實(shí)施全面兩孩政策構(gòu)建家庭發(fā)展支持體系

· 國家衛(wèi)生計生委副主任 王培安

黨的十八屆五中全會建議實(shí)施全面兩孩政策；全國人大常委會修改人口計生法；黨中央、國務(wù)院作出實(shí)施全面兩孩政策、改革完善計劃生育服務(wù)管理的決定；今年1月1日，全面兩孩如期落地，體現(xiàn)了以習(xí)近平同志為總書記的黨中央高瞻遠(yuǎn)矚的政治決斷和雷厲風(fēng)行的工作作風(fēng)。全面兩孩政策，順應(yīng)時勢、彰顯民意、符合人口發(fā)展規(guī)律，是站在中華民族長遠(yuǎn)發(fā)展的戰(zhàn)略高度促進(jìn)人口均衡發(fā)展的重大舉措。

一、我國人口政策和人口發(fā)展基本態(tài)勢

2004—2006年的國家人口發(fā)展戰(zhàn)略研究報告指出，生育水平過高或過低都不利于人口與經(jīng)濟(jì)社會的協(xié)調(diào)發(fā)展，提出了將總和生育率保持在1.8左右的目標(biāo)。當(dāng)前，我國人口發(fā)展呈現(xiàn)人口總量慣性增長趨勢減弱、生育水平下降、老齡化程度加深、人口流動遷移活躍等特征。單獨(dú)兩孩政策實(shí)施后，生育水平有所回升，總和生育率在1.5～1.6之間。

綜合考慮育齡婦女總量和結(jié)構(gòu)變動、生育意愿等因素，“十三五”時期實(shí)施全面兩孩政策，可以繼續(xù)適度提升生育水平，改善人口結(jié)構(gòu)，促進(jìn)人口長期均衡發(fā)展；可以增加未來勞動力供給，穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)社會長期健康發(fā)展的預(yù)期；可以增強(qiáng)家庭撫幼和養(yǎng)老功能，促進(jìn)家庭發(fā)展與社會和諧。據(jù)測算，新政實(shí)施后，短期內(nèi)生育水平將明顯回升，2017～2021年累計增加出生人口1700萬左右。2020年總?cè)丝趯⑦_(dá)到14.3億，2029年左右達(dá)到峰值14.5億后持續(xù)下降，2050年降至13.83億。

“十三五”時期實(shí)施全面兩孩政策，條件具備，時機(jī)成熟。

一是從勞動年齡人口變動來看，2013年，我國15—64歲勞動年齡人口達(dá)到峰值10.06億，今年為10億。預(yù)計2020年、2030年分別為9.9億、9.58億，到2050年還有8.27億。在今后三四十年內(nèi)，我國勞動力總量都是充裕的。目前局部地區(qū)“招工難”反映的是勞動力供需的結(jié)構(gòu)性失衡問題?，F(xiàn)在我國職工平均退休年齡只有54歲，通過制度改革提高勞動供給的空間很大。同時，隨著資本、技術(shù)對勞動替代加快，第一、二產(chǎn)業(yè)勞動力需求量會進(jìn)一步降低；隨著農(nóng)村土地制度改革的深入，農(nóng)業(yè)勞動力將繼續(xù)向第二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，勞動力配置效率還要提高。當(dāng)前我國勞動力方面主要面臨總量過剩、結(jié)構(gòu)性短缺以及素質(zhì)亟待提高等問題，特別是勞動力素質(zhì)問題將是制約我國發(fā)展的瓶頸。

從人類社會發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)來看，擺脫“低水平均衡陷阱”的束縛，跨越“中等收入陷阱”，必須實(shí)現(xiàn)人口數(shù)量由高增長向低增長、人口素質(zhì)由低素質(zhì)向高素質(zhì)的兩個轉(zhuǎn)變。其中，第一個轉(zhuǎn)變是基礎(chǔ)，第二個轉(zhuǎn)變是動力。增加勞動力，是粗放的要素投入式增長；提高勞動生產(chǎn)率，才是集約的效率改進(jìn)式增長。如今，粗放的增長方式遭遇瓶頸，在低生育水平的前提下，中國必須經(jīng)歷由依賴勞動力數(shù)量，向主要依靠勞動力質(zhì)量的重大轉(zhuǎn)變，將巨大的人口壓力轉(zhuǎn)化為可持續(xù)發(fā)展的動力，變?nèi)丝诖髧鵀槿肆Y本強(qiáng)國，從而為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供不竭的動力。

