑河斷流長達12年，下游居延海被戈壁荒漠徹底吞噬。[10]試點中該市把用水管理制度入手，將用水總量約束指標逐級分解，建立水權和水價雙調節制度。積極探索農戶間水權交易，首創“水票轉讓”模式，即首先把農業用水分配到戶并頒發水權證，用水時可憑證購買水票，水票在一定范圍內可自由交易[11]。現在黑河流域生態環境正逐漸改善，下游額濟納旗胡楊林已恢復生機。

2004 年6月，黃委會出臺《黃河水權轉換管理實施辦法（試行）》，并于2009 年修訂[12]。該辦法提出在黃河流域實行水權轉換試點，從操作層面明確了水權轉換的原則、對象、范圍、期限和費用，從保障方面確定了項目審批、操作、文件編制和權限職責等相關要求，指導水權試點工作有序推進。

2014年7月，水利部出臺《關于開展水權試點工作的通知》，提出在寧夏、江西、湖北、內蒙古、河南、甘肅和廣東等7個省區開展為期2～3年的水權試點工作，從水資源使用權確權登記、水權交易流轉和開展水權制度建設等三個方面推進國家水權制度建設[13]。

總結以上進程可以發現，我國協調上下游利益的關鍵做法是兩個環節。

一是嚴格實施全流域初始水權分配，確保上下游均衡用水，遏制斷流和生態惡化。初始水權分配是水權制度建設基礎，是處理流域上下游關系的第一步。水權分配是產權確定的一種手段，實際是組織管理類要素在經濟發展中起到制動性功能的體現，即通過國家強制力干預水資源這種原生性要素在區域經濟系統中的配置方式，以實現區域經濟可持續發展。初始水權這種制度性要素應當與水資源、土地資源等原生性要素和人口、資金等再生性要素形成對應的組合，而且必須是動態的組合。具體表現為：在流域水資源開發利用中，應當以區域水資源、人口、土地等的數量規模和分布情況為基礎，以避免上中下游任一地區行為產生負外部性為目的，通過水權分配規定區域可用水量來限制水資源過度開發。當水資源、人口、經濟等情況發生改變時，水權分配應當隨之調整優化。

二是行政手段和法制手段嚴格控制的同時，發揮市場配置資源的作用，用水權水價機制獎勵節水，激勵高效用水。水價改革是水資源優化配置的有效措施，是處理流域上下游關系的強力手段。價格機制會影響水資源配置進而推進區域經濟發展，實際是市場要素發揮牽動性功能的體現，即通過改變水資源價格和水權價格調整水資源供需形勢，提高用水成本迫使過度用水地區減少耗水量，促進節水地區通過價格杠桿實現收益，實現水資源要素在區域空間內的再平衡。

我國實行上述政策的作用和效果十分顯著，但也有許多值得進一步探討之處，特別是初始水權分配和調整問題，產水多的上游應不應該有發展權保障？先占水的下游應不應該有既得利益保護？在現行機制下，初始水權分配中考慮更多的是現狀需求和未來需求，而非區域自然資源稟賦即水資源量。當產水多的上游經濟發展后，受初始水權分配限制，擠壓了發展空間。這就涉及到制度要素、原生要素、再生要素的動態組合問題，在經濟社會快速發展的今天，各區域間對發展再平衡的訴求愈發強烈，某一區域的要素組合可能隨時改變，水權能否及時調整形成經濟支撐則顯得尤為重要。

三、制度創新：探索上下游水權交易模式，促進流域經濟與政區經濟協同發展

創新上下游水資源開發利用關系是促進流域經濟與政區經濟協同發展的難點之一。上下游關系和矛盾可分為以下幾種情況。

第一種情況：產水多用水多用水早的發達區域正好是上中游，如黑河、石羊河、塔里木河流域，上中游自然條件較好，開發較早，用水較多，武威和張掖分別是石羊河流域和黑河流域的傳統農業區域，素有金張掖、銀武威之稱，農業發達，人口稠密，用水極多，是導致河流斷流的重要因素之一，他們當然應為斷流負責。這種情況在西北內陸地區比較常見，上中游經濟情況較好，農業節水潛力較大，下游往往是生態保護區或貧困區，上下游間容易達成共識，水權改革容易推進。

