農村土地“三權分置”的法律制度構建

摘 要：農村土地“三權分置”改革旨在引導土地經營權有序流轉，促進農業的現代化、規模化和集約化經營。農地“三權分置”制度創新的核心是將承包權和經營權進行有效分離分置，農地經營權主體不再限于集體經濟組織成員，從而解決我國土地流轉具體操作中的瓶頸問題。受制于既有法律供給的不足，實踐中“三權分置”權利邊界模糊，權能的實現受限，需要準確界定農村土地所有權、農戶承包權、經營權的關系，明確土地經營權用益物權性質。

關鍵詞：農村土地 “三權分置” 承包權 經營權

中圖分類號：F301.0 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2016）11-066-03

農地產權制度是直接關系農村發展和穩定的一項基礎性制度。為實現農村土地資源的充分開發和利用、突破農村土地產權困境，推進農業現代化進程，在探索農村土地承包經營權多種形式流轉的實踐中，中央從政策層面提出了“三權分置”的改革決策。盡管多地積極進行各種探索實踐，但其制度構建及理論探討多仍集中于經濟學視角的產權結構分析，上升到法律層面的關注不多。從法學角度準確界定“三權分置”的內涵及本質，明確三權性質及權能，對于構建培育新型農業經營主體的法律規則體系、推進土地經營權有序流轉具有重要的理論價值和現實意義。

一、農村土地“三權分置”改革的發展方向

從“兩權分離”到“三權分置”本質是農村土地權屬關系的變革，存在著農地從“集體所有”向“國有”①“私有”“永包制”轉變的不同方向。農村土地“三權分置”的發展趨勢，實際上與我國堅持社會主義的根本制度密切相關，同時“三權分置”的發展方向，也必須考慮到我國國情發展需要與社會主義市場經濟的發展趨勢，堅持維護公平與提高效率相統一的改革導向，以釋放“三權分置”制度的最大紅利。

農地“國有化”不符合我國憲法對農村土地所有權由集體所有的規定，與市場經濟發展的方向背道而馳，并不可取。農村土地私有化的觀點則不符合中國當前國情，農地的徹底私有化將可能導致農地的大規模的集中從而產生“兩極分化”現象，將產生新的剝削和不公平。而“永包制”主張土地承包三十年不變發展為永久承包，雖然有利于承包關系的穩定和農業現代化的推進，但也存在農業生產經營者無地可種，而在非農產業有穩定工作、且在城鎮已經獲得市民待遇的農村轉移人口仍然享受土地收益的現象，不利于農村土地資源的有效利用。

總體而言，農地“三權分置”可以實施多步走的改革思路：短期內，農地改革仍然應鞏固農地的基本生活保障功能。農戶土地承包權的退出應與我國城鎮化和農村流動人口市民化的過程相適應。一直以來，農村土地是農民最重要的生產資料，起著提供基本生活保障的重要功能。②《2015年全國國民經濟和社會發展統計公報》顯示：2015年末全國參加城鎮職工基本養老保險人數35361萬人，比上年末增加1236萬人。參加城鄉居民基本養老保險人數50472萬人，增加365萬人。可見，仍有大部分農村流動人口尚無法在城市獲得相應的社會保障，確保農民公平獲得農村土地資源、提供基本生活保障，仍然是農地制度設計的重要目標。在此情形下，以提高土地資源的利用為重要價值取向的“三權分置”制度，應在嚴格限制承包權轉讓的前提下進行土地經營權的流轉，允許承租人采取土地租賃合同質押貸款、土地經營收益評估貸款、經營者信用貸款等方式，而不宜簡單地允許其以土地經營權向金融機構申請抵押貸款。③作為成員權的土地承包權不能隨便流轉，也不能用于抵押和擔保。尊重農民在土地流轉中的主體地位，嚴格規范土地流轉行為，禁止以少數服從多數的名義將整村整組農戶承包地集中對外招商經營。

