立法成本效益評估制度的適用范圍考察

汪全勝

(山東大學(威海) 法學院，山東威海 264209)

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立法成本效益評估制度的適用范圍考察

汪全勝

(山東大學(威海) 法學院，山東威海 264209)

摘要：立法成本效益評估制度是指通過對立法所消耗的成本以及它所獲得的收益進行比較，判斷立法的實施效果以及在此基礎上對立法提出修改、廢止等建議供有關決策機關參考的制度。它最早形成于美國，后來被世界上很多國家采納和接受，有一定的價值與優勢，能夠保障決策科學化、平衡各種利益。但是該制度并不能適用所有的立法，即成本效益評估制度的適用有一定的范圍。我國應借鑒美國等國家的做法，確立我國立法成本效益評估制度適用的原則性規定、肯定性規定以及禁止性規定的具體范圍，保障該制度適用的科學性與合理性。

關鍵詞：立法成本；效益評估；適用范圍；制度

立法成本效益評估制度因其在控制立法數量與規模、提高立法質量與效果方面有一定的積極意義與作用，受到很多國家的推崇。在現代各國追求法律規制影響評估以提高規制質量的情況下，立法成本與效益評估制度也逐漸完善與精致，但是它只是諸多規制影響評估制度的一種，自身存在著一定的缺陷，各國已逐漸認識到立法的成本與效益評估制度有一定的適用范圍，特別是在一些立法或法律規制中，它的適用是不合適、不恰當的。正確與合理地適用立法成本與效益評估制度或方法，應當要慎重把握其適用的范圍。

一、立法的成本與效益評估方法的形成及價值

成本與效益是經濟學特別是微觀經濟學的一對范疇，主要是指企業通過成本收益的核算方式了解企業的效益或利潤狀況。作為一種分析與評估方法，大約產生于美國20世紀30年代，美國出臺《洪水管制法案》，嘗試用成本效益分析與評估方法來分析與評價水利項目或工程。20多年后，其運用范圍進一步擴大，開始廣泛適用于水利工程、社會福利項目、空間計劃項目等，到20世紀70年代將其用來評價與評估法律制度特別是行政規章制定的效果與效益。*參見崔卓蘭、于立深著：《行政規章研究》，吉林人民出版社2002年版，第8頁。

美國是世界上最早建立立法成本效益評估制度的國家，其立法的成本效益評估制度的建立是通過美國歷任總統發布的行政命令以及國會的相關立法得以建立與完善的。從20世紀70年代開始，美國為提高政府管制的質量，擴大政府管制的效果與效益，開始關注并逐步確立立法成本效益評估制度的法律地位。1974年福特總統簽署的11821號行政命令《通貨膨脹影響聲明》、1978 年卡特總統簽署的12044號行政命令《改善政府規制》、1981年里根總統簽署的12291 號行政命令《聯邦規章》、1993 年克林頓總統簽發的12866 行政命令《規制計劃與監督》等基本上遵循這樣一條主線，即政府管制方案的選擇必須確立這樣一個基準：政府管制收益必須大于政府管制成本。在不同的管制方案選擇中，效益最大化或成本最小化是方案選擇的依據，政府管制必須實施成本效益評估，政府管制機構在實施管制前，須將成本效益評估報告提交給美國政府預算管理辦公室審查。特別是對有重大影響的政府管制或規制，沒有提交成本效益評估與論證報告的，不得實施。此外，國會通過了相關的立法，不僅對政府管制或規制提出成本效益評估的要求，甚至對國會的立法也提出成本效益評估的要求，代表性的法案有1995年的《無資金保障施令改革法》、1996年的《食品質量保護法》、1996年的《小企業實施公平管制法》、2002年的《管制改進法》等。有美國學者這樣評價立法成本效益評估制度的建立意義與價值，美國國會從法律上建立了成本—收益評估制度，使美國成為世界上第一個用市場激勵的方法評估行政管制及行政立法的國家；第一個要求政府在制定規章過程中要適用成本效益評估制度；第一個規定從宏觀經濟的視野，評估政府監管的總成本和總收益。*參見席濤：《美國管制，從命令—控制到成本—收益評估》，中國社會科學出版社2006年版，第68頁。立法成本效益評估方法或制度的確立，被諸多美國學者評價為美國自1946年行政程序法頒布以來所進行的對政府管制與規制最為深刻和最為根本的一次改革。*參見[美]凱斯·R． 孫斯坦: 《國會、憲法時刻與成本—效益國家》，載[美]凱斯·R． 孫斯坦: 《自由市場與社會正義》，金朝武等譯，中國政法大學出版社 2002 年版，第470-519頁。