第二種情況：產水多的上游用水少用水晚初始水權分配少，青海最為典型。青海產水193.95億m3，占黃河36.83%。根據黃河“八七分水”方案，青海僅分得耗水指標14.1億m3，僅占黃河總可供水量的3.81%（見表4）。方案中曾提出，水量分配指標應當根據未來不同的水情作出合理調整和安排，但事實上，截至今天黃河也沒有形成新的完整的分水方案。該方案分配思想實際上是優先占用權，即當時經濟社會發展快的省區分水比例大，發展慢的省區分水比例小。青海經濟社會發展落后，在“現狀為主、兼顧未來”的分水原則下，分得的初始水權自然較少。現在青海進入加快發展時期受到用水指標限制，在其他省區無償獲得初始水權的情況下，既得利益格局很難撼動，水權分配方案調整成了一句空話。

廣東河源的情況與青海類似。河源東江流域多年平均產水量為134億m3，占廣東省東江流域產水量的近一半。廣東省政府于2008年和2012年先后印發《廣東省東江流域水資源分配方案》、《廣東省實行最嚴格水資源管理制度考核暫行辦法》兩份文件強化東江流域取水耗水管理，其中明確規定，河源在東江流域的最大取水量是17.63億m3，僅占整個東江分水總量106.64億m3的16.5%，與其高達46%的產水量比例有著巨大差距（見表5）。

諸如青海、河源類似情況的地區還有很多，這帶來一個困惑：我國的初始水權分配制度是否公平合理？

第三種情況：另一個方向的問題可能隨之提出：發達的黃河中下游省區，包括華北和天津，他們在過去快速發展時，全國水資源還沒有到目前這樣的緊缺狀況，這些區域率先取占了流域水資源甚至外流域水資源，現在，當上游發展需要用水時，這些先占水區域的既得利益是否應該保護？我國初始水權分配更偏重現狀，諸如天津、深圳等市，其取水區與所在流域并不一致，通過修建調水工程在其他流域進行取水，影響了本流域內水權分配和交易利益，更加劇了流域內上下游間水資源開發的矛盾。這些問題隨水權工作加快推進會暴露的更加明顯。

國際河流處理上下游關系時一般遵循三條原則：一是水資源所有權依據，水資源所有者具有優先權。二是兼顧各方利益，平等協商。三是利益公平分配、責任公平分擔。根據國際通行做法和中國特色，我們主張協調上下游利益關系堅持以下原則。

第一，協調上下游全流域水量關系堅持兩條原則：①產水多的上游因發展滯后而暫時不用水的時候，水更多的被中下游使用是合理的，但上游并不意味著放棄水權，當上游發展需要用水時，應無償獲得水權，黃河等類似情況應該調整初始水權分配。即必須堅持水權制度改革，建立水權分配動態調整機制，綜合考慮自然稟賦、人口規模、經濟發展、技術創新等要素確立水權分配指標體系，周期性地調整流域水權分配方案。②任何河段用水都不能影響其他利益相關者，比如，黑河、石羊河上中游區域為斷流買單，是天經地義之理。現實生活中，上下游關系調整的實現，更多依靠反復協商。