但從中長期的發展方向來看，隨著我國農民溫飽問題的解決，農村流動人口市民化的深入推進，農村土地資源在社會保障中功能的弱化，以及城鄉社會保障制度的逐步完善、務工農民在城鎮獲得基本養老醫療保險、子女入學等待遇之后，即應逐步淡化承包權的成員權色彩，強化土地經營權物權色彩，建立農村轉移人口完全退出土地承包的機制。在充分尊重農民意愿的前提下，允許進城農民退出承包農地，國家和集體經濟組織應對其給予適當的經濟補償，或者通過承包權、經營權的轉讓獲得經濟利益，最終實現農村土地資源與我國勞動力資源的優化配置。

二、“三權分置”下的權利構成分析

“兩權分離”背景下，農村土地產權被分為所有權和承包經營權。“三權分置”的實質是所有權與使用權的進一步分離，以實現經營權的自由流轉為最終目的，土地承包經營權被進一步劃分為承包權和經營權。從“兩權分離”到“三權分置”，所有權與承包經營權權能也發生了相應的調整。

（一）農地集體所有權

農村土地集體所有權是集體經濟組織對農村土地所享有的占有、使用、收益和處分的權利，其性質為自物權，由于集體經濟組織并不直接占有、使用土地，對于集體土地的占有、使用權能在土地承包經營權設立之后即轉移給了土地承包經營權人。其收益及處分權能也轉由承包方行使，集體土地所有權權能受到了限制，其權利表現為對農地承包和經營的監督權、合理分配農村土地的發包權、到期承包地的收回權等。從目前情況看，集體經濟組織的所有權行使極不規范，有些集體經濟組織怠于行使其所有權，而有些地區的集體經濟組織則借助其行政管理職能擴張其權利，肆意侵犯農民的承包經營權。

（二）承包經營權

土地承包經營權是我國現行《土地管理法》《物權法》等法律法規的法律用語，是承包農戶作為集體經濟組織成員，享有對承包地占有、使用、收益以及流轉等權利。我國農村土地經營制存在家庭承包和對“四荒”（荒山、荒溝、荒丘、荒灘）承包兩種方式。“四荒”地承包經營主體可以是本集體組織村民、農戶之外的自然人、企業法人或其他經營組織。而家庭承包中，農地承包經營權的權利主體為集體組織成員，其取得、流轉等權利受到嚴格限制，具有封閉性、身份性和保障性，使非農資本難以進入農業領域，對農業現代化的發展形成阻礙。因而，本文著重針對家庭承包經營權的再造而展開分析。2013年12月23日至24日召開的中央農村工作會議提出“落實集體所有權、穩定農戶承包權、放活土地經營”，并指出“土地承包經營權主體同經營權主體發生分離，是我國農業生產關系變化的新趨勢。”根據現有農地政策，農戶土地承包經營權的權能發生了改變，在此基礎上分離為承包權和經營權。

1.承包權。

農村土地承包權的主體為集體經濟組織成員的農戶。承包權的期限穩定并長久不變，且不能在公開市場上流轉。承包權既是成員獲得承包土地的資格，也包括承包土地使用權。對土地承包權的法律地位存在兩種理解：一是等同于土地承包經營權，具備占有、使用、收益和部分處分權能。如學者潘俊認為：承包權在嚴格意義上仍是土地承包經營權，經營權是土地承包經營權的派生權利。也有學者認為，雖然在現有的法律框架下，承包權在現行法制的意義上仍然是土地承包經營權，但實際上承包權僅包括土地承包經營權的占有和部分處分權能。④根據中央農村工作領導小組相關負責人的解釋：農民對承包地享有占有、使用、收益的權利，無處分權，土地承包經營權不允許抵押，中央只是把經營權從承包經營權中單獨分離出來，允許其抵押擔保，但承包權不許抵押。⑤農村土地承包權是一種用益物權，其權利表現為承包地維持權、分離對價請求權、征地補償獲取權、繼承權、退出權、農地利用監督權等。