立法成本效益評估方法最早在美國確立，但在經濟合作與發展組織(OECD)以及歐盟的推動下，世界上很多國家都確立了以成本效益分析為主要方法的規制影響評估制度(RIA)。規制影響評估與立法成本效益評估有所不同，成本效益評估更多是一種規制影響評估的方法與手段。一個方面，從各國的規制影響分析評估制度來看，成本效益分析與評估是最主要的方法與手段，除此種方法外，還有其他評估方法如成本有效性評估方法、多標準成本收益評估方法等，但在這些實施規制影響評估的國家來看，都可以說是成本效益評估法中的部分內容，甚至是成本效益評估方法的補充。*參見吳浩、李向東：《國外規制影響評估制度》，中國法制出版社2010年版，第310頁。

關于立法成本效益評估方法的原理，美國管理與預算辦公室2003年9月17日制定的《Circular A-4》中明確：當管制方案的成本與收益都能夠用貨幣單位進行量化與表達時，成本與效益評估能夠讓決策者識別不同方案中的最有效方案，也就是說，成本效益評估方法提供了政策方案選擇的標準。盡管它可能不是唯一的或最重要的政策目標，但運用成本效益評估方法無疑給政策制定者以及社會公眾提供了選擇信息。也就是說，立法機關或立法決策主體對擬定或已經發布的法律法規或規章等立法項目可能帶來的收益、成本和社會效果等進行評估與衡量，以決定是否有必要制定某項法案，如何才能使法律制度的設計更加科學合理，是否需要對已有的法案或立法進行必要的調整，或者廢止。

這種評估方法的意義與價值在于：

第一，提高政府法律規制的效益，降低成本。成本效益評估作為一種方法，能夠有效地配置資源，即通過成本效益評估方法的運用，使得政府不僅能夠認識及界定政府與市場的關系，而且清晰地了解政府監管的邊界，以防止政府忽視效率或過度追求效率上的隨意行為。在追求效率的基礎上兼顧公平，是對政府規制的一種約束，客觀上它起到了監督政府規制的效果。*參見張會恒：《政府規制的供求均衡及其有效性》，載《商業經濟與管理》2009年第5期。從市場效率的角度看待法律規制的實現效益，為決策部門明確法律的走向。因此，從這個角度來看，成本收益評估提供了衡量市場效率的基本方法，它既具有實證評估的市場基礎，又具備規范評估的價值取向；它不僅可以用來解釋現有政策的效率程度，同時又可以預測未來政策的走勢。*參見席濤：《美國管制，從命令—控制到成本—收益評估》，中國社會科學出版社2006年版，第34頁。

第二，整合多種目標，協調各種利益關系。實施立法成本效益評估制度的國家，一般都要求規制主體提交立法成本效益評估報告，且須從三個層面征求意見，一是征求與該法案有相關聯系的內部部門的意見，要做到與相關部門已有的法律政策的協調；二是征求利益相關者的意見，從各種不同的利益立場來看待成本效益評估報告，提出修改與完善的意見；三是向社會公開，征求社會公眾的意見。立法成本與效益評估制度通過其規范與詳盡的程序設計，將各種不同的利益主體聯系在一起，經由利益博弈而達成各方一致同意的過程。如此，立法的成本效益評估不僅僅是一個評估工具，而且是一個協調不同利益的手段與工具。*參見吳浩、李向東：《國外規制影響評估制度》，中國法制出版社2010年版，第5頁。

第三，促進立法決策的科學化。科學的立法決策就是要證明該立法決策的正當化，什么樣的決策是正當的，其衡量標準是什么？在實施規制影響評估的國家，都將立法成本效益評估，作為其決策的標準，即政府規制機構在明確了政府規制的可能成本與可能收益，并且只有在成本遠遠小于收益的情況下或盡可能實現收益最大化的情況下，這種規制才是科學與正當的，也才是必要與可行的。*參見張會恒：《規制影響評估研究進展》，載《經濟學動態》2010年第1期。正如OECD發布的《提高政府規制質量建議書》中指出的，通過對不同規制方案的成本和收益的比較，可以幫助決策者確定在該規制領域里有關規制方案的優先順序，即法案選擇的依據。這樣做就可以將資源從低效率規制方案配置給高效率規制方案，從而得以提高政府行為的有效性，降低政府規制的成本。