二是從社會撫養(yǎng)負(fù)擔(dān)變動來看，2014年，我國人口撫養(yǎng)比為36.2%，“十三五”時期雖有所增加，但上升幅度不大，預(yù)計到2030年仍低于50%。實(shí)施全面兩孩政策，將使人口撫養(yǎng)比增加2個百分點(diǎn)左右，未來一個時期我國仍處于有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的人口紅利期。

三是從育齡婦女變動看，2011年，我國育齡婦女達(dá)到峰值3.8億，預(yù)計2020年將減少到3.3億。20～29歲生育旺盛期育齡婦女目前為1.1億左右，2020年將減少到8000萬。育齡婦女的減少有利于平緩生育政策調(diào)整帶來的出生人口波動。

四是從老齡化角度看，政策調(diào)整將增加深度老齡化時期的勞動力供給。2014年，我國65歲及以上老年人口為1.4億，占總?cè)丝诘?0.1%；如果政策不調(diào)整，2020年、2025年將分別達(dá)2.4億、2.9億，占總?cè)丝诘?7.4%、20.7%。政策調(diào)整后，到2050年，將使勞動年齡人口增加3000多萬，老年人口比例降低2個百分點(diǎn)，可在一定程度上緩解老齡化問題。

“十三五”時期是兩個老齡化高峰之間的鞍部，“十四五”時期老齡化將再次提速?？傮w看，我國當(dāng)前60～64歲低齡老人比重較大（超過30%），80歲以上高齡老人在11%左右。預(yù)計2020年、2025年，我國老齡化程度與發(fā)達(dá)國家平均水平相比，分別低8.1、6.7個百分點(diǎn)，我們?nèi)蕴幱趹?yīng)對老齡化的有利時機(jī)。

二、實(shí)施全面兩孩政策面臨的挑戰(zhàn)

各級衛(wèi)生計生部門將實(shí)施全面兩孩政策作為當(dāng)前及今后一個時期的中心任務(wù)，在黨委政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，制定工作方案，加強(qiáng)宣傳倡導(dǎo)，強(qiáng)化出生監(jiān)測，精心組織實(shí)施,積極防范可能出現(xiàn)的風(fēng)險，妥善應(yīng)對政策實(shí)施過程中面臨的各種挑戰(zhàn)，確保中央決策部署落到實(shí)處，把這件利長遠(yuǎn)、惠民生的好事辦好。

第一，解決“生得起”的問題。據(jù)我委調(diào)查，20～44歲已婚人群平均理想子女?dāng)?shù)為1.93個。但實(shí)際生育子女?dāng)?shù)遠(yuǎn)低于生育意愿。經(jīng)濟(jì)壓力、就業(yè)歧視、養(yǎng)育難題等現(xiàn)實(shí)問題，使得育齡夫婦“想生又不敢生”。群眾普遍反映，撫養(yǎng)子女的物質(zhì)和精力投入越來越大，小孩入托、上學(xué)、就業(yè)對家庭形成持續(xù)壓力，女性產(chǎn)后再就業(yè)難、職業(yè)發(fā)展受影響，生育的機(jī)會成本太大。過去工廠、單位都有托兒所，現(xiàn)在托兒服務(wù)這一塊基本是空白。至于幼兒園，公辦的難進(jìn)，民辦的太貴，無證的又不放心。實(shí)施兩孩新政，重中之重是合理配置婦幼健康、托幼育兒、義務(wù)教育、社會保障等資源，滿足新增公共服務(wù)需求，解決女性就業(yè)方面的難題，盡量減少人們生兒育女的后顧之憂。