2.經營權。

當前探索實踐中的土地經營權并非法定的民事權利，其權利內涵尚無明確界定。農村土地經營權由土地承包經營權中分離而來，農業經營主體享有農村土地經營權，對農村土地享有實際占有、使用、收益的權利，可通過進行農業生產、抵押擔保等獲得收益，其權利表現為生產經營自主權、獲得經營收益權、抵押擔保權等。2015年1月22日國務院辦公廳《關于引導農村產權流轉交易市場健康發展的意見》指出：現階段通過市場流轉交易的農村產權包括承包到戶的和農村集體統一經營管理的資源性資產、經營性資產等，以農戶承包土地經營權、集體林地經營權為主，不涉及農村集體土地所有權和依法以家庭承包方式承包的集體土地承包權”。進一步明確了農戶承包經營權可以通過市場流轉交易，經營權可以向金融機構抵押融資、通過“農村產權流轉交易市場”等“公開市場”流轉交易、入股合作社和龍頭企業等新的土地流轉形式。在“三權分置”下，農戶家庭承包經營權與“四荒”地承包經營權趨于一致，農地經營權主體不再限于集體經濟組織成員，可以是本集體經濟組織之外的農戶、家庭農場、專業大戶、農民專業合作組織和農業企業等農業經營主體。

三、“三權分置”法律制度完善

農村土地“三權分置”改革與探索，目前仍停留在政策和理論層面，我國《物權法》《農村土地承包方》《土地管理法》等涉及土地產權的法律均未對“三權”的內容及權利邊界進行界定和劃分，特別是對土地經營權的規定，在法律規定上仍處于空白，“三權分置”的制度構建多停留在地方性法規、規章以及政策文件層面，缺乏相應的法律制度配套。這種狀況也使得實踐中“三權分置”權利邊界模糊，權能的實現受限，“三權分置”的制度功能難以有效發揮。

（一）準確定位農村土地所有權、承包經營權與農戶承包權、經營權的關系

土地承包經營權可以分離為土地承包權與經營權，但土地承包經營權并非直接為土地承包權與經營權所取代，而涉及到承包權人和經營權人的利益調整。在土地經營權未流轉的情形下，承包權和土地經營權是統一由承包家庭所擁有，土地承包權與經營權合二為一；在承包農戶將土地經營權轉讓的情形下，土地經營權與承包權相分離，由不同的主體所享有。土地承包經營權并非土地承包權與經營權的等量相加，而是在原有的土地承包經營權上增加了抵押、擔保等新的權能。承包權應體現于承包主體讓渡經營權而獲得財產收益、土地被征用及退出后獲得財產補償以及對承包土地的繼承權等方面⑥，而經營權則為承包地自主生產經營權和經營權抵押、入股等處分權利⑦。

在中央已經明確了農村集體土地“三權分置”的改革思路的情況下，農地產權政策的調整，最終需要從法律上予以明確，以法律作為制度實施的依據和保障。現有的《物權法》僅規定了農村土地所有權、農村土地承包經營權。因此，需要及時對現有農地產權制度從法律上予以完善。首先，應對《物權法》進行修改，從法律上厘清明確家庭承包權和土地經營權與法律明確規定的土地承包經營權之間的法律關系，對各項權利的權能進行準確界定，對三權的權利主體享有的權利義務內容予以規定。

（二）明確土地經營權用益物權性質

學術界對承包權的法律屬性沒有太大分歧，認為承包權是一種物權。但對經營權的法律屬性問題仍處于百家爭鳴的狀態。

一種觀點認為土地經營權非物權，為一種債權。⑧此種觀點認為：“同一物上不可能產生兩個以上內容相近的用益物權，在用益物權上再設相近用益物權的安排，是人為地將法律關系復雜化，在存在物權和債權區分的情況下，這種安排是立法技術的倒退。”⑨