二、立法成本效益評估制度適用范圍的客觀基礎

成本效益分析是規制影響分析最重要與最主要的方法，然而它不是唯一的方法，各國實施規制影響評估還會采用一些其他方法，甚至在一些場合，不適用或嚴格禁止適用立法成本效益方法，也就是說立法成本效益方法是有一定適用范圍的。正如有學者指出的，立法的成本效益評估制度的適用應當設立一個基本門檻，以排除和篩選無須評估的立法案。*參見李錦：《地方立法的法規影響評估：一個初步的評估》，載《法治湖南與區域治理研究》2011年第4期。那么根據各國規制影響評估的實踐，各國立法成本效益評估制度適用范圍得以確立的客觀基礎有以下方面：

(一)成本效益評估本身的優勢與局限

美國聯邦管理和預算辦公室(OMB)根據美國12866號行政令，制定了詳細的立法成本效益評估方案——《監管評估》。該法案開宗明義地明確了監管的原則與基準，成本效益評估是進行監管評估的主要工具。當能夠對法案的所有收益與成本以貨幣單位形式進行量化與表達時，成本效益評估會幫助決策制定者從諸多管制方案中識別出最有效的選擇方案。*參見席濤：《立法評估：評估什么和如何評估——金融危機后美國的歐盟立法前評估改革探討》，載《比較法研究》2012年第4期。在進行立法方案的成本效益評估或評估時，通常有以下步驟：第一，列出所有的預期收益和成本，并計算(估算)其預期的實現幅度；第二，列出影響的預期時間與路徑；第三，以貨幣形式表達影響的價值，對未來出現的影響使用標準的貼現率；第四，加總所有的預期收益和成本，并計算凈收益，確定最優方案。該評估方法有自己的優勢也有一定的局限。優勢：(1)對政策措施的所有影響(積極和消極的)負責；(2)允許隨著時間的推移比較議案的成本排序和收益排序；(3)還可以從社會凈收益(或損失)角度來給替代的議案(包括非監管型的)排序。局限：(1)不能包括非定量或貨幣數據的影響；(2)需要涉及分配問題的額外評估來補充。

因此，成本效益評估方法需要將所有的影響(不論成本還是收益)統一量化(即貨幣化)，這對一些法案來說就比較困難，特別是涉及到一些公共安全、生命健康之類的數據不能準確地量化。量化能夠準確判斷法案的“凈收益”，但因不考慮成本、收益負擔的問題也會招致批評。美國一些學者就對成本效益評估方法提出批評，主要觀點就是成本收益評估把現存的收入分配認為是給定的，沒有考慮政策實施的公平性問題。*參見石濤：《政府規制的“成本—收益評估”：作用、內涵及其規制效應評估》，載《上海行政學院學報》2010年第1期。如斯特芬認為成本收益評估體現了功利主義原則。在政府采取的規制政策中，有些即使是成本超過收益的方案也是可取的，雖然其短期利益、效益顯現不明顯，但對社會未來的發展是大有裨益的。庫柏認為成本效益評估最大的缺陷就是忽略了社會的公平問題，即它重視社會境況較好成員的福利而忽視了社會境況較差成員的福利，從而這種方法運用也是不合理的。維庫思則認為成本效益評估可能會放大了可以量化的要素作用而忽視了不能精確量化的要素的作用，這顯然是違反公平原則的。帕克也批評成本效益評估忽視了不能被量化和貨幣化的收益，尤其是公共安全、公平和市場信譽，他認為恰恰這種內在缺陷違背了經濟評估的基本原則而不能對一個國家的經濟發展起到任何促進作用。因此，從該評估方法的缺點來講，它對某些法案是不適合的，或者即使適用也還需要采用其他的評估方法來補正或補充。