第二，協調上下游全流域水質關系堅持兩條原則：①誰污染誰治理，上游要對水環境破壞付費。嚴禁上游地區發展新的污染企業，已有企業要嚴格實施節水改造，安裝污水處理和循環使用設施。嚴格監測水質水量情況，建立流域污染防控預警機制，發現污染立刻處理，如果污染擴散，上游應當給予下游地區補償。②誰受益誰付費，下游要向上游保護環境付費。應該鼓勵河源等類似情況獲得下游補償。從流域上下游水資源開發產生的外部性性質來看，上游地區過度開發必然造成負外部性影響下游利益，而下游過度開發卻不存在這種情況。因此要激勵上游地區的生態保護，必須建立經濟利益向上游轉移的體制機制，建議在國家層面建立生態補償標準規范，探索流域上下游間大范圍（省際范圍）的生態補償機制，小范圍內可由省區級政府出面協調，拓展上下游間生態互相補償的范圍和力度，發展市場配置資源作用，讓更多優質水環境的受益方參與補償，特別是強化下游對上游欠發達地區的橫向生態補償機制，打造上下游間協調發展和良性互動局面。在具體操作中，可通過采集流域各斷面水質信息，某一斷面向下游交水水質等于甚至優于上游來水水質則應給予該斷面所在地區經濟補償，相反則應當立刻治污并向下游付費。特別是河源可以借鑒南水北調中線工程經驗：如果修建一條從河源到廣州或到香港地區的渠道，下游會爭相買水給予河源補償。新豐江水庫距廣州、深圳均在200公里以內，實施直飲水工程距離不長，成本可控；結合我國南水北調中線工程中渡槽、穿黃等建設經驗，該工程也具有一定可操作性[6]。環境經濟學有一條重要原理在全書不斷反復詢問讀者：你是愿意為清潔的環境付費還是愿意忍受污染？值得我們思考。

四、幾點思考

上述問題帶給我們一個更深層面的思考：我國的初始水權分配制度是否公平？我國初始水權分配以初始水量分配為基礎，這可能是沒有辦法的辦法，有沒有進一步改進的必要和空間？有的地區如河源就明確提出：水量控制紅線是工作考核，確立的時候并沒有說這是初始水權，現在說是初始水權很不公平，這些抱怨不是沒有道理。在水資源所有權歸國家所有的前提下，水量是否等于水權？國際上，初始水權分配的常用辦法有：①河岸權制度，規定水權使用權屬于沿岸的土地所有者。②優先占用權制度，即先占者優先擁有該水權。③行政分配制度，即國家通過行政手段進行分配。④比例分配制度，按照一定認可的比例和體現公平的原則將水權分配相關用水戶。⑤其他，如可交易水權等[15]。在我國未來水權改革中，應當綜合這幾種分配辦法，統籌考慮流域的自然地理、現狀需求、社會風俗、發展空間等等，建立水權分配可依據的指標體系和可預測的指標體系，以及調整方案的時間周期，推動我國水資源開發利用高效、公平、可持續發展。

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[15] 劉世慶，郭時君，林睿，巨棟.中國水權制度特點及水權改革探索[J].工程研究——跨學科視野中的工程，2016（1）：12-22.

Abstract： The relationships of the interests between the upstream and downstream areas and between left and right banks are considered the difficult point in river basin management and water rights system establishment. It is an important part of the new round of water rights pilot projects initiated by the Ministry of Water Resources and a key foundation for the establishment of initial water rights system. The core foundation for coordinating the upstream and downstream relationship is： the basis of water resource ownership and the principle of balancing the interests of all parties. The core objective is： equitable distribution of interest and equitable sharing of responsibility. In the policy and practice，coordinating upstream-downstream basin-wide water quantity relationship must be in accordance with two principles： First，water quantity distribution shall be dynamically adjusted；second，water use in any reach must not affect other stakeholders. Coordinating upstream-downstream basin-wide water quality relationship must be in accordance with two principles： First，whoever causes pollution shall be responsible for its elimination；second，whoever benefits shall pay. An innovative mode for upstream-downstream water rights trading is encouraged to boost a coordinated economic development of the basin and the administrative divisions.

Key words： upstream-downstream water rights trading；initial water rights allocation；water resource management；water rights system reform

（責任編輯：吳 巍）