另一種觀點則認為，“從法律角度說，土地經營權應被界定為從土地承包經營權中分離出來的新的用益物權。”⑩或稱之為“次生性的用益物權，具有穩定性和對抗性”。11

建立于債權關系上的農村土地租賃，其土地租期短，將影響經營者對農地的長期投入，對我國新型農業經營主體培育形成障礙。2014年中央一號文件提出“允許以承包土地的經營權向金融機構抵押”，各地普遍視為允許“土地經營權”抵押。有的地方政府出臺文件規定，農村土地承包經營權確權登記頒證工作要給承包方發土地承包權證，給經營者發土地經營權證，允許經營者以土地經營權向銀行申請抵押貸款。根據現有政策，經營權已經被賦予了抵押擔保權能，使其在占有、使用的債權屬性之外具有了一定的處分權能，實際上具有了用益物權性質。從長遠看，對承租人取得的土地經營權實行物權化構建，賦予其一定的可對抗出租人的權利，有利于我國新型農業經營主體的培育和現代農業的發展。通過修改立法，將土地經營權定位為獨立的用益物權，規定承包方轉讓、抵押、調整、收回土地承包經營權，不影響土地經營權租賃合同效力，更有利于維護承包農戶與第三方經營者各自的農地權利。

將分離后的經營權確定為用益物權，從程序上應進行“三權”分離登記，完善權利公示制度。經營權的設立、轉移等必須通過公示使權利人之外的第三人知曉和尊重，從而排除任何第三人干涉。從各地的實踐看，多采用簽訂合同并經政府登記的流轉模式。因此，為強化對經營權的保護，可考慮設立土地經營權轉讓登記制度，經營權的獲得應確權登記，未經登記不產生效力。通過登記公示，強化經營權對抗土地承包經營權的效力。

四、結語

總之，“三權分置”是農村改革發展的一項重要任務，“三權分置”的提出，迫切需要從理論上進行深入的研究，厘清“三權”關系，明確權利內容及性質，并從立法上及時對現行法律予以修改和完善，為“三權分置”的落實提供法律保障。

[本文是中國法學會2015年度部級法學研究重點委托課題：《農村土地“三權分置”的法治保障研究》（課題編號：CLS2015ZDWT43）的階段性成果。]

注釋：

①韓洪今，馬秋.論中國農村土地集體所有權制度改革[J].哈爾濱工業大學學報（社會科學版），2005（2）

②《2015年全國國民經濟和社會發展統計公報》顯示：2015年末全國參加城鎮職工基本養老保險人數35361萬人，比上年末增加1236萬人。參加城鄉居民基本養老保險人數50472萬人，增加365萬人。

③孫中華.關于農村土地“三權分置”有關政策法律性問題的思考.農業部管理干部學院學報，2015（01）：4—5

④李國強.論農地流轉中“三權分置”的法律關系.法律科學，2015（06）：184

⑤見陳錫文：《農村土地制度改革，底線不能突破（權威訪談·學習貫徹十八屆三中全會精神）——專訪中央農村工作領導小組副組長、辦公室主任陳錫文》，載《人民日報》，2013年12月5日第2版。

⑥高遠至.三權分離：農地產權新路徑漸清晰[J]半月談，2014（3）

⑦潘俊.農村土地“三權分置”：權利內容與風險防范[J].中州學刊，2014（11）

⑧陶鐘太朗，楊遂全.農村土地經營權認知與物權塑造——從既有法制到未來立法[J]南京農業大學學報（社會科學版），2015（02）：73-79

⑨陳小君.我國農村土地法律制度變革的思路與框架——十八屆三中全會〈決定〉相關內容解讀.法學研究，2014（04）

⑩謝鴻飛.明確農村土地經營權的合法地位.農村工作通訊.2016（04）：48

11劉穎，唐麥.中國農村土地產權“三權分置”法律問題研究.世界農業，2015（07）：175

（作者單位：西南政法大學經濟法學院 重慶 401120；重慶理工大學會計學院 重慶 400054）

[作者簡介：陳仕遠（1969—），男，西南政法大學經濟法學院經濟法專業博士研究生，重慶理工大學會計學院教師。]

（責編：紀毅）