(二)非經濟價值的考量

運用成本效益評估制度就是評價一項公共政策或法律是否對公共資源進行了合理而有效的配置，是否符合市場效率。在很多學者看來，成本效益評估是將市場配置資源的思路引入政府公共政策或立法領域中，成本最小化和收益最大化成為制定或選擇公共政策乃至立法的標準；運用成本效益評估，相關主體對一項政策或立法方案所有可能的影響或成本要進行充分的調查，并運用治理市場失靈的成本和取得的收益進行比較；它可以提供一個清晰的政府管制思路。這就是運用成本效益評估方法的價值所在，它采用的是市場方法解決市場失靈的問題*參見席濤：《美國管制，從命令—控制到成本—收益評估》，中國社會科學出版社2006年版，第34-35頁。。因此，該方法是一種經濟學的方法，是一種經濟效率的考量。但是立法機關或立法決策部門在進行一項決策時，并不僅僅考量法案的經濟效率問題，甚至有時它不是值得考慮的問題，政府決策時通常還有其他價值因素需要進行考量，特別是對非經濟因素即不能量化、不能貨幣化的一些因素的考量。*參見Bernard Schwartz，Cost-Benefit Analysis in Administrative Law:Does It Make Priceless Procedural Rights Worthless，37 Admin． L． Rev． 1，14 (1985);Thomas O． McGarity，The Expanded Debate over the Future of the Regulatory State，63U． Chi． L． Rev． 1463，1480 (1996);David M． Driesen，The Societal Cost of Environmental Regulation: Beyond Administrative Cost-Benefit Analysis，24 Ecology L． Q． 545，591-92(1997).對于法律規定的一些特殊領城，它可以明確禁止使用成本收益評估程序，在這種情況下，不管立法的成本有多大，都必須執行法定標準。*參見肖興志、孫陽：《規制影響評價的理論、方法與應用》，載《經濟管理》2007年第6期。盡管在實施規制影響評估制度的國家都確立了成本效益評估是最主要的方法與手段，但它不是唯一方法，在一些特殊場合如國家軍事、外交事務等方面的立法以及其他一些社會性規制(如社會福利方面的法案)等通常不允許采用成本效益評估方法。也就是說，成本效益評估可能是經濟性規制與立法中必須給予高度重視的要素，但是對于社會立法如婦女權益保護、未成年人權益保護、老年人權益保護方面的立法以及大量社會福利性立法，就不具有合理性。*參見孫潮：《立法成本評估》，載《法學》1994年第10期。法律除經濟價值的選擇因素以外，還有其他一些法律價值的目標與因素，如公平、公正、秩序等。法律是有多維價值目標的，經濟價值僅是價值考量的一個維度，在一些情況下，它要讓位于其他的法律價值，如秩序、公平與個人自由等。

(三)成本效益評估方法自身的運作成本

成本效益評估本身也是有成本的。成本效益評估本身也是一種消耗資源的活動，它消耗了一定的時間、技術、金錢與人力等資源。“根據估計美國環境保護署約花費一百萬美元，才完成一個減少汽油含鉛量的評估計劃，而每年在各種成本收益評估的研究之上總計花費超過一億美元。”*高秦偉：《美國規制影響評估與行政法的發展》，載《環球法律評論》2012年第6期。以美國行政規章制定的成本效益評估的運作過程為例，行政機構在確立以行政規章作為監管的方式選擇時，需要向美國聯邦管理與預算辦公室提交立法成本效益評估報告，該報告需明確說明以下問題：行政機構所擬確定監管的問題并評估這些問題的重要性，確定是否需要新的監管行為；檢查新監管行為所想解決的問題是否由現行規章(或其他法律)所導致，進一步檢查現行規章(或法律)是否需要修改，從而使監管目標更加有效地實現；通常情況下，行政機關擬定好成本效益評估報告后，提請聯邦管理和預算辦公室進行審核。聯邦預算和管理辦公室下設一個專門機構即信息管制事務辦公室(OIRA)具體審核。根據美國法律及總統令的規定，美國聯邦行政機構應當每年都要根據OMB和OIRA的指導原則和要求，對其制定的行政規章的年度成本、收益和凈收益進行評估，或者對其制定的規章每隔3年、5年、10年進行一次規章制定的總成本、總效益的評估。但這一系列的制定、審核立法成本效益評估報告的行為是一種耗費大量成本的行為。美國學者統計美國政府部門已實施的單項規章成本效益評估的直接成本，平均每年在100萬美元至200元美元之間。*參見Matthew D. Adler, Eric A. Posner, New Foundations of Cost-Benefit Analysis, Harvard University Press, 2006, P. 80.可想而知，如果成本效益評估活動自身的運作成本超過了立法可能取得的效益，那么成本效益評估活動本身就是無效率、無意義的，這樣，成本效益評估活動自身的運作成本是適用成本效益評估前不得不考慮的問題。*參見高敏：《環境立法成本效益評估的功能與局限》，載《中國環境法治》2011年第2期。因此，英國法律明確規定，對于成本很小或成本數量微不足道的政府規制、根據事先確定的公式增加的收費、一些次要的政府規制等無需進行規制影響評估*參見張會恒：《英國的規制影響評估及對我國的啟示》，載《經濟理論與經濟管理》2005年第1期。。

三、國外關于立法成本效益評估制度適用范圍

一些國家對立法中的成本效益評估方法的適用范圍進行了明確界定。美國是立法成本效益評估方法建立最早也是最完善的國家，它不僅通過立法而且在規制影響評估實踐中確立了立法成本效益評估方法適用的范圍。其他實施規制影響評估制度的國家也是效仿美國，通過立法或實踐明確立法成本效益評估方法適用的范圍。從相關立法來看，大體上有肯定式以及排除式兩種規定方式。