從國際經(jīng)驗(yàn)看，為了遏制生育率持續(xù)下降，一些發(fā)達(dá)國家極為重視對家庭的支持，家庭福利政策已成為社會保障制度的重要支柱。主要內(nèi)容包括：向工作父母提供長時間的育兒假期、豐厚的假期補(bǔ)償和政府補(bǔ)貼的托兒保育服務(wù)；為育兒家庭減免稅收，為貧困家庭、單親家庭提供現(xiàn)金補(bǔ)貼；推動形成家庭友好的工作場所，設(shè)置靈活的工作時間和工作模式，幫助女性平衡工作和家庭關(guān)系；加大學(xué)前教育投入等。這些政策與其他經(jīng)濟(jì)社會政策相結(jié)合，在提升生育水平、改善兒童福利、推動性別平等方面取得了很大的成效。近年來，我國在提高家庭發(fā)展能力方面進(jìn)行了一些探索，但目前還缺乏系統(tǒng)的、有針對性的、激勵相容的政策安排。國外很多政策值得我們研究和借鑒。

第二，解決“生得出、生得好”的問題。據(jù)測算，在9000多萬全面兩孩政策目標(biāo)人群中，35歲以上的育齡婦女占60%以上，年齡結(jié)構(gòu)偏大，接受過剖宮產(chǎn)的產(chǎn)婦比例較高，加上工作壓力、環(huán)境污染等因素，不孕不育和出生缺陷的風(fēng)險不同程度存在。短期內(nèi)，孕產(chǎn)婦特別是高齡孕產(chǎn)婦將明顯增加，孕期合并癥、并發(fā)癥的發(fā)生風(fēng)險增大，部分地區(qū)婦幼健康服務(wù)資源、特別是優(yōu)質(zhì)資源供需矛盾等問題較為突出。

第三，與時俱進(jìn)做好服務(wù)管理的問題。一是做好各項獎勵優(yōu)待政策的銜接。我國推行計劃生育40多年來，億萬群眾顧全國家大局，克服實(shí)際困難，犧牲家庭利益，為國家發(fā)展作出了巨大貢獻(xiàn)。要按照“老人老辦法，新人新辦法”的原則，對政策調(diào)整前的計劃生育家庭繼續(xù)實(shí)行各項獎勵優(yōu)待政策，切實(shí)保障計劃生育家庭的合法權(quán)益。二是深入推進(jìn)計劃生育服務(wù)管理改革?？偟目紤]是，對生育兩個及以內(nèi)的孩子，不實(shí)行審批，由家庭自主安排生育，免費(fèi)領(lǐng)取生育服務(wù)證。三是推動計劃生育工作轉(zhuǎn)型發(fā)展。過去強(qiáng)調(diào)控制人口數(shù)量，現(xiàn)在轉(zhuǎn)向調(diào)控總量、提升素質(zhì)、優(yōu)化結(jié)構(gòu)和促進(jìn)合理分布并舉。過去強(qiáng)調(diào)管理為主，現(xiàn)在轉(zhuǎn)向更加注重服務(wù)家庭，引導(dǎo)家庭有計劃、負(fù)責(zé)任地生育。過去主要依靠政府力量，現(xiàn)在轉(zhuǎn)向政府、社會和公民多元共治。在這個過程中，我們的思想觀念、工作方法、能力水平還有很多不適應(yīng)的地方，要積極探索符合社會發(fā)展和基層實(shí)踐需要的新機(jī)制、新模式和新方法，推進(jìn)計劃生育治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

三、構(gòu)建鼓勵按政策生育的家庭發(fā)展支持體系

黨的十八屆五中全會明確提出要注重家庭發(fā)展。中央關(guān)于實(shí)施全面兩孩政策、改革完善計劃生育服務(wù)管理的決定，要求建立完善包括生育支持、幼兒養(yǎng)育、青少年發(fā)展、老人贍養(yǎng)、病殘照料等內(nèi)容的家庭發(fā)展政策，為加強(qiáng)相關(guān)制度建設(shè)指明了方向。

第一，完善生育支持政策。一是加強(qiáng)婦幼健康服務(wù)體系建設(shè)，通過增加供給、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、挖掘潛力，強(qiáng)化孕產(chǎn)婦和新生兒危急重癥救治能力建設(shè)，暢通應(yīng)急通道，確保住院分娩率不降、孕產(chǎn)婦死亡率和嬰兒死亡率不升。二是為婦女兒童提供免費(fèi)孕檢、住院分娩、母嬰保健、兒童計劃免疫等優(yōu)生優(yōu)育全程服務(wù)，推進(jìn)出生缺陷綜合防治，提高出生人口素質(zhì)。三是完善計劃生育獎勵生育假制度，對符合政策生育的夫婦延長生育假、陪產(chǎn)假，保障其休假期間的合法權(quán)益。生育保險和基本醫(yī)療保險并軌運(yùn)行后，要在維持法定待遇不變的前提下，降低制度運(yùn)行成本，減輕參保單位負(fù)擔(dān)。