(一)肯定式規定，明確必須進行成本效益評估的立法范圍

美國通過總統令和國會立法確立必須適用成本效益評估方法適用的立法范圍。美國總統令與國會立法約束范圍不同，總統令一般約束聯邦行政管理機構，聯邦行政管理機構根據法律的授權可以制定行政規章；國會的立法不僅約束美國聯邦政府也約束各州政府，行政機構制定的規章必須服從國會立法。

美國從福特總統到克林頓總統等5任總統持續20多年的市場化取向的政府規制或管制改革，逐漸建立起了具有市場化取向的成本收益評估的政府管制框架。這些總統通過其頒布的總統令確立了行政規章制定的成本效益評估制度。在這些總統行政命令中，1993年9月30日克林頓總統頒布的美國12866號行政命令確立了適用成本效益評估方法行政規章范圍。該行政命令要求聯邦行政機構在決定實施監管之前都必須進行監管方案的成本效益評估，在可供選擇的政府監管方案中，行政機構應該選擇凈收益最大化的方案，這種凈收益包括潛在的經濟、環境、公共安全以及其他方面的收益，以及可能造成的分配影響與平等問題。這一條是關于成本效益評估方法或制度原則性的規定，即要求一般情況下，聯邦行政機構制定的規章都必須適用成本效益評估。但該行政命令特別要求對聯邦行政機構進行的重大監管行為*“所謂重大的監管行為(Significant regulatory action)，指根據規章的任何一種監管行為，可以產生以下任何一種后果：(1)一年中對經濟影響達到或者超過1億美元的監管行為，或實質上對經濟、經濟部門、生產力、競爭、就業、環境、公共健康、安全、或州、地方和原住民區域政府，或共同體產生消極影響的監管行為；(2)干預其他機構已實施或者計劃實施的監管行為，或與其他機構的上述監管行為相矛盾的；(3)本質上改變了預算項目、專項撥款、使用費或貨款項目的預算效果，以及其中接受者的權利和義務的；(4)在法律、總統優先權和本行政命令確定的原則之外，引發了新的法律或政策問題的。” Executive Order 12866: Regulatory Planning Review, September 30, 1993. 中文譯本參見席濤等譯：《立法評估，評估什么和如何評估》，中國政法大學出版社2012年版，第3頁以下。，必須進行預期成本和收益的評估。

美國除總統行政令規定適用對象或范圍外，國會一般通過具體法案明確某些類型的法律、規章要適用立法成本效益評估。這些法案包括1995 年國會通過的《無資金保障命令改革法》( Unfunded Mandates Reform Act) ，該法第一次規定聯邦規制機構制定規則應該使用成本收益評估的原則、程序與方法，其目的在于限制政府規制機構在沒有充分的預算撥款情況下，對強加給州政府、地方政府和其他地區政府的聯邦規制進行限制。該法案明確沒在有事先預算撥款得以保障的情況下，聯邦管制機構在進行管制時不能給地方政府增加額外的負擔。1996 年國會通過《小企業公平規制實施法》( Small Business Regulatory Enforcement Fairness Act) 要求政府機構在對小企業有關事項進行規制時，規制機構應提出詳細的規制影響評估報告，明確這種規制沒有給小企業造成過多的成本與負擔。除此以外，國會還會在單行法的具體條款明確法律適用成本效益評估，如《有毒物質控制法》與《聯邦殺蟲劑、殺真菌劑、滅鼠劑法》均要求實施成本收益評估*Toxic Substances Control Act，15 U． S． C． § § 2601 et． seq． ( 1994 ) ; Federal Insecticide，Fungicide，and Rodenticide Act，7 U． S． C． § § 136 et． seq． ( 1994) ．。

以上肯定式的規定，法律依據就是美國總統令和國會法律所認可的成本效益方法的法律地位以及規制機構在進行成本效益評估時應遵守評估成本不應超過所立法律或法律獲得的收益的原則。成本與效益評估方法以其優勢獲得了美國總統及國會的認可，從而確立了它在管制影響評估方法的主導地位。同樣，美國總統令特別強調聯邦機構的重大監管行為必須進行成本效益評估，就在于重大監管行為進行成本效益本身也是有一定效益的，在進行監管時不可忽視成本效益評估方法自身成本。

(二)或排除式規定，即明確禁止適用成本效益適用方法的范圍

在實施規制影響評估(Regulatory Impact Analysis,簡稱RIA)的國家，都是采用與美國相同的方法，先確立成本效益評估方法一般性的指導地位，強調在一些類型的法案中必須適用，同時也會明確它在一些場合不允許適用或禁止適用。例如，美國總統12866號行政令，不僅明確它應該適用的范圍，而且也規定了它禁止適用的范圍，該總統令明確四種類型的規章不予適用*參見Executive Order 12866: Regulatory Planning Review, September 30, 1993.：

第一種情形，主要涉及到1946年實施的美國聯邦《行政程序法》第556條規定“審訊、審訊主持人、權力和責任、舉證責任、證據、作為裁決依據的案卷”以及第557條規定“初審裁決、結論、機關復議、當事人的意見、裁決內容、案卷”等內容，涉及到美國聯邦法院對聯邦行政機構制定規章的審查問題，因配合聯邦法院的司法審查而制定的協調性規章不應進行成本效益評估。因為這是配套性規章的制定，司法審查的進行離不開這些配套性立法，因此，對這類性質的規章設置了成本效益評估方法的例外。

第二種情形，是關于軍事、外交方面的立法，這涉及到非經濟價值的考量，如國家的安全、利益及國際秩序等，故實施規制影響評估制度的國家都將國家的軍事、外交等方面的立法排除在成本效益評估適用范圍之外，也就是說，不能夠用經濟價值考量軍事、外交方面的事項，在進行這方面的立法時，立法機關不需要進行成本效益評估。

第三種屬于行政機構的程序性規章。程序性規章是相對實體規章而言的，它是指單純規范行政機關工作程序的規章，制定行政工作程序是行政機關的固有權力，不需要經過法律的授權就可以自主行使，這些涉及工作程序的規章就稱之為程序規章。這些程序是行政機關工作不可缺少的，是行政機關制定規章形式合法性的來源，因此，它也不需要進行成本效益評估。

第四種情形實際上將這種自由裁量權交給了信息與監管事務辦公室的行政官，如果聯邦行政機構向OIRA提交了申請，提出不進行成本收益的評估的理由，聯邦OMB的OIRA對其進行審查。OIRA 主要從規章是否是總統令規定的重要規章；有關行政機構提交的成本效益分析報告是否符合要求以及該規章是否與已有規章重復或沖突等三個方面審核行政機構提交的規章草案，總統令規定審核的期限一般為90天。

其實根據聯邦《行政程序法》(簡稱APA)關于規章類型的規定，主要有三種：程序性規章、實體性規章與解釋性規章。程序性規章不用進行成本效益評估，解釋性規章也不用進行成本效益評估。所謂解釋性規章，是對現存的法規進行說明和解釋的規章，這種解釋根據美國《聯邦行政程序法》的規定不得對規章的實體內容作出修改*曾繁正等編譯：《西方主要國家行政法行政訴訟法》，紅旗出版社1998年版，第54頁。。因為它沒有涉及到實體規章內容的變動，在先前實體規章已進行過成本效益評估的情況下，解釋性規章就沒有進行成本效益評估的必要了。

美國除了總統令對成本效益評估方法適用進行限制以外，美國國會在一系列法案中明確規定禁止或不需要行政機關進行成本效益評估，如美國國會通過的《清潔空氣法》《清潔水法》《職業安全與健康法》以及《安全飲用水法》等*42 U． S． C． § § 7401 et． seq． ( 1994) ; 33 U． S． C． § § 1251 et． seq． ( 1994) ; 29 U． S． C． § § 651 et． seq． ( 1994) ; 21 U． S． C． § § 348( c) ( 3) ( A) ，360b( d) ( 1) ( I) ，379e( b) ( 5) ( B) ( 1994) ; 42 U． S． C． § § 300j et． seq． ( 1994) ．。

四、我國立法成本效益評估方法的適用范圍構想

我國的立法成本效益評估制度還處于探索階段。最早規定政府立法要實施成本效益評估是2004年國務院發布的《全面推進依法行政實施綱要》(國發〔2004〕10號)，該綱要第17項第一次規定，“積極探索對政府立法項目尤其是經濟立法項目的成本效益評估制度。”我國一些地方也開始探索建立立法成本效益評估，并且通過政府規章或地方性法規給予明確。重慶市人民政府在2005年制定的《重慶市政府重大決策程序規定》第20條規定，提交政府全體會議或者政府常務會議審議的決策事項，應當報送決策事項的成本效益評估報告。2006年沈陽市人民政府制定的《沈陽市人民政府規章制定辦法》也規定了政府行政規章的制定應實施成本效益評估制度。

海南省關于立法成本效益評估制度的探索具有典型性、代表性。2005年12月15日，海南省人民政府公布了其修正的《海南省人民政府法規起草和省政府規章制定程序規定》，其第19條規定了起草地方性法規和省政府規章應當先進行立法成本效益評估。2007年海南省人民政府辦公廳發布的《關于開展立法成本效益評估工作的實施意見》對對立法成本效益評估的含義、原則、主要內容、基本模式、評估程序等作了細致的規定，是我國第一部完整規定立法成本效益評估制度的規范性文件，它對我國建立健全立法成本效益評估制度有很重要的積極意義，填補了我國的立法空白，為其他地方以及中央立法建立立法成本與效益評估制度有著示范效應。