第二，完善幼兒養(yǎng)育政策。一是幫助女性平衡工作和家庭關(guān)系，鼓勵男性和女性共同分擔(dān)家務(wù)勞動、照顧兒童。鼓勵雇主為孕產(chǎn)婦提供靈活的工作時間安排，在職位升遷等方面不歧視休假的雇員等，創(chuàng)造家庭友好的工作環(huán)境。二是研究制定符合國情的托幼事業(yè)發(fā)展規(guī)劃和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，通過稅收減免、適當(dāng)補(bǔ)貼、用地租房優(yōu)先優(yōu)惠等方式，鼓勵社會力量開辦托兒機(jī)構(gòu)、社區(qū)日托中心等，滿足不同層次的育兒服務(wù)需求，使托幼服務(wù)在數(shù)量上擴(kuò)容，在質(zhì)量上明顯提升。三是加強(qiáng)科學(xué)育兒的咨詢指導(dǎo)，大力普及嬰幼兒撫養(yǎng)和家庭養(yǎng)育的科學(xué)知識。參考國際經(jīng)驗(yàn)，積極推廣鄰里支持幼兒照顧的志愿服務(wù)，政府給予必要的獎勵。

第三，完善青少年發(fā)展政策。一是建立完善促進(jìn)青少年健康發(fā)展的政策，明晰政府、父母及其他監(jiān)護(hù)人對青少年發(fā)展的義務(wù)和法律責(zé)任。加強(qiáng)青少年社會行為教育和培養(yǎng)。二是加強(qiáng)流動人口中青年群體和民族地區(qū)青年的身份認(rèn)同感，特別關(guān)注新生代農(nóng)民工的社會融合問題。三是關(guān)愛女孩成長成才，提高生殖健康保健意識與水平。

第四，完善健康養(yǎng)老支持政策。一是建立健全預(yù)防保健、醫(yī)療救治、康復(fù)護(hù)理并重的老年健康服務(wù)體系，加強(qiáng)綜合醫(yī)院老年科、老年病醫(yī)院、康復(fù)醫(yī)院、護(hù)理院、臨終關(guān)懷機(jī)構(gòu)等的建設(shè)，加強(qiáng)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心老年護(hù)理床位建設(shè)。推進(jìn)家庭醫(yī)生簽約服務(wù)，為老年人提供連續(xù)的健康管理和醫(yī)療服務(wù)。二是推進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務(wù)融合發(fā)展，堅持政府引導(dǎo)、市場驅(qū)動，創(chuàng)新服務(wù)模式，加強(qiáng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)協(xié)作，支持養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立醫(yī)療機(jī)構(gòu)，鼓勵社會力量發(fā)展醫(yī)養(yǎng)結(jié)合產(chǎn)業(yè)。三是探索建立長期護(hù)理保險制度，支持有條件的地區(qū)開展試點(diǎn)，通過統(tǒng)一培訓(xùn)、制定標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范服務(wù)，重點(diǎn)為患有慢性病及失能老人提供長期護(hù)理服務(wù)，減輕家庭負(fù)擔(dān)。

第五，完善針對計劃生育家庭的福利政策。一是對政策調(diào)整前的獨(dú)生子女家庭和農(nóng)村計劃生育雙女家庭，繼續(xù)實(shí)行已有的各項獎勵扶助政策。完善計劃生育家庭獎勵扶助和特別扶助制度，建立扶助標(biāo)準(zhǔn)動態(tài)調(diào)整機(jī)制。二是對獨(dú)生子女發(fā)生意外傷殘、死亡的家庭，從生活保障、養(yǎng)老照料、大病醫(yī)療、精神慰藉等方面給予幫扶。三是加大對殘疾人家庭、貧困家庭及獨(dú)居老人等的支持力度。