立法成本效益評估作為一種嶄新的制度引入，需要借鑒發達國家尤其是美國成熟而系統的做法，在立法成本效益評估方法適用的范圍內，借鑒美國及其他國家的做法，依據前文考察的關于立法成本效益評估方法適用的確立依據，根據我國現行立法實際，特別是現行立法體制，設計與構想我國立法成本效益評估方法適用的范圍。

1.原則性規定，任何立法都原則上應適用成本效益評估制度，除非法律明確規定它不適用成本效益評估制度。立法成本效益評估制度在美國不僅是一種立法原則，也是一種立法程序與方法。我國可借鑒美國的做法，通過國家法律明確規定立法成本效益評估方法或制度的地位。美國不僅通過一系列的總統令推行行政規章制定的成本效益評估方法、程序與原則，而且國會也是多次重申這一立法程序中的原則。20世紀60年代美國國會就通過立法要求政府行政部門在提交法律草案時，須同時提出立法論證報告，且經過成本收益比較評估程序并由聯邦預算局審核以后，才可提交國會通過。*參見王名揚著：《美國行政法》(上冊)，中國政法大學出版社1995年版，第84頁。美國第104屆國會上又通過決議，明確規定將成本與效益評估方法貫穿在任何一部公法中，它提出，凡是所立之法的實施將直接導致州財政支出或者財政收入的，均應該提交該法案的立法成本效益評估報告，凡是具有上列情形而未提交立法成本評估報告的，議會有權不予審議或通過*參見汪全勝：《美國行政立法的成本與效益評估探討》，載《東南大學學報(哲學社會科學版)》2008年第6期。。

針對立法成本效益評估方法存在的不足，特別是針對它的量化要求以及分配的公平性問題受到的詬病，很多國家倡導在立法成本效益評估方法之外適用修正的成本效益方法，這種修正的成本效益評估方法主要有兩種類型，成本有效性評估及多標準成本效益評估。成本有效性評估是成本收益評估的一種特殊情況及替代措施,這種方法主要是考慮在目標既定的情況下，選擇成本最小化的方案*參見趙紅：《環境規制的成本收益評估——美國的經驗及啟示》，載《山東經濟》2006年第2期。。多標準成本收益評估方法的原理在于：給每種選擇的不同因素(指標因子或具體指標)賦予數值，然后乘以權重最后得到一個總的數值。由此確定不同規制方案的優先次序與選擇標準。*參見樊輝：《基于多標準評估方法的流域管理機制構建》，載《安徽農業科學》2012年第10期。美國行政立法(主要是規章的制定)多采用以上兩種即成本效益評估與成本有效性評估。但在歐盟規制影響評估制度中，歐盟委員會還在成本效益評估與成本有效性評估方法的基礎上，還確立了一種“多標準成本收益評估方法”*這是2009年1月15日由歐洲委員會制定的《規制評估指引》，取代了歐盟委員會在2005年6月實施并于2006年3月更新版本。中文譯本參見席濤等譯：《立法評估，評估什么和如何評估》，中國政法大學出版社2012年版，第71頁以下。，以作為成本效益評估方法的補充。正如美國學者孫斯坦認為的，即使充分利用成本—收益評估對立法進行完全量化評估不太可能，但是政府仍然可以通過測定的一系列的已知成本、已知效益以及事實上不確定的東西，可以朝著充分利用成本—收益評估的方向邁進。*參見[美]凱斯·R·孫斯坦：《自由市場與社會正義》，金朝武等譯，中國政法大學出版社2002年版，第169-171頁。在成本效益評估方法修正的基礎上，更加擴大了立法成本效益評估方法的適用范圍，也是各國將其作為規制影響評估的基本方法的緣由，也是各國強調原則上都適用成本效益評估方法的緣由。

2.任何經濟性法律規制必須適用成本效益評估方法。日本學者植草益最早將國家的法律規制分為經濟性規制與社會性規制兩種形式。*他認為經濟性規制是針對特定行業的規制，是指在自然壟斷和存在信息不對稱的領域，主要為防止發生資源配置低效率和確保使用者的公平使用，政府用法律權限，通過許可和認可等手段，對企業的進入和退出、價格、服務的數量和質量、投資、財務會計等有關行為進行的規制。社會性規制是指以保障勞動者和消費者的安全、健康、衛生、環境保護、防止災害為目的，對產品和服務的質量以及伴隨著它們而產生的各種活動制定一定標準，并禁止、限制特定行為的規制。參見[日]植草益：《微觀規制經濟學》，朱紹文、胡欣欣等譯，中國發展出版社1992年版，第24頁。這種觀點不僅被經濟學界廣泛接受，而且在立法實踐中被各國采納，各國在實施規制影響評估制度時，都明確經濟性法律規制必須實施成本效益評估。如1988年8月,英國首相宣稱,任何會對商業、慈善事業和志愿組織產生影響的規制建議如果不進行規制影響評估,將不會得到部長們的考慮。*參見張會恒：《英國的規制影響評估及對我國的啟示》，載《經濟理論與經濟管理》2005年第1期。德國的《立法工作指南》就明確規定，任何立法只要對聯邦和各州財政支出產生一定影響，對經濟產生一定影響，對中小企業、個體企業產生一定影響的，都必須進行成本效益評估*參見魏明、張雅萍：《德國立法成本效益評估與評估體系》，載《水運科學》2007年第1期。。實際上從美國立法實踐來看，經濟性法律規制也都采取立法成本效益評估。

3.根據前文討論的立法成本效益評估方法適用范圍的確定依據，參照各國尤其是美國的法律禁止性規定，我國立法成本效益評估方法適用范圍不包括以下類型立法：(1)有關國家軍事、外交方面的立法。這是基于非經濟價值的考量，如國家的安全、秩序等價值，從而不需要采納成本效益評估也禁止使用成本效益評估方法。(2)程序性立法。我國涉及到一系列的程序立法如立法程序、司法程序、行政程序以及其他各種國家機關的工作程序等，根據各國的慣例，這些法律程序是各方面工作規范化、科學化的保證，因此，也禁止采納成本效益評估。(3)執行性立法，又稱之為實施性立法，是為實施上位法，而在上位法規定的原則范圍內，根據地方或部門具體情況，進一步細化的立法。根據我國現行的“一元兩級”立法體制，一些立法主體有一部分立法權限，稱之為“執行性立法權”。因為執行性立法都有明確的上位法根據，它只是在上位法規定的權利、義務、責任等幅度內所作的具體化規定，與上位法不存在沖突。由于其主要任務和立法宗旨是將國家立法與地方的具體體實踐相結合，因而屬于國家立法的地方配套，對該部分立法單獨進行成本效益評估似乎沒有太大的必要性，除非在配套立法中，有較大的變通性和靈活性規定，可能產生較多負面性效應。*參見李錦：《地方立法的法規影響評估：一個初步的評估》，載《法治湖南與區域治理研究》2011年第4期。也就是說，作為執行性立法，沒有必要再進行成本效益評估方法，這種情形類似于美國的“解釋性規章”。(4)立法機關或立法決策部門認為可以不經由成本效益評估方法的立法事項，如認為該項立法“沒有成本或成本數量微不足道”的，可以不適用立法成本效益評估方法。(5)國家通過立法，排除立法成本效益評估制度的適用。特別在一些社會性法律規制中，如社會弱勢群體的權利保護以及其他社會福利、社會救濟方面的立法，立法機關或決策部門認為不適宜或沒有必要采納立法成本效益評估制度的，可明確其禁止適用。

[責任編輯：吳巖]

收稿日期：2015-11-26

基金項目：本文系2013年度國家法治與法學理論研究項目《地方立法的成本效益評估研究》(13SFB2005)的階段性成果。

作者簡介：汪全勝(1968-)，男，安徽桐城人，山東大學(威海)法學院教授，博士生導師，研究方向：法理學、立法學。

中圖分類號：D920.0

文獻標志碼：A

文章編號：1009-8003(2016)01-0023-08

Subject:Probe into the Scope of the Legislative Cost-Benefit Analysis Institution

Author & unit:WANG Quansheng

(Shandong University at Weihai, Weihai Shandong 264209,China)

Abstract：The Legislative Cost-Benefit Analysis institution is the institution that the net gain determines the implement or abolishment of the legislative scheme by comparing the cost and benefit of the Legislative Scheme. It was formed in the United States and adopted by many countries. This institution has special function and prestige in the some fields such as safeguarding the scientific decision-making, balancing various interests. But this institution can’t adopted for all the Legislation, it has definite scope. We should learn from the scope of the Legislative Cost-Benefit Analysis institution in American, build the specific scope such as principle stipulation, affirmative stipulations and prohibiting stipulations of the institution scope, so as to guarantee the scientific of this institution.

Key words：legislation; Cost-Benefit Analysis; scope